政治与行政二分思想研究综述

李天顺

（思茅师范高等专科学校 思想政治教育与研究中心，云南 普洱 665000）

政治与行政二分思想研究综述

李天顺

（思茅师范高等专科学校 思想政治教育与研究中心，云南 普洱 665000）

政治与行政二分原则确立了现代公共行政的基本框架，对20世纪的公共行政学理论研究和行政管理实践产生巨大的影响，20世纪30年代以来学术界对其褒贬不一。

政治；行政；政治与行政二分

一 国外对政治与行政二分思想的研究

丁煌在《西方行政学理论概要》中指出，有关政治和行政相分离的观点早在斯坦因的思想里就有所反应。伍德罗•威尔逊认为布隆赤里明确提出应当对政治与行政加以区分。学者们一般认为，“政治与行政二分”思想首先由伍德罗•威尔逊提出，随后由弗兰克•J.古德诺进行了充分阐述。

（一）政治与行政二分思想的提出和完善

威尔逊在《行政学研究》一文中明确提出了政治与行政二分思想。首先，他区分了政治与行政两个概念，认为行政管理问题不属于政治问题，行政置身于‘政治’所特有的范围之外。“政治是政府在重大而且带着普遍性事项方面的国家活动，而行政是政府在个别、细致而且带技术方面的国家活动，是合法的、明细而且系统的执行活动。”“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。”[1]其次，他认为政治不应该过分干预行政。“行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。”[1]

古德诺系统地阐发了政治与行政二分思想，使其得以完善。他从政府职能的角度对行政作出了明确的定位，他说“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能”，前者谓之政治，后者谓之行政。[2]12－13他认为政治与行政二分只是功能性划分，不是结构性划分，政治与行政应该协调，即政治应该对行政进行适度控制(当然这种控制不能超过必要的限度)，并详细指出了政治与行政协调的途径。

怀特继承了政治与行政二分思想，并在该思想的基础上首次将行政学思想系统化、理论化，使之成为一门比较完整的学科，于1926年出版了美国第一本行政学教材——《公共行政研究导论》。正如行政学家亨利所言：“怀特的著作从性质上说是美国进步主义的，完美地反映了这个领域的普遍风气：政治不应侵入行政，管理自身是一种科研对象，公共行政自身能够成为一种超价值的科学，行政学的目的是做到经济和效率——就是这些。”[3]24

（二）西方学术界对政治与行政二分思想的批判

根据行政学家亨利的说法，在20世纪30年代就有人对政治与行政二分提出了不同的看法[3]27。40年代，赫伯特•A•西蒙对政治与行政二分法提出了质疑。[4]1948年，沃尔多在《行政国家》一书中对政治与行政二分法进行了批评，认为 “无论是作为一种事实描述，还是作为一种改革方案，任何简单地将政府分为政治和行政的模式都是不充分的”。[5]121阿珀比也在1949出版的《政策与管理》一书中对政治与行政二分法进行了系统批判。[6]

公共政策科学后对政治与行政二分原则提出了更多的批评。研究公共政策的学者认为政府在执行公共政策方面有着很大的主动性，行政人员在执行某些较为含糊的或一般性的法律时，可使用行政裁量行为，而且在政策制订过程中也要常常听取他们的建议。在他们看来，把政策的制定与执行严格区分开来是与现实不相符合的，纯粹的价值中立在学术研究中不存在。[7]60年代末、70年代初兴起的“新公共行政学派”否认了政治与行政二分原则的科学理论意义。该学派认为政治与行政二分观念使传统行政学研究局限在一个非常狭窄的领域内，把研究焦点放在大量的所谓‘中性’问题上，忽视了对与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等问题的研究，致使公共行政游离于社会政治现实之外，远远不能满足解决社会问题、处理社会危机的需要。[18]新公共管理学派对政治与行政二分思想作出了进一步的批评。该学派认为，行政具有着浓厚的政治色彩，公务员与政务官员之间的相互影响不可避免，为了加强对高级公务员的政治控制，应该对他们实行政治任命，让其参与政策的制定过程并承担相应的责任。该学派代表人物欧文•休斯认为“要对政治与行政，或政策与行政进行严格的区分永远都是不现实的。”[8]

二 国内对政治与行政二分思想的研究

在我国，作为一门现代学科的公共行政学是从国外引进的，作为该学科基石的“政治与行政二分”命题当然也是从国外搬来的，国内对该命题的研究主要散见于行政思想史等各类行政学教材以及各种期刊文献中。我国学术界对政治与行政二分思想也没有统一的看法，有认同，也有质疑和批判。

（一）我国学术界对政治与行政二分思想的认同

1998 年，丁煌在《威尔逊的行政学思想》一文中指出：“威尔逊最大的贡献就在于提出了政治——行政二分法并据此将行政学作为一门独立的学科从政治学中分离出来。”[9]1999年，胡象明在《中国行政管理》上发表了《政治与行政两分法：思想渊源及其评价》一文，认为“政治与行政二分观点的确立，对于行政学的形成和发展有着至关重要的意义”，“行政学的形成同政治与行政两分法观点的确立是紧密相联的”；同时认为不能把政治与行政两分法的观点绝对化。[10]

李习彬教授运用组织整合理论对政治与行政二分命题进行解析，指出政治与行政二分不仅不是虚幻的，而且是所有民主政治共有的本质属性，“以‘政治与行政二分’的整体框架为基础，政党和国家公共权力机构都由明确划分、独立运作的两个系统——政治系统与行政系统组成，都实行民主集中制——政治系统以民主制为基础，行政系统以集中制为基础，这种双重‘政治与行政二分’、双重民主集中制架构，是社会主义国家有可能建设成比西方资本主义国家更高政治文明的体制基础。”[11]苏州大学教授乔耀章认为，不能否定政治与行政二分在行政学成为相对独立学科起始点上所具有的历史地位和作用，“政治与行政的分而不离、和谐统一，应当成为行政学中国化历史过程中的理论支点。”[12]黄显中，颜婷认为威尔逊之后的行政学家断言政行不分，不仅否定了政行分离的一面，也未深刻领会政行相依的一面；政行弹性分离是公共行政正常运行的规范前提，是公共行政学迅速发展的首要条件，现实的政行关系是朝着政行弹性分离运动的。[13]此外，有人认为，理论界指责政治与行政二分法过于天真地强调了政治与行政的截然分离隐含着重大的理论误解，实践界对二分法也存在着断章取义式的误读。[14]还有人论述了政治与行政二分法提出的前提、含义、意义和影响、以及政治与行政二分法对当代政府改革的意义。[15]

（二）我国学术界对政治与行政二分思想的批判

当然，在我国，也有不少人对政治与行政二分思想提出了质疑和批评。张康之教授认为在公共行政发展史上，政治与行政二分法把公共行政引入了片面追求科学化的歧途，公共行政与政治的统一性是公共行政实现法制化、民主化和科学化的前提。[16]2001年，他发表了《对政治与行政二分原则的审查》一文，认为政治与行政二分是西方国家在多党竞争政治下所作出的无奈选择，并不是一个“普适原则。”[17]之后，他又发表了《公共行政的继往开来之路——纪念伍德罗•威尔逊发表〈行政学研究〉120周年》一文，认为“如果不是把政治与行政二分原则还原到西方社会的价值体系中去认识，而是把它抽象出来，当作一个具有普适意义的原则，就有可能引致一些消极的后果。”[18]有人认为，政治与行政“二分法”存在诸多的不合理因素，政行二分属于“不当二分法”[19]。也有人认为，我国无论是从机构的性质，还是从行政活动的内容来看,都不具备政治与行政分离的可能。[20]

此外，景跃进对政治与行政二分中的“行政”和三权分立中的“行政”这两个概念进行了辨析，认为分权学说所奠定的政治制度，为政治与行政两分法的发展提供了政治结构方面的逻辑空间，从三权分立到政治与行政二分的转变反映了西方政治权力重心的转移轨迹[21]。

综上，学术界从不同的角度对政治与行政二分思想进行了大量的研究，取得了很多有益的成果，为我们开展进一步的研究提供了丰富的资源。但就目前的研究成果来看，目前学界对该思想的研究往往局限于其中某个方面，或某个代表人物的思想，对该思想进行全面系统研究的成果较为少见。纵观相关研究成果，“政治与行政二分”是一个极富争议性的命题，学术界对它一直存有争议，它在赢得广泛赞誉的同时，也遭到了许多学者的质疑和批判。学术界对政治与行政二分思想的批评有合理之处，但很多批评者过分强调政治与行政的统一性，进而忽略了二者的差异性，这显然有失公允，也无益于行政研究的发展。此外，在对该思想的研究中，还应该注意以下两点：第一，正确理解“政治与行政二分”语境中“政治”与“行政”的特定含义是正确理解“政治与行政二分”思想的基础和前提。“政治与行政二分”语境中的“政治”与“行政”是威尔逊、古德诺所理解的“政治”与“行政”，有其特定的内涵。很多人之所以批评“政治与行政二分”思想，原因就在于没有准确理解“政治”与“行政”的特定意义；第二，认为政治与行政二分思想就是主张“政治”与“行政”截然分离是对“政治与行政二分”思想的严重误解，无论威尔逊还是古德诺都不认为“行政”可以完全脱离“政治”，尤其是古德诺，其关注的焦点正在于如何实现二者的协调。因此，对该命题进行深入系统的研究，厘清前人的思想并给予实事求是的评价是十分必要的。

[1]伍德罗•威尔逊.行政学之研究[J].国外政治学，1988(1).

[2]古德诺.政治与行政[M].北京:华夏出版社,1987.6.

[3][美]尼古拉斯•亨利.公共行政与公共事务[M].华夏出版社,2002.

[4][美]赫伯特•A.西蒙.管理行为[M].北京经济学院出版社,1991.

[5]Waldo,D.The Administration State[M].New York:Holmesand Meier,1948.

[6]Long, Norton.The Policy[M].Chicago: Rand McNally, 1962.

[7]詹姆斯•E.安德森.公共决策[M].北京：华夏出版社,1990.

[8][美]欧文•休斯•公共管理导论(二版)[M].北京:中国人民大学出版社,2001.

[9]丁煌.威尔逊的行政学思想[J].政治学研究,1998(3).

[10]胡象明.政治与行政两分法:思想渊源及其评价[J].中国行政管理,1999(11).

[11]李习彬.“政治与行政二分”命题的组织整合理论解析——兼谈公共管理学科建设中国化与科学化的途径[J].学术研究,2006(3).

[12]乔耀章.行政学美国化:理论支点及其引发的批评与启示——为纪念伍德罗•威尔逊《行政学研究》发表120周年而作[J].湘潭大学学报(哲学社会科学版),2007(5).

[13]黄显中,颜婷.“政行二分”理论的偏移与复归——纪念威尔逊《行政学研究》一文发表暨公共行政学诞生120周年[J].湘潭大学学报(哲学社会科学版),2007(5).

[14]王路.政治与行政二分法批判的批判[J].重庆社会科学,2005(9).

[15]李智.浅论政治与行政二分法[J].中山大学学报论丛,2007(8).

[16]张康之.论公共行政的法制化、民主化和科学化[J].天津行政学院学报,2000(4).

[17]张康之.对政治与行政二分原则的审查[J].国家行政学院学报,2001(4).

[18]张康之.公共行政的继往开来之路——纪念伍德罗•威尔逊发表〈行政学研究〉120周年[J].湘潭大学学报,2007(1).

[19]许华义.诘问与辩驳:政治行政“二分法”合理性危机[J].行政论坛,2005(5).

[20]徐明坚,李小飞.政治与行政分离是否可能:基于中国的思考[J].企业家天地,2007(9).

[21]景跃进.“行政”概念辨析——从“三权分力”到“政治与行政二分法”[J].教学与研究,2003 (9).

Review on Dichotomy of Politics and Administration

LI Tian-shun
(Education and Study Centre on Politics, Simao Normal College, Pu’er 665000 ,China)

The principle of dichotomy of politics and administration has established a basic frame for modern public administration and has a great influence on theoretical studies of public administration and Practice of Administrative Management for the 20th century, academia has passed different judgments on it since 1930s.

politics; administration; dichotomy of politics and administration

D771.2

A

1008-9128（2011）06-0026-03

2010-10-14

李天顺（1983-），男，云南双柏人，硕士。研究方向：政治学理论、行政管理。

[责任编辑 张灿邦]