公民社会视角下社会组织与政府新型关系的构建*

张玉东

（山东政法学院经济贸易法学院，山东济南 250014）

公民社会视角下社会组织与政府新型关系的构建*

张玉东

（山东政法学院经济贸易法学院，山东济南 250014）

中国共产党第十七大报告、中国共产党十六届六中全会都对规范、健全、培育、支持社会组织的发展有着大段的论述，社会组织的建设成为构建公民社会不可或缺的一项重大课题。理清社会组织与政府的关系是建设社会组织的前提，二者的关系不应该局限在管理与被管理、附属与被附属、甚至相互对抗的层面，而应该在实践的推动下破冰，构建一种新型的、和谐的伙伴关系。

公民社会;社会组织;政府;关系

公民社会是指围绕共同的利益、目的和价值上的非强制性的集体行为。它不属于政府的一部分，也不属于盈利的私营经济的一部分。或者可以说，它是处于“公”与“私”之间的一个领域。公民社会最重要的特点是它相对于国家的自主权和独立性。公民社会在推动民主和发展过程中发挥着重要作用，逐渐成为民主化的重要动力。公民社会的结构性要素主要包括私人领域、社会组织、公共领域、社会运动等。而其中的社会组织是公民社会承担公共治理和公共服务的重要力量，是公民社会的基础和主体，是公民社会的核心要素。

一、社会组织在我国的初步发展

社会组织的概念来自于国外，起源于政府、市场、社会三分法或称三元结构的划分，因此，社会组织又有很多个名称:第三部门、非政府组织、非营利组织、志愿者组织、公民社会组织、民间组织、社会团体和慈善组织等。从概念上说，社会组织是为了实现特定的目标而有意识地组合起来的社会群体，其性质突出地体现为:非政府性、非营利性。各国的实践表明，社会组织与政府、市场构成了现代社会三个相互制衡的力量，正如萨拉蒙教授所言:“非营利组织在世界各国的发展表明，一个由非营利组织所发动的全球性的‘结社革命’正方兴未艾，它对21世纪所具有的意义，也许如同民族国家的兴起对20世纪所具有的意义一样重大”。在我国，社会组织也日渐在促进经济体制改革、政治体制改革进程中发挥着不可替代的作用。学术界逐步加深了对社会组织研究，对社会组织的立法也逐渐提上了日程。

社会组织具有自主性、自治性、自愿性等特点，明显区别于企业和政府，也正是这些优势使得它在促进社会进步过程中发挥着不可替代的作用。社会组织的成立不以营利为目的，不能进行利润分配，因此可以享受到国家的税收减免优惠。社会组织同时又是非政府组织，社会组织既不是政府部门也不是事业单位，它是依靠广大民众成立的自下而上的民间性组织，与政府自上而下的政权形式是相对应的。社会组织因此可以自治，在和政府合理分工的前提下，能够辅助政府，也能制约政府行为。

改革开放30多年来，我国经济虽然蓬勃发展，但社会组织的建设却是严重滞后的。暂不论质量，仅仅从数量上看，我国社会组织的发展还处于起步阶段。截止到2008年底，全国每万人拥有社会组织的数量是2.2个，发达国家如法国 是110个，日本是97个、美国52是个，不少发展中国家的社会组织平均也要在10个以上。

国家民政部根据我国现行的法规和管理体制，将社会组织分为五大类:第一，经济类。包括:工商服务业，即从事工业、商业、服务业等经济类组织，包括行业协会、商会;农业及农村发展，即直接为农业及农村发展服务的组织。第二，科学研究类。即从事自然科学、社会科学研究的组织，包括思想政治工作研究会。第三，社会事业类。包括:教育，即从事各种教育活动的组织;卫生，即从事各种医疗、卫生、保健服务的组织;文化，即从事文学、艺术、娱乐、收藏、新闻、媒体、出版等方面的组织;体育，即从事各种体育运动、健身活动的组织;生态环境，即从事动植物保护、环境保护及环境治理的组织。第四，慈善类。即社会服务，从事社会福利、救灾救助、社会保障及社会事务的组织。第五，综合类。包括:法律，即从事各种法律研究、咨询、援助、代理的组织;宗教，即各类宗教及宗教交流组织;职业及从业者组织，即职业协会、专门行业从事者组织;国际及涉外组织，即国际性非营利组织、外国商会、境外非营利组织驻华机构等;其他，如校友会、友好协会及其他未列明的组织。不同种类的社会组织可以发挥不同的社会职能，可以辅助政府行为，可以干预和制约营利性组织的行为，也可以协调政府和市场的关系。

二、我国政府对社会组织管理色彩浓厚

在社会组织和政府关系上，主要有这样几种模式:社会组织对抗国家;社会组织制衡国家;社会组织与国家共生共强;社会组织参与国家管理;公民社会与国家合作互补。从我国这些年的实践来看，我国政府对社会组织的态度主要体现为管理，具有浓重的行政色彩，而在这种关系的构建中，采用的是软法为主，硬法角色缺失。

从中央政策和法规的内容上可以看出，近些年来，我国中央和政府对社会组织的建设日渐重视。中国共产党十七大报告《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》提出要“规范发展行业协会和市场中介组织，健全社会信用体系。”“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为。”中国共产党十六届六中全会《中共中央关于构建和谐社会若干重大问题的决定》中对社会组织的建设有大段的论述:“健全社会组织，增强服务社会功能。坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。发展和规范律师、公证、会计、资产评估等机构，鼓励社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等领域兴办民办非企业单位。发挥行业协会、学会、商会等社会团体的社会功能，为经济社会发展服务。发展和规范各类基金会，促进公益事业发展。引导各类社会组织加强自身建设，提高自律性和诚信度。”《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》也提出“按照政企分开、政资分开、政事分开以及政府与市场中介组织分开的原则，合理界定政府职责范围，加强各级政府的社会管理和公共服务职能。”“培育发展行业协会、学会、公益慈善和基层服务性民间组织，发挥提供服务、反映诉求、规范行为的作用。完善民间组织自律机制，加强改进对民间组织的监管。”另外，中国共产党十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出:“积极发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构，按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织。”中国共产党十五大政治报告《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》要求“把综合经济部门改为宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，加强执法监管部门，培育和发展社会中介组织。”党的十七大对加快行政管理体制改革做出了全面部署，十七届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，确立了深化行政管理体制改革的指导思想、基本原则、总体目标和重点任务。深化行政管理体制改革要以转变政府职能为核心，而发展社会组织是转变政府职能的有效途径，深化行政管理体制改革应当同时发挥社会组织的积极性。不难看出，中央加大社会组织建设的力度和决心前所未有，这为社会组织的建设提供了政策前提。

社会组织适用的法规规章在数量上不断增多，在内容上也不断的完善。行政法规有《社会团体登记管理条例》、《外国商会管理暂行规定》、《中组部、民政部、人事部、财政部、劳动部关于全国性的社会团体编制及其有关问题的暂行规定》。部门规章有《民政部主管的社会团体管理暂行办法》、《社会团体分支机构、代表机构登记办法》、《社会团体设立专项基金管理机构暂行规定》、《宗教社会团体登记管理实施办法》、《企业事业单位和社会团体代码管理办法》等8个。规范性文件更有《民政部关于重新确认社会团体业务主管单位的通知》等83个之多，涉及社会团体收费、社会团体主管单位、社团登记、社团年检、对社团征税等问题。

一方面，我国有关社会组织的法规政策很多，各级政府都出台了相关的细则、意见、办法等，这些法规政策形成了社会组织管理的“制度剩余”。另一方面，在社会组织的管理上又存在“制度真空”。比如说，我国还没有管理社会组织的一般性法律，面对不断涌现的新社会组织，缺乏针对性强、可操作的法规制度，还有一些法规细则难以适应社会组织发展的需要;对社会组织的“越位”管理阻碍了社会组织的健康发展，对社会组织管理“失位”也使一些社会组织缺乏监管，助长了一些不良组织的发展，对社会组织管理的“错位”则扭曲了社会组织的正常形态。［1］2010年9月2日，深圳市民间组织管理局局长马宏女士表示，《行业协会商会条例》和《非营利组织条例》已进入今年深圳市人大的立法计划，这将成为中国为社会组织立法的积极尝试。数据显示，截止2010年6月底，深圳已有社会组织3862家。深圳市不仅在全国率先突破了社会组织注册的体制性障碍，还为它们的孵化、成长提供场地和资金支持。在充分实践的基础上，深圳市对社会组织的立法探索应该是有着深厚的现实基础的，其前景也是可以期待的。

三、阻碍社会组织发展的外部原因分析

社会组织的作用是不可替代的，国家和政府发展社会组织的决心也很大，但社会组织在我国的发展却不如人意，遇到的阻碍比较大，存在着这样那样的问题。笔者认为，造成这种结果的原因正是没有理清政府和社会组织的关系，问题产生的外部原因主要还是政府抓的太多，管得太死，束缚了社会组织的发展。一方面，在准入制度上，我国采用了登记许可制度，这是计划经济体制下管理理念的延伸，侧重政府公共权力的高度集中运用，目的是控制社会管理，保持社会稳定，这大大限制了社会组织发展。社会组织要接受业务主管单位和登记管理机关的双重管理，社会组织的成立必须要挂靠在某个机关，在承接政府职能时可能要接受数个管理部门的领导，以家政服务社团为例，它需要接受法制办、民政、工商、财政、人保等多个部门的管理许可。另一方面，政社不分，政府干预过多也是一个突出的问题。很多社会组织甚至都是政府部门根据需要自身筹建的，从本部门中推荐出社会组织的负责人。这导致社会组织依附于政府，自身缺乏活力，不能自治，束缚了社会组织的发展。从深层次来看，这还是大而全的政府的体现，政府是唯一的社会管理主体，能够促进有限政府形成的社会组织也在它的管理之下，社会组织的有限发展也就是可想而知的了。另外，即使是在政府的管理下，政府对社会组织的扶持也缺乏明确的政策和责任。由于政府职能转变不到位，政府凡事大包大揽，社会组织的发展受限。在落实对社会组织的扶持政策时，由于涉及到财税，涉及到众多的政府部门，加上缺乏责任机制的应用，导致协调难度比较大，制度难以落实。

四、社会组织与政府伙伴关系模式设想

我国社会正在加速从传统社会向公民社会转变，公民民主意识、自主意识、参与意识不断增强，社会需求日益丰富和多元化，以政府为主导的传统的治理模式和公共服务模式已经很难应对变化了的新实践，社会组织正逐渐成为社会管理和公共服务的重要载体。较之政府和企业的改革，我国社会组织的发育滞后，迫切需要进一步解放思想、破除体制机制障碍、创新发展思路，促进社会组织的发展。

从众多的法规政策内容上可以看出，在处理社会组织和政府的关系时，过多地体现出了政府对社会组织的“管理”，具有浓烈的行政倾向，这严重阻碍了社会组织的发展。学者中也普遍存在着应该对社会组织建设但也要加强管理的思想倾向，在认识政府和社会组织关系上进入了误区。正确理解和处理政府和社会组织的关系是保障和促进社会组织发展的前提和基础。

笔者认为，把政府和社会组织的关系理解成伙伴关系应该是最恰当的，不管是制定法律还是法规或规章，都要体现出这一思想和观点。政府与社会组织之间的伙伴关系应该理解为，双方在平等合作的基础上，相互信任，相互尊重，初步构建多元化治理模式，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府管理与社会自治的有效衔接和有机互动。社会组织与政府之间伙伴关系应该包括以下内容:1、社会组织独立于政府。社会组织的主体的独立性是发挥其特有作用的前提。政府应充分尊重社会组织的独立性和自治性，让社会组织在法治的原则之下，由理事会民主决策、独立负责、独立运作、同时接受社会监督。2、社会组织和政府部门之间是平等的合作伙伴关系。社会组织分担了政府的部分职能，双方构成了契约关系，虽然目前社会组织的财政支持还是来源于政府，但社会组织并不是附属于政府的，也并不是受雇于政府的。以政府购买服务的形式为社会组织提供财政支持是比较有效的财政支持方式，在此类型下，社会组织和政府是比较纯粹的契约关系，这种关系必须建立在双方地位平等的基础上。3、政府和社会组织要相互尊重。政府与社会组织应该尊重各自的价值和组织原则，权责明确，开展合作。目前，实践中急需改进的是政府对社会组织的态度。实践中，政府对社会组织多缺乏尊重，有的只干预不支持，有的支持但也干预，有的采取放任的态度，既不支持也不干预，这都不能体现出政府对社会组织独立性和自治性的尊重。政府对社会组织的态度最理想的状态是“支持但不干预”，一方面，对社会组织给予宽松的环境支持和必要的监管，但又不能越权，侵犯社会组织的自主性。4、以政府为主导。目前中国绝大多数社会服务和公共产品仍由政府单方面提供，社会组织的发展很大程度上取决于政府职能的转变、放权和提供发展的资金等资源，完全脱离政府的推动和影响来发展社会组织是很不现实的，更不要说社会组织来主导。［2］

五、社会组织与政府新型伙伴关系的构建方式

要妥善处理社会组织和政府的关系，笔者认为，可以借鉴英国的做法，通过协议方式明确政府与社会组织之间合作伙伴关系。1998年，英国政府和非营利组织的代表经过广泛的讨论，由政府和非营利部门共同协商达成，共同签署了一份《英国政府和志愿及社会部门关系的协议》，这不是一部法律，而类似一个备忘录，它为双方的关系确立了基本原则和行为依据。协议确认了志愿及社会部门对于社会的重大益处，同时表明政府应当进一步发挥在促进志愿活动和对志愿及社会部门提供支持方面的积极作用。具体体现在协议的一系列共同原则中，主要包括:志愿活动是民主社会不可缺少的部分;独立而多元化的志愿及社会部门对于良好的社会至关重要;在制定公共政策和提供社会服务方面，政府和志愿及社会部门具有界限分明但相辅相成的作用;政府和志愿及社会部门在共同目标达成中的协作将使其能够更好实现各自的价值;政府和志愿及社会部门的不同责任形式使其能够适应不同利益相关群体，但二者的共同之处是都需要统一、客观、负责、开放、诚实和领导力;政府和志愿及社会部门都认可促进所有人机会平等的重要性，无论他们的种族、年龄、健康状况、性别、性取向和宗教信仰。在上述原则下，协议确立了政府和志愿及社会部门各自相对应的5项责任。其中，志愿及社会部门的责任包括:保持高度的治理与责任;遵守法律和相应规范;在参与政策制定过程中与服务对象和其他利益相关者进行协商;促进互惠的工作关系;同政府一起对协议的实施情况进行评估。政府的责任主要包括:承认和支持志愿及社会部门的独立性;以参与、明确、透明的原则提供资助，并需要就融资方式、签署合同、承包等方面征询志愿及社会部门的意见;对可能影响志愿及社会部门的政策制定需要征询它们的意见;促进互惠的工作关系;政府和志愿及社会部门一起建立评估系统，每年对协议的实施情况进行评估。

［1］苟君厉.社会组织建设是基层民主不可或缺的组成部分［N］.信息导刊，2009－06－02（6）.

［2］甘肃省民政厅课题组.社会组织与政府关系模式研究［J］.甘肃社会科学，2009，（3）:232.

Constructing New Relationship between the Social Organizations and the Government in the Perspective of Civil Society

ZHANG Yu–dong

（School of Economic and Trade Law，Shandong University of Political Science and Law ，Jinan，Shandong 250014，China）

There are a large number of statements as to how to regulate ，perfect，cultivate and support development of social organizations in Rport to the seventeenth Congress of the Communist Party of China and the paper of The Sixth Plenary Session of the Sixteenth Central Committee of Chinese Communist Party.Construction of social organizations has become an indispensable and major issue in construction of civil society.Clearing the relationship between social organizations and government is the precondition of the construction of social organizations.The relationship between the two should not be limited in management and being managed，attaching and being attached，even in a rival place.It should break the ice propelled by practice，and construct a new，harmonious partner relationship.

civil society，social organizations，governments，relationship

D 035－3

A

1673－2103（2011）03－0005－04

2011－02－21

张玉东（1978－），女，山东曹县人，山东政法学院经贸法学院讲师，硕士。研究方向:经济法学。

（责任编辑:李瑞记）