贫困地区基础教育的困境与出路——基于河南省Z县的调查

李亚丽

(信阳师范学院教育科学学院，河南信阳464000)

贫困地区基础教育的困境与出路
——基于河南省Z县的调查

李亚丽

(信阳师范学院教育科学学院，河南信阳464000)

当前，贫困地区的基础教育仍然存在着教育经费不足、教师素质不高、教学条件差以及学前教育发展滞后等多方面的问题。解决这些问题需要采取增加政府投入、加强师资队伍建设、改善办学条件以及重视学前教育发展等措施，以促进贫困地区基础教育的健康发展。

贫困地区;基础教育;困境;出路

贫困地区基础教育的发展不仅关系到贫困地区教育的发展，也关系到整个国家教育的成败。因此，促进贫困地区基础教育的健康发展显得至关重要。但就目前我国贫困地区的基础教育来看，仍然存在着许多问题，为了揭示贫困地区基础教育中存在的问题并提出合理的建议，笔者对河南省31个国家扶贫开发工作重点县之一的Z县进行了实地调查。

一、贫困地区基础教育中存在的问题分析

笔者调查的河南省Z县位于豫南大别山腹地，鄂豫皖三省结合部。全县总面积1 612平方公里，辖15个乡镇，1个管理区，205个行政村(居委会)，总人口36.06万人，是一个典型的山区县，也是国家扶贫开发工作重点县。因此，Z县的经济基础薄弱，财政困难，教育投入难以满足教育发展的需求。财政预算中中小学校生均国拨公用经费安排不到位，学校经费严重不足，正常教学难以维持。

(一)基础教育经费投入严重不足，学校负债较多

自普及九年义务教育以来，中小学校基础设施建设欠债较大。2004年，根据Z县教育部门进行的调查统计，全县“普九”欠债多达1 923万元，一部分由乡政府承担，另一部分是学校的借款和贷款。为开展计算机技术教育，全县各初中和规模较大的小学、中心小学都高息贷款建起了计算机教室，本来按政策收取上机费可还贷付息，但由于收费政策的变化，上机费不准再收，学校又分别欠债十几万元。2004年，Z县被确定为远程教育项目试点县，该项目共投入资金444.2万元，按规定，投资分别由国家、省、市三级政府负担，市政府要求市级应负担的资金由项目试点县负担，县政府安排由教育贷款、政府贴息解决。为此，各初中分别贷款5万元、教体局贷款73万元。中小学危房改造工程项目、寄宿制学校建设工程项目、外资项目等都要求地方政府配套资金，县、乡政府想尽了一切办法，能配套的都配套了，不能配套的最终由学校负担，严重地挤占了学校的公用经费，致使学校负债累累，难以运转，县、乡政府也是苦不堪言。这种状况如不及时加以解决，很难保障农村义务教育健康发展。因此，对贫困县而言，发展农村义务教育仅靠县、乡两级政府投入，根本无法满足教育发展的需要。

(二)教师数量及质量问题

Z县有各类中小学校230所，2007年秋在校学生65 664人，实际在岗在编教师3 241人，县政府应核定中小学教职工编制3 527人，缺教师286人(其中小学缺教师128名)，特别是农村小学和农村初中主要学科教师缺口较大，不能满足基础教育的基本需求。

1.高中教师缺口较大

4所高中在校学生10 996名，按核编政策应核编846名，现有教师616名，其中，有3名长期患病不能坚持工作，离职进修1人，实际在岗教师612名，缺编234名。目前，县高中、职业高中教师课业负担较重，有部分新招聘的外地本科毕业生，因工作量太重而辞职或调外地工作。

2.农村小学教师数量严重不足

Z县农村小学共有197所，665个教学班，其中有1—6年级的29所，有1—5年级的35所，有1—4年级的48所，有1—2年级的67所，只有学前班的有8所，在校学生有30 326人，在编教职工1 403人，其中还有41人离职进修，45人长期患病不能上岗，实际在编在岗教职工只有1 317人，按县核编政策应核农村小学编制1 467名，缺编150人。如按教学班计算，每个教学班只有0.5名教师。

3.农村初中、小学教师年龄老化趋势明显

自2004年以来，Z县农村初中、小学没有补充教师，基本素质较好的年青教师有的考研，有的被初、高中选调。自2003年以来，农村小学教师考研、调出、退休等自然减员368人，补充55人，农村初中自然减员319人，补充30人。人员在减少，青年教师近四年未补充，使农村初中、小学教师的年龄趋向老化。其中农村小学教师50岁以上的有752人，占实际在编在岗教师1 317人的57.1%，平均年龄超过了50岁，除中心小学外，村级小学教师的平均年龄已达55岁。农村初中教师年龄在50岁以上的占36%。

4.农村初中、小学教师队伍学科配置不齐

农村初中在高中和县城初中多次选调教师后，骨干教师和主要学科教师几近枯竭，部分初中一些主要学科没有专任教师。农村小学完成六年制转轨后，按新课程改革要求，三年级以上均开设英语和计算机课，而现有教师中这两种专业课教师只有几个人，111所农村远程教育小学无法开设和利用远程教育课程与远程教育资源，导致教学设备闲置，造成教育资源浪费。除中心小学外，村级小学没有英语教师，无法开设英语课，大部分村小没有音乐教师而无法上音乐课，有的学校常年听不到歌声。农村小学急需学科教师204人，缺额较大的有:语文34人，数学41人，英语60人，音乐17人，体育17人，美术14人，计算机21人。

5.教师素质亟待提高

小学教师具有专科学历比例、初中教师具有本科学历比例分别为62.1%和49.5%。全县教师老龄化现象比较突出，部分老教师教学方法较为陈旧，教育观念比较落后，难以适应素质教育和新课程的需要。

(三)办学条件亟须改善

1.危房改造任务艰巨

从2004年至2006年，Z县投入危改资金近3 000万元，实施危改项目130个，消除危房6万多平方米，新建校舍4万平方米，办学条件得到极大改善。但是由于农村中小学基础建设底子薄，剩余危房和新增危房改造的任务还很艰巨。据统计，全县尚有15个乡镇的96所中小学存在危房，面积共计49 138平方米，要彻底消除这些危房还需资金约4 000万元。

2.寄宿制学校建设不足

由于Z县地处山区，群众居住分散，全县最大的行政村人口不足3 000人，最小的行政村只有几百人。在20世纪80年代，为了普及初等教育，村村都建立了小学，进入90年代后，农村小学适龄人口逐年减少，部分农村小学生源明显不足，部分村级小学出现了七八名教师守着五六十个孩子的现象，造成了教育资源的极大浪费。针对这种情况，Z县教育部门先后对部分乡镇的小学进行了适当的调整。根据不同情况，分别采取相邻的两个村联办小学、分片设立高年级、将全乡高年级集中寄宿就读和相邻的两个村隔年对招的办法，因地制宜，全面开展中小学布局调整工作。至2008年底，全县中小学布局调整工作进展顺利，已撤并初中6所，设立九年一贯制学校3所，撤并小学48所，整合了教育资源，提高了办学效益。但这种做法在整合教育资源的同时，也带来了寄宿制等方面的问题，由于Z县是山区县，多数学生上学路途较远，为保证学生的上学时间和安全等问题，需要加大寄宿制学校的建设力度。但是所需资金多，经费难以解决，经测算，Z县需建寄宿制学校41所，需资金2 502万元。

(四)学校管理水平不尽人意

目前我国基础教育阶段的学校管理水平还比较落后，学校的管理大多还属于经验管理。管理水平有待进一步提高，观念也需要进一步更新。校长的整体素质有待提高，管理水平与治校能力不能很好地适应新形势下教育改革与发展的需要。

(五)学前教育发展滞后

学前教育是基础教育的有机组成部分，学前教育状况如何，直接关系到基础教育的发展。发展农村学前教育，是实现教育公平和体现社会公正的一个重要方面，也是社会主义教育的本质要求。由于历史和现实等多方面的原因，我国学前教育的发展状况仍不能满足人民群众的需要，与经济、社会和教育的发展需要也很不相适应。据统计，2007年全国学前三年毛入园率仅为44.6%，是我国各级教育中普及率最低的阶段，同时落后于世界平均水平、周边及经济发展水平相当的国家和地区，在九个人口大国中也位于墨西哥和巴西之后。而且，城乡学前教育发展差距显著，2007年全国城镇学前三年毛入园率为55.6%，农村只有35.6%，两者相差20个百分点。学前教育不仅已成为我国整个教育体系的薄弱环节，同时也成为当前我国加强公共服务体系建设和满足民生重大需求中的一个突出的薄弱环节［1］。

通过对Z县农村的学前教育情况调查发现，至2009年，全县共有各类幼儿园36所，在园幼儿9 378人，全县十五个乡镇中有一些乡镇没有幼儿园。

二、推进贫困地区基础教育发展的对策建议

(一)增加政府投入的同时，鼓励多渠道筹资

1.加大对贫困地区基础教育的投入力度

联合国教科文组织的《教育——财富蕴藏其中》一书中曾指出要“通过取消其他开支来增加公共教育经费，这应该被看做是所有国家，特别是发展中国家必须做的一件事，因为这是对未来至关重要的一项投资。大体上说，在国民生产总值用于教育的比例尚未达到6%的国家，教育经费无论如何不应低于这个百分比”［2］。据OECD(经济合作与发展组织)统计，在国家财政性教育投入上，目前世界平均水平为7%左右，其中发达国家达到9%左右，经济欠发达的国家也达到4.1%。我国的公共教育经费占国内生产总值的比例是相对低的，2010年国务院通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中提出，要提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4%［3］。这充分说明我国对教育的投入严重不足，发展教育尤其是贫困地区的基础教育必须加大政府的投入力度，建议将贫困地区的生均公用经费及危房改造资金纳入国家财政预算，通过转移支付等途径加以解决，从根本上保证贫困地区基础教育的健康发展。

2.教育部门及学校应多渠道进行筹资

由于资金需求较大，仅靠地方政府的财力很难在短时间内彻底解决问题，只有多渠道筹措资金，并积极争取中央和省的政策支持，采取“向上争取一点、政府投入一点、学校筹措一点”的办法来逐步解决。抓住机遇，积极寻求国家政策扶持，争取上级对贫困地区各类教育重点建设项目的支持和各专项资金的补助。广纳社会资金，鼓励企事业单位、群众团体和个人多种形式办学，鼓励各界捐资助学、积极争取教育对口支援等多种渠道，大力筹措经费，发展教育事业。

(二)加强贫困地区师资队伍建设

1.增加教师编制，建立教师工资待遇等保障机制

针对贫困地区教师缺编的问题，政府要适当增加教师编制，以稳定教师队伍，加大“特岗计划”实施力度，缓解贫困地区教师紧缺的状况。教师待遇问题，是长期以来影响我国教师队伍质量的一个重要因素。建议贫困地区教师的工资由中央财政和地方财政共同承担，设立专项资金，用于贫困地区教师的工资性支出，同时建立相应的监督机制，确保教师工资按时足额支付。

2.提高教师素质

教师是教育的核心和基础。造就高素质的教师队伍，是我国教育改革发展成功的关键。面对实施新课改的要求，教师的教育理念、知识结构及教学能力等方面还有与之不相适应的地方。因此，应组织教师学习教育法律法规和《教师职业道德规范》，对教师进行师德教育，健全培训机制。完善教师培训制度和机制，每年按计划开展新教师培训、新课程培训、现代教育技术培训、班主任培训、中小学校长培训及继续教育工作，全县每位教师每年至少参加一项(次)培训。使教师对自己所教的学科有深刻的认识，以适应教育事业发展的要求。

(三)加快寄宿制学校的建设，改善办学条件

针对农村寄宿制学校建设问题，中央决定从2004年起，用四年左右的时间，中央财政投入资金100亿元，帮助西部地区新建、改扩建一批以农村初中为主的寄宿制学校［4］。教育部门推行“寄宿制工程”建设的初衷，正是为了优化农村教育资源配置，促进城乡教育均衡发展。寄宿制学校建设工程能有效改善农村学校的办学条件，对保证学龄儿童入学并完成义务教育起到积极作用。针对贫困地区寄宿制学校出现的问题，国家应采取相关政策，加大对贫困地区中小学寄宿制学校的建设和管理。建立贫困地区寄宿制学校建设专项资金，与省、市、县共同承担寄宿制学校建设所需资金。加强教育主管部门对寄宿制学校建设的管理，提高寄宿制学校的管理水平和办学效益。

(四)加强教育管理，提高办学水平

在学校教育现代化的进程中，广大中小学校长扮演着特殊的职业角色，教育现代化必然要求校长素质现代化。苏联教育家苏霍姆林斯基曾经说过，一个好校长，就是一所好学校。高素质的校长才能建设高素质的教师队伍，办出高水平的现代化学校。学校要有自己的办学理念，坚持以人为本，以师生为本，促进学校的和谐发展;要有正确的教育方法，使学生养成良好的行为习惯，形成自己的个性，培养个人的特长，为学生的终身发展负责;针对目前新的课程改革，要做好国家、地方、学校三级课程的设置，体现学校的特色;校长要具有创新精神和创新能力，要提倡务实创新、敢于创新，不断推动教育改革与发展。

(五)重视学前教育发展

1.把学前教育纳入当地经济和社会发展的总体规划，统筹发展农村学前教育。学前儿童教育是任何教育政策与文化政策的主要先决条件［5］。因此，政府部门应重视学前教育发展，结合当地城镇建设和学前人口的变化情况，因地制宜地制定本地区发展农村学前教育的规划，并认真组织实施。目前，绝大多数国家均对本国幼儿教师任教的最低学历要求作出了相应规定，一些国家还结合幼儿教师资格制度，对不同级别的幼儿教师的学历提出相应要求［6］。针对我国贫困地区教师素质普遍偏低的问题，国家应严格限制幼儿教师准入制度，从根本上为幼儿的身心发展提供便利条件。

2.增加公办比例，鼓励民办，力争在每个乡镇办一所公办中心幼儿园。应整体规划村级幼儿园的建设工程，农村交通不便，就应考虑幼儿就近入学的问题。依托乡镇中心幼儿园，在村设立中心幼儿园的分园或教学点，使村幼儿园成为农村学前教育的基础。鼓励社会力量投资兴办幼儿园，在此基础上加强对民办幼儿园的管理，规范办园行为，提高办园水平。

［1］庞丽娟.加快学前教育的发展与普及［J］.教育研究，2009，(5):28 －30.

［2］联合国教科文组织.教育——财富蕴藏其中［M］.北京:教育科学出版社，1996:161.

［3］国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)［EB/OL］.http://www.gov.cn/jrzg/2010 － 07/29/content_1667143.htm，(2010－07－29).

［4］教育部.农村寄宿制学校建设工程问答汇总［EB/OL］.http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_1065/200508/11205.html，(2005 －08 －12).

［5］联合国教科文组织国际教育发展委员会.学会生存——教育世界的今天和明天［M］.北京:教育科学出版社，1996:232.

［6］沙莉.规范并提高幼儿教师资质要求——国际学前教育法律及政策研究［J］.中国教育学刊，2010，(9):1－3.

G526.5

A

1001－7836(2011)10－0050－03

10.3969/j.issn.1001 －7836.2011.10.019

2011－03－28

李亚丽(1978－)，女，河南信阳人，2009级教育学专业硕士研究生，从事课程与教学论研究。