北宋河政探析*——以黄河为例

苏兆翟

(广西师范大学历史文化与旅游学院，广西桂林 541004)

北宋河政探析*
——以黄河为例

苏兆翟

(广西师范大学历史文化与旅游学院，广西桂林 541004)

北宋水患与前朝相比显得颇为严重，水灾分布主要集中于黄河流域。为了能够更好地管理河流尤其是黄河，宋承前制，在河政方面实施了不少措施。为了更有效地实现对黄河的河政管理，不仅在职官上有专门的设置而且还建立了一套与之相适应的水政管理制度。

河政;堤防;法令

“民者，本也。”对于历朝历代稍有统治意识的君主来讲，对于这一道理可以说是深有体会的。要保持民众对于一个王朝和政权的认同，统治者必须做到的就是保障自己子民的生存安全。对于中国而言，农业可以说是国家的命脉。对于水利事业讲，它就是农业生产的命脉。因此，对于河政的管理就成为一个国家的行政职能的重点。就当时北宋的黄河实际情况而言，它已经结束了自从东汉以来的黄河“安流期”。目前的学术界，对于北宋时期的黄河灾患的研究可谓渐入佳境。从总体上讲，目前的成果都是丰硕而有预见性的。但遗憾的是当前学术研究注意点主要集中于对水灾情况的定性分析，或是水政所涉及的某些方面，但是对于其中所包含的制度层面的原因研究还不多，特别是关于河道、水利、河清兵等方面的研究较少。本文即以黄河灾害为切入点来初步探究宋代河政的内容以及内部关系。

一、北宋水患状况

北宋的河政即以黄河管理体系为代表，要了解其情况，我们必须了解当时的黄河水文环境。只有在了解背景的情况下，才能更好地对北宋的河政进行研究。

黄河流域可以说自古以来就是一个多灾多难的地方。自中华文明有记录以来，就曾有远古五帝之一的大禹父子治河传说。由此可见，黄河河患自上古以来就颇为严重。至北宋初年，黄河河患更是愈演愈烈。自宋太祖“黄袍加身”称帝建宋的当年，即建隆元年(960年)，在棣州、临邑就发生了大规模的水灾。在此以后，直至太平兴国九年(984年)的二十五年间，也就只有九年没有明确的洪灾记录。从太平兴国十年之后，河道变得越来越不稳定，此后的黄河频繁南夺淮河、北创御河。大河的经常改道，造成了沿黄两岸乃至方圆几百公里内的居民都深受其苦。

影响北宋治黄史上的一件大事发生在宋仁宗庆历八年(1048年)。当时，黄河在河南澶州商胡埽大范围的决口，造成了黄河大改道而北流，新的河道大体上流经大名府、恩州、冀州、深州、瀛洲、永静军等府、州、军境，在乾宁军，汇合北御河而流入渤海。至此以后，黄河河道变得愈加不稳，为害日甚。而当时在位的宋仁宗却不能当机立断，而是采取了不堵决口甚至是观望的态度，任河流恣意妄为，从而错过了治河的黄金时期。此事之后，围绕着改道以后黄河的流向问题，北宋政府内部从东流、北流两个方面竟先后激烈地争论了足有三次之多。所以，从一定意义上讲，正是因为宋朝中央政府决策的失误才造成了北宋中后期黄河频繁水灾和沿岸居民民不聊生、流离失所。这样的事情一直拖到宋哲宗绍圣年间，朝廷终于采纳了王宗旺的建议，建立了新的河堤，把后来北流的河道堵塞，使黄河往东面流去。但非常不幸的是，仅仅过了五年，即哲宗元符二年(1099年)六月末，黄河又在内黄县决口，东向的河道至此被完全堵塞，转而又流向了北面，自己冲出了一条新的河道，在乾宁军附近入海。自此至北宋灭亡前夕，黄河基本上沿着这条河流淌。《宋史》卷6《五行志》载:徽宗政和五年(1115)，“瀛、沧州河决，沧州城不没者三版，民死者百余万”［1］(p1329)。一次自然灾害能够造成数百万人伤亡，实为北宋时期黄河流域所经受到的最为严重水灾。

二、河道管理中的职官设置

借鉴历代统治者执政得失，赵宋统治者深谙只有保持民生的稳定才能保障政权的长治久安这一道理。于是，宋太祖年间就在中央机构内部专门设置了都水监并且直接隶属于三司河渠案，对天下的河流负总责。毋庸置疑，这个衙门的中心职责还是管护好黄河。

嘉佑三年，朝廷将都水监完全划分出来，成为了一个独立的职能部门。其机构内部设有判都水监事一人，由朝官员外郎以上充任;同判都水监事一人，亦是由品级较高的朝官担任;都水丞二人，主簿一人，皆有京朝官任职。而且都水监每年要轮流派遣一名都水丞离京赶赴地方即黄河堤防所在地直接管理地方水政——这是中国历史上中央政府首次直接派遣直属机构的高级官员长期管理黄河水政。对于派出的都水丞任职地方年限，一般为一年或两年。假若是遇到非常熟悉水政事务的官员，则有三年才换一次的。其实，这基本上就是变相的任期制即流官制。另外，都水监在派出朝官的同时也在一些地方上设有分支常驻机构，例如在澶州分设局，又被称为都水外监。

宋神宗时期，伴随着元丰改制，水政管理部门也发生了巨大的变化:都水监之中设有都水使者而且负总责，都水丞二人，主簿一人。都水使者的职责是主管全国的川泽、河渠及堤堰的日常维护。都水丞则协助主官进行管理。在管理的具体内容上，主要是掌握治河之法，对于河流流经之地即所在地方州县，有权颁布禁令。对于黄河沿岸及其支流常设监察人员，负责查看水势涨落及调节水量。并且，可以监督沿河的地方政府对于禁令法规的执行的效率。对于防洪物资，负责制定每年的预算并预先对物资予以储备，水灾时负责向地方调拨。另外，还有一个重要的职能是对水防工程的管理:每年二至十月间组织人力修筑水利工程，也有权调动民工来治河。对于两岸间引水灌溉的水量也负有管理职能，也就是对水权有分配的权力。另外，都水丞对于大堤的绿化植树以及质量验收也负有责任。在都水丞之下又设置了南北外都水丞各一人，都提举官八人，监坝官一百三十五人——分段明确直接负责黄河堤防第一线。在遇到突发洪水的紧急情况，外都水监无法处理的时候，则都水使者要亲自来到堤防第一线处理水事。

后来到了宋徽宗宣和三年，下诏撤消了南、北外都水丞司，恢复了元丰年间的旧有官制，外都水监之职有文武官员各一名来负总责。此后，这一制度一直维持到北宋灭亡。

除了中央政府设置专门的部门及其官员专职负责黄河河防之外，地方上亦直接对水防工作负有责任。当然，地方上的水政管理都要听从于都水监的统一指挥。宋朝明确规定了各级官员巡护河堤的职责，“知州、通判两月一巡堤，县令、佐迭巡堤防，转运使勿委以他职”。［2］(p58)对于地方上而言，一级机构转运使特别是沿黄下游地区的一般还会兼任外都水丞，直接领导本辖区内的治黄事业并对自己本辖区内的河防负有直接领导责任。在转运使之下，地方上的行政首脑如知府、知县亦负责流经本辖区内的河防，在中央都水监的统一调度下，协助中央职能部门处理好治黄工作。例如对于民工的征发、黄河堤防的日常修护皆有地方行政首长负责。

三、治河工程的修筑

北宋黄河河道改道特别严重，每年几乎都有为数不少的治河工程。而这些治河工程的主力并不是我们习惯认为的民工而是厢兵的一支——河清兵。

由于河清兵这一系统隶属于都水监，同样也受兵部的管辖，由于地位的特殊性，需要单列出来予以介绍。

史载宋初之时，当时朝臣论及厢兵时就曾经指出:“太祖皇帝制折法，免天下徒，初置牢城、壮城，备诸役使，谓之厢军”。［1］(p39)以此从厢军的来源看，主要是囚徒。而对于厢兵的一支河清兵而言，主要是有两种人组成，一是向普通民众招募而来;另一类是配隶即罪人。当然，对于河清兵这样苦的差事很多民众是不愿意做的，因此这支队伍中囚徒的比例还是相当高的。在具体的职能上，河清兵的职责是:负责黄河防汛中的制埽护岸、修筑堤防、堵塞决口等工役以及对它们的日常巡护。在这些任务中，修造堤岸是河清兵的最重要的工作。据载:“我国家奄有天下，自龙门至于渤海，为埽岸以拒水者，凡且有数，而薪刍之费，岁不数百万缗，兵夫之役岁不下千万功”。

总的来说，宋政府动用兵力来治理黄河，初步地达到了抑制水患的目的，尽管这种效果并不是显得那么明显。另外，它的河政管理制度也极大地促进了水利事业的发展。可以说，宋朝政府不仅首先在世界上创立了主要从事河患防治及水利建设的专业兵种河清兵，而且还经常抽调大量的其他厢兵参与到黄河治理的各项工役中，较为有效地发挥了军队在治理河灾与预防河患事业中的积极作用。动用军队治黄也节省了民力，使得本已深受洪灾祸害的沿岸老百姓能够腾出更多的精力来发展农业生产，所以说这一政策在一定意义上讲也不失为惠民之举。

四、对于黄河河政的司法管辖

有了好的管理制度，但假若不能很好地贯彻执行也就等于成了一纸空文。为了加强政府对于河政事业的管理，尽量杜绝官员的玩忽职守和贪污受贿的发生，宋朝政府为此专门制定了一系列的法规来保障治黄工程的正常进行。

对于宋初的法律来讲，关于水政方面的条文还没有独立成体系，它主要包括在宋刑统以及各类皇帝的诏书中。例如真宗大中祥符元年十二月，皇帝曾经下诏:“沿黄河州军，知州、知军、同判、令佐等，在任三年，修护堤埽牢固，别无遗累，得替日免短依使依例磨勘，与家便差遣，令佐亦放选注家便官”。［3］(p7534)由此可见，沿黄官员的升迁上宋廷直接与辖地内堤防的安全挂钩。对于治河的管理政策，在《宋建隆详定刑统》中都有明文的规定。其中关于水政的法规中，我们可以明确地感觉到宋朝朝廷对于水政管理还是比较关注的。无论是政府官员还是普通的老百姓，对于他们的职责以及量刑上都有明文的规定。这样以来，对于更为有效地治理黄河提供了更为坚实的保障。

五、结语

从河政管理的原因、内部设置、管理状况和律法几个方面初步探讨了宋代的水政制度。可以说北宋已经形成了一整套严密的河政制度，它的特点有:第一，始终以黄河为中心来管理河政;第二，在中央的统领下与地方共同治理河道;第三，中央管理河道的部门变化比较大;第三，设置了专门治理水灾的清河兵;第四，制定了比较正式的法规来保障河道的安全。

通过以上的分析，可以看到宋代虽然未能明显的治理好黄河河患，甚至还有所加重，但是其中的一些具体的做法和制度还是很值得我们当代人商榷或学习的。

［1］宋·张方平．乐全集［M］．北京:影印文渊阁四库全书．

［2］元·脱脱等．宋史［M］．北京:中华书局，1977．

［3］清·徐松．宋会要辑稿［M］．北京:中华书局，1957．

Abstract:The flooding in Northern Song Dynasty was worse than ever before and itmainly occurred in the Yellow River basin．In order to control the rivers，especially the Yellow River，the government then followed the steps of previous dynasty and implemented manymeasures．For themore effectivemanagement of the Yellow River the special official positions and a series of corresponding rivermanagement systems were established．

Key words:rivermanagement;embankment;bills

The Analysis of River M anagement in Northern Song Dynasty——Taking the Yellow River for Example

SU Zhao－Di

(College of History＆ Culture and Tourism，Guangxi Normal University，Guilin Guangxi541004，China)

K 244

A

1673－2103(2011)01－0087－03*

2010－12－19

苏兆翟(1986－)，男，山东鄄城人，广西师范大学历史文化与旅游学院硕士生。研究方向:宋史。