提升政府行政能力的有效途径

吴志长

（浏阳市政务服务中心，湖南 浏阳 410300）

提升政府行政能力的有效途径

吴志长

（浏阳市政务服务中心，湖南 浏阳 410300）

提升行政效能、加强行政能力建设是我国各级地方政府全面有效完成各项行政工作，实现科学执政和建设一个效能政府的需要。我国各级地方行政部门在行政效能建设中存在着行政不规范、部门职能交叉重复、监督力度不够、行政效能低下等问题，必须通过强化行政效能意识、完善监管体制、改进服务方式、完善行政问责机制等方式推动地方政府提高服务意识，提升服务质量，全面加强行政能力建设。

行政能力；途径；效能

效能政府和效能机关有着不同于传统政府的诸多特征，具体体现在行政机关价值目标、行政理念、组织体制、管理和服务方式、手段以及公务员的素质和能力等方面。因此，提升行政效能工作是一项系统工程，是行政机关的系统转型。提升行政效能的有效途径需要理论联系实际进行深入研究。

对于行政效能，目前我国学界的解释主要可以划分为以下两种观点：第一种观点认为，行政效能是行政机关的工作效率和工作能力的统一，是行政机关运用其能力、能量，履行其职责，最终实现行政目标所达成的效率、效益和效果的综合体现。此定义包含两方面内容：其一，行政效能体现为行政机关实现行政目标，完成各项工作任务的能力。这些能力主要包括制定和执行公共政策的能力、整合行政资源的能力、维护社会秩序及社会公正的能力、自我更新与自我发展的能力等。其二，行政效能还体现为行政机关运用其能力、能量，履行其职责，以最终实现行政目标所达成的效率、效益和效果。它主要表现为政府管理的经济效益与社会效益、投入产出比率等。第二种观点认为：行政效能着重体现行政活动的质，即行政管理目标达成的程度，行政效率体现政府管理活动的量，即投入与产出相比较的情况；行政效能着重体现政府活动的品质方面。评价政府行政活动应该从行政效率与行政效能两方面综合考查。

综上所述，我认为，行政效能建设就是指在行政管理活动中，以科学发展观为指导，以满足广大人民群众的利益为根本目的，以严格依法行政为基本前提，以提高行政效率为基本特征，全面提升行政机关及其公务员行政管理水平和能力，达到管理效率与效益的统一，促进良好的经济效益、社会效益和生态效益协调发展的行政管理过程。行政效能高低是一个地区法制环境、政策环境和服务环境的集中体现，是地区竞争力的重要标志。

一、我国地方行政部门行政效能建设中存在的问题及原因分析

1.部分部门职能交叉重复

部门职能定位跟不上市场经济发展的需要，越位、错位和缺位同时存在，导致推诿扯皮、效率低下和不作为、乱作为时有发生。例如，在交通运输方面，有交通局、城管局、公路局和公安局相互掣肘；在市区内外道路建设、市内公交和出租、长途客货运输、车辆从入户登记到年审等分属不同的部门，而每个部门都握有审批大权，造成社会管理成本增加，效能降低。政府部门的职权交叉必然造成一些交叉行政、重复行政的“热点”，最典型的表现就是多头执法泛滥。一个企业或个体工商户要接受公安治安队、卫生监督所、城管局、环保局、物价局、质监局等多个部门的收费与监督管理。有的收费部门之间相互勾结，让出一定比例的利益由一个核心部门代收几种费用，还有的部门收费被取消了，便以各种协会的名义收费。

2.行政执法过程规范性不强

近几年，政府及各部门虽然制定了一些工作制度、办事指南，并推行了政务公开，但在日常审批办事中，往往缺乏明确具体的、可操作的工作规范和审批标准，办事机构和人员自由裁量权过大，“潜规则”常常起关键作用；传统的“人治”思想和“官本位”思维模式仍然影响着实际的运作，具体表现就是靠红头文件理事、凭领导批示办事,而虚化法律、制度的“绿色通道”、“特事特办”等打破了正常的工作秩序，增加了办事的随意性，降低了行政管理的整体效能，助长了官僚主义、长官意志，不利于营造法制化、规范化的投资环境和社会环境。

3.对行政行为的监督力度不够

滥用行政权力现象的产生主要源于缺乏有效的监督机制。部分官员的“官本位”意识和特权思想根深蒂固，在行政执法中管理即处罚和漠视公民权利的做法已习以为常。如消防部门存在要求定点购买消防器材，否则就很难通过验收的现象；卫生监督所要求餐饮食品行业员工定期的体检，但收取体检费后，存在要么不体检，要么走走过场的现象。之所以产生以上现象除了利益驱动和执法人员法治意识淡漠外，更主要的是因为缺乏有效的监督机制。

4.行政协调机制不健全

行政职位缺乏互补机制。目前，大部分部门、单位没有建立起行政职位（角色）的互补机制，在行政审批等行政职能履行过程中，一旦出现行政人员缺位，就会导致职能瘫痪，给办事的群众带来诸多不便。有的即便建立了角色互补机制，但授予替补角色的职权极为有限，致使其不能充分行使角色职能。由此导致政府办事效能低下，群众满意度不高。

5.行政成本意识淡薄

缺乏成本意识表现在“只算政治帐、不算经济帐”，做事“不计成本、不惜代价”的思想仍然左右着一些地方、部门领导干部的行为。如热衷于搞各种“形象工程”、“政绩工程”，一味贪大求快、急功近利，甚至“寅吃卯粮”、“竭泽而渔”，以破坏环境资源和社会可持续发展为代价，换来一时半刻的所谓政绩和荣耀。此外，习惯于搞形式主义、摆“花架子”，以文件贯彻文件、以会议贯彻会议，文山越削越高，会海越填越深，大量人力、物力和时间、精力耗费在会议、文件和一些缺乏实际效果的所谓调查研究、检查评比、参观学习上，增加了基层干部和企业主的负担，干扰了正常的工作。

6.公务员素质不适应

主要表现在：一是公务员与纳税人的关系错位，服务意识淡薄，造成了“门难进、脸难看、话难听、事难办”；二是公务员的素质参差不齐，缺乏足够的履行政府职能的能力。造成公务员素质不适应的主要原因是，对公务员素质提高方面缺乏有针对性的个性化设计、培养规划以及能让其潜能发挥的平台，现行的处罚、辞退等退出机制不够完善，操作性较差，实施过程中极易形成“梗阻”。

二、行政效能提升的有效途径

行政效能建设是一场没有最好、只有更好的自我革命，是一项只有起点、没有终点的长期任务，不可能毕其功于一役。目前，我市的行政效能建设虽然取得了一些成效，但基本还是初步的、浅层次的，可以说是刚刚“破题”。市委、市政府提出：加强效能政府建设，要以科学发展观为指导，以促进政府职能转变，推进依法行政，提高执政能力和水平，优化发展环境为目标，以提高干部素质、规范行政行为、提高工作效能、改进工作作风、落实服务承诺、建立健全监督机制为重点，以工作创新为动力，以效能监察为手段，努力把政府机关建设成为服务政府、责任政府、法治政府、效能政府，实现浏阳经济又好又快持续发展。

1.以科学发展观为指导，进一步强化行政效能意识

行政效能建设的出发点和落脚点就是要体现执政为民、促进发展，因此必须强化科学发展和效能意识。一方面要加大行政效能建设的舆论宣传力度。由于行政效能建设是一场涉及理念、体制和管理方式的深刻革命，由于行政效能涉及政治、经济、文化、社会各个领域，需要党委、人大、政协、各民主党派、社会团体、企业、民众等各方面认同、支持和配合。没有他们的认同、支持、推动和监督以及通过自身的变革进行配合，这场“效能革命”单靠政府是难以完成的。所以我们要通过各种媒体宣传，形成行政效能建设社会共识，通过社会力量来推动行政效能建设。另一方面，要在干部队伍中广泛开展行政效能理论培训。行政效能建设的主要力量是干部，就我市而言，目前还有为数不少的干部习惯于旧的官僚作风，无视效能的高低，这就必须在干部培训中广泛开展行政效能的理论培训，以增强干部建设行政效能的自觉性。通过培训，认识提升行政效能是我市经济、政治、行政发展规律的必然要求，切实转变思想观念，推动行政效能体制的建立和管理方式的转变。最后，要在行政机关中倡导“三大理念”建设。倡导“以民为本”的理念，做好人民的公仆，让“以民为本”的理念逐步转变为每一个工作人员的自觉行动；倡导“社会本位”价值理念，将“政府为中心”转变到注重公共服务，以满足人民的需求为中心的“社会本位”的价值理念；倡导“效率、效益与效果”相结合的效能理念，贯彻落实科学发展，就必需既注重提高工作效率，又注重工作的效益与效果。

2.以转变政府职能为契机，进一步完善效能管理体制

我国政府由于长期实行计划经济体制造成权力过于集中，政府管了许多不该管、管不好、也管不了的事。针对这种现象，我市行政效能建设应积极贯彻党中央国务院《关于进一步深化行政管理体制改革的决定》，进一步转变政府职能，在政府管理体系中引入企业科学管理理念和方法，将效率放在首要位置。

①切实转变政府职能，深化行政审批制度改革。首先，必须严格行政管理边界，即凡属市场行为或法律管辖范畴的事务，都通过市场法则和法律的途径予以解决。政府工作的着重点定位在运用公共资源，凭借公共权威来提供公共物品、管理公共事务、增进公共利益上，包括建立法律基础，保持非扭曲性的政策环境（包括宏观经济的稳定），投资于基本的公共社会服务及其基础设施建设，以及维护和管理城市正常的运转秩序等。其次，要认真贯彻《行政许可法》，深化行政审批制度改革，按照合法与合理、效能与便民、监督与责任的原则，严格设定行政审批事项，简化、优化办事程序，规范、明晰审批标准，公开办理结果。第三，要改进行政审批方式，进一步办好投资项目集中办理中心，对涉及多个审批部门的审批事项，要确定一个牵头单位负责一个口子对外，并实行主审负责制，以提高行政效率。

②按照有限政府的要求，合理设置政府机构。要按照“精简、统一、效能”和法制化、规范化的原则，进一步改革现行政府机构，系统、科学地设置政府部门，厘清部门职责，建立部门沟通、协调机制，清理、压缩并严格控制各类非常设机构，切实发挥现有职能机构和工作体系的作用。要按照实施《行政许可法》的要求，明确执法主体，解决政、事不分的问题；按照“人随事走”的原则，合理调配行政审批事权调整后的人员编制。

3.以完善规章制度为重点，进一步改进管理服务方式

没有规矩不成方圆。制度规范是效能建设的根本保证。机关效能制度建设要从管理的薄弱环节和制度的漏洞入手，有针对性地建立健全规章制度，通过制度的建立和落实，既解决效率问题、又解决效益问题，既规范到岗、又责任到人，努力达到提高效能的目标。一要完善行政决策制度。要坚持决策的基本原则和程序，对涉及经济社会发展全局的重大事项，要广泛征求意见，进行相关论证，实行集体决策，避免决策的随意性。对涉及民生民利的重大问题严格按程序举行民众听证会。真正做到依法决策、民主决策和科学决策。二要完善行政行为程序性规定。贯彻落实《湖南行政程序规定》，从方便群众出发重新设计行政行为程序及业务流程，严格按行政程序执行各项工作任务。二要完善机关办事制度。进一步推行政务公开，建设“阳光政府”，积极创造条件，加快电子政务建设步伐，逐步实现网上申报、网上注册登记、网上审批等现代办公方式，以科学合理的办事流程，限制公务人员的自由裁量权，提高政务透明度。三要完善机关内部管理制度。要科学配置管理资源，优化机关管理要素，做到职责明确、制约有效；要切实解决一些机关工作人员精神不振作、工作热情低下的问题，加强社会公德、职业道德教育，做到语言文明、工作规范、亮牌服务。

4.以加强干部队伍建设为抓手，进一步健全效能考评体系

行政效能建设与干部队伍的素质有十分重要的联系。干部的主要工作任务就是管理与服务，没有高素质，就很难创造出高效能。所以必须要把提高干部素质作为队伍建设的重中之重的任务来抓。

①建立现代人力资源管理体系，提高干部队伍整体素质。一是尝试推行政府雇员制。引入市场化、契约化的管理理念，建立灵活高效的政府人力资源开发新机制，在编制职位相对固定的前提下，采取相对灵活的用人方式解决应急业务的用人需要，尝试推行政府雇员制，在聘用合同中规定需要达到的绩效，以此来对工作效率加以控制。革除现行制度中存在的机关工作人员能进不能出、能上不能下、变相终身制和难以合理流动的弊端。营造良好的用人环境，达到人尽其才、才尽其用、人事相宜、事竞其功。二要加强对公务员的培训和教育，建立正常的轮岗交流制度，不断更新公务员的系统知识，提高其管理社会、服务社会的水平。重视做好高学历、多专业公务员和有发展潜质公务员的培养，开展有针对性的培训、调派，提供接触实际和多岗位实践机会，优化和提升公务员队伍的总体素质。

②改进干部考核评价机制，建立与公务员工作实绩考评相挂钩的政府效能考评体系。政府及其部门的绩效如何，在一定程度上反映了执政能力，反映了政府的管理能力和服务水平。因此，效能考评是建立高效政府的重要环节。开展行政效能建设必须要建立健全一套既有定性要求，又有定量要求，既规范又便于实际操作的考核评价体系。?在考评对象上，要将所有行政机关和公务员列入考评范围，并以窗口部门和人员为重点；在考评内容上，重点考评行政机关和工作人员的服务态度、办事效率、职业道德、公正执法、成本效益、服务质量和公众满意度、廉洁自律等情况；在考评方法上，要注重自我考评、民主测评、明察暗访、现场考评相结合；在考评结果的运用上，要采取行政告诫、通报批评、待岗培训等多种形式进行处理，并应在干部提拔任用、年度考核中予以体现。

5.以提高群众满意度为目标，进一步加大效能监督力度

行政效能建设是行政机关进一步提高执行力,更好地履行公共职责、提供公共服务的必然要求。理论和实践都证明,公众是行政效能的监督、评价主体,满足公众的需求是行政效能建设的根本取向,公众的满意度是行政效能建设的基本动力和衡量标尺。因此,行政效能建设应强化公众参与,要积极培育公众参与的主体意识,不断加大效能监督制约力度，以提高群众满意度。一要强化内部监督。一方面要教育和引导公务人员增强自律意识，严格按照规章制度履行职责，另一方面要充分发挥纪检监察组织的监督作用，定期不定期的监督检查效能建设各项工作内容、工作制度的落实情况，发现问题及时纠正。二要强化社会监督。要调动社会各界的积极性，发挥人大、政协、新闻媒体及人民群众的监督作用。三要强化专门监督机关作用。行政监察机关要突出重点部门、重点项目和重点对象组织开展行政效能监察。继续发挥经济发展环境测评点的作用，落实《浏阳市重大建设项目效能问责和特派员制度》。四要建立网络监督制度。网络监督不会产生面对面的担忧和笔迹泄密的隐患，能更有效地保障监督者的利益，打消公众监督的顾虑。因此我们要进一步发挥“纠风面对面”博客的网上监督作用，尝试开设“行政效能建设”网上专栏。四要强化效能投诉直查快办。要建立和发挥行政效能投诉中心的作用，要建立行政效能投诉网络，配备专职人员，充分发挥投诉电话和电子信箱作用，广泛接受基层、群众和社会各界对效能建设的建议、意见及投诉；加强对投诉件办理情况的督促检查，并以适当的方式公布投诉处理情况，接受基层和群众的监督，使投诉中心成为群众有话可说、有意见可提，能切实维护群众利益的平台。

6.以行政问责为手段，进一步完善效能问责机制

党委、政府做出的决策部署，全市广大人民群众的意愿和要求，能不能在工作中得到贯彻落实和较好体现，很大程度上取决于行政部门及其工作人员的有为与无为。实施效能问责，就是要从根本上解决扰乱行政秩序的行为，对执行制度不严、落实决策不力等失职、渎职行为，加大行政监督和责任追究力度，有效解决和减少行政领域中存在的各种违规违法行为，保证政令畅通、令行禁止。

第一，健全效能问责体系，探究问责制的内在规律。效能问责是一项系统工程。问责制不可能孤立存在，而是与政治观念、法律体系、行政机制和公民社会等因素交叉重叠且又互为因果的一个完整的体系。因此，加强效能问责，要在《浏阳市行政问责办法》的基础上，对有关效能方面的规定加以“整合”，形成包括效能问责标准、问责程序、问责范围、问责主体、问责救济在内的，全市统一、结合实际的《浏阳市效能问责规定》；通过政府信息公开，保证公民了解政府部门行政行为执行过程中的行为及效果，使行政问责有所依托；建立和完善政府和公共组织绩效评估制度，特别是通过评估公共政策的执行标准、执行程序、执行时效，为效能问责提供可依据的科学标准；完善行政监察、审计制度，把效能问责与行政监察、审计结合起来，有责必问，有错必究；要加强保障机制建设，建立被问责干部的政治经济待遇等保障机制，并建立跟踪机制，形成领导干部能上能下、能下能上的制度。

第二，规范效能问责的规则和程序，增强问责制的可操作性和实效。在效能问责的主体方面，目前在实践中主要是行政监察部门，即自上而下的效能问责制。从长远发展的意义上说，要使问责的主体多元化，才能使操作力度不断增强。既要有行政首长的直接问责，也要有公务员的“自查自纠”，将问责机制纳入公务员工作总结、述职中，逐步加以规范，建立常规的述职问责机制。当然也可以有党组织、人大、司法机关、检察机关、以及新闻媒体、社会组织、公民的间接问责。在问责程序上，要出台《浏阳市效能问责操作办法》，对相关各方问责主体等如何启动效能问责程序，作出详细的规定，同时要建立多元化问责主体之间的工作协调机制。

第三，强化责任追究，增强效能问责的严肃性。一是要严格区分责任。要明确失职类错误的直接责任者、主要领导者和重要领导责任者。二是要坚持实事求是。在追究过程中，要根据事实，既要坚决防止不追究或追究不到位的情况，又要客观如实地加以区别对待，做到宽严适度。三是要惩处与教育并举。对“不作为、乱作为”的问责对象，要严格实施责任追究。在重视惩处的同时，还要注意加强正面教育，切实引导各单位及其工作人员尽职尽责地做好各项工作。

结 论

地方政府行政效能建设应紧扣科学发展主题，结合工作实际，围绕整合机关管理资源、优化机关管理要素、规范机关管理行为、改善机关运作方式，切实解决机关效能建设中存在的突出问题，使各级机关和广大机关干部在履行职责和改革创新上有新的突破，在服务质量和办事效率上有新的改进，在人民群众对机关工作的满意度上有新的提高，促进地方经济社会又好又快发展。

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[11]《中华人民共和国行政许可法》2003年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过，自2004年7月1日起施行。

[12]《湖南省行政程序规定》2008年4月9日湖南省人民政府第4次常务会议审议通过，2008年4月17日湖南省人民政府令第222号公布，自2008年10月1日起施行。

[13]中共浏阳市委,浏阳市人民政府，《关于建立政务服务中心改革政务服务制度的决定》（浏发[2003]19号）。

[14]浏阳市政务服务中心，浏阳市监察局：《浏阳市行政审批和电子效能监察系统管理办法》（浏政务发[2008]11号）。

[15]湖南省浏阳市政务服务中心主编：《浏阳市政务服务指南》,2004年版。

The Effective Way to Improve the Government's Administrative Ability

WUZhi-chang
(Liuyang Government Affairs Service Center,Liuyang410300,Hunan)

Enhance administrative efficiency,strengthen administrative ability is the need to effective complete the administrative work,realize the scientific administration and construct an effective government.There are some problems of administrative norms,sectional function overlapping,inadequate supervision and administrative efficiency is low exist in administrative efficacy development.We should promote the local government to enhance service awareness,improve service quality,strengthen the construction of ability of administration through enhancingadministrative efficiency consciousness perfectingthe supervision system,improvingservice way,perfectingadministrative accountability mechanism

administrative ability;way;efficiency

D625

A

1671-5004（2011） 05-0057-03

2011-9-22

吴志长（1964-），男，湖南浏阳人，湖南省浏阳市政务服务中心副主任。