论我国农村基层民主政治建设的困境与出路*

郭立场

(信阳师范学院历史文化学院，河南信阳 464000)

论我国农村基层民主政治建设的困境与出路*

郭立场

(信阳师范学院历史文化学院，河南信阳 464000)

党的十一届三中全会以来，我国农村基层民主政治建设取得了长足的进步，但也存在基层民主选举、决策、管理和监督中的非民主之困，以及基层干部素质不高、村民不能认真行使权利、相关法律法规不完善等问题。破解农村基层民主政治建设中的困境，要规范、完善各项民主制度，提高农村基层干部和村民的素质，从而推进我国农村基层民主政治建设发展。

基层民主;村民自治;新农村建设

扩大农村基层民主，实行村民自治，是发展社会主义民主的重要目标。自1980年代农村基层实行村民自治以来，村民的权利意识、民主意识以及民主能力得到了增强，村民自治水平有了很大提高。尤其是1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布以来，在探索中逐步形成了实行村民自治、推进农村基层民主政治建设的基本思路和工作方法，有力地促进了农村改革发展稳定。但同时也应该看到，村民自治中还存在着一些不容忽视的问题，如果不认真地加以解决，将严重影响村民自治的健康发展。

胡锦涛同志在十七大报告中强调了基层民主对于全面改革的战略重要性，首次提出“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围”。因此，如何按照胡锦涛同志发展社会主义民主政治的要求，在新农村建设过程中逐步完善社会主义民主政治，对促进农村社会和谐健康发展具有重要意义。

一、我国农村基层民主政治建设的现实困境

村民自治，是上世纪80年代初随家庭承包制实行和人民公社解体而确立，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督“四个民主”是村民自治的主要内容，其直接使命是解决人民公社制度解体后对家庭经营农户的重新组织问题。它的制度精神是通过实行直接民主来提升村民自治能力，实现自我教育、自我管理和自我服务的群众性自治。但在新的历史条件下，农村民主政治的发展还存在一些障碍性因素，制约着当前农村民主政治的和谐发展，主要表现在以下四个方面。

(一)基层民主选举中的非民主之困

民主选举是村民自治的基础性环节，是法律赋予村民的重要的自治权。村委会选举是党中央为实践基层民主而走出的第一步，主要是希望村民能选出自己真正的当家人。民政部的最新数据显示，2005—2007年这一轮村委会换届选举中，623 690个村已完成选举，全国平均选举完成率达99．53%。截至2007年，中国农村已建立起62万多个村民委员会，村委会选举的全国平均参选率在90%以上。［1］由此可见，农村的村民自治已取得了可喜的成绩。但不容回避的事实是，也有一些地方存在着民主选举中的非民主之困。由于村民自治中制度不完善、机制不配套，再加上部分基层干部思想不民主、作风霸道等问题普遍存在，使各种矛盾不断积聚，具体表现在:一是对村委组成人员的资格没有必要的条件限制，导致有劣迹的人通过家族势力或非法手段被选上;二是村民对一些被选上的人，虽然在工作中发现有问题，但由于涉及到宗族、宗派势力，一般很难启动罢免程序;三是乡镇对非党员“村官”无管理手段及其他约束措施，往往是任由其自生自灭;四是基层选举中不同程度的存在贿选、暴力威胁、抢票等选举“乱象”，容易引发更严重事件，甚至血案。［2］

(二)基层民主决策中的非民主之困

村民自治中的民主决策，是以全体村民为主体，以“直接”参与的形式，按照平等原则和少数服从多数原则，共同讨论决定属于村民自治范围内的重大事务。《村民委员会组织法》规定，凡涉及村民利益的事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定。它开通了农民群众当家作主、参与决策与管理的渠道，使民情民意能够在决策中得以充分体现。但从总体上看，目前村民自治在我国农村还处于起步阶段，民主决策还主要停留在制度建设、组织设置与上级政府的推动上，还有待进一步转化为村民的自觉意识与行动实践，具体体现在以下几个方面:一是直接民主决策的制度不够完善。一些村委会干部在决策中往往独断专行，重大问题也不集体讨论，往往是一人说了算。村民代表制度名存实亡，处于瘫痪状态。二是民主决策的环境待改善。一些村干部的文化水平和政治素质低，在决定重大问题时缺少民主习惯。加上农村宗室及地域观念强，宗法血缘关系严重，宗法家庭观念也是村级民主决策的一大障碍。三是乡镇政府与村委会的决策关系错位，不少地方仍普遍存在乡镇政府及部门对村务工作指导少、干预多的问题，严重挫伤了群众参与村务管理和民主决策的积极性。

(三)基层民主管理中的非民主之困

基层民主管理首先保证农村基层群众能够充分自由的发表意见，否则也谈不上真正意义上的民主。但囿于现实的主客观条件限制，村民充分发表言论的渠道还不够通畅，村民参与民主决策的路径较少。一是村民会议召开难。村民会议是村级民主决策的基本形式，但村民会议召开难的问题普遍存在。一些村民由于务工经商或不感兴趣，不愿意参加村民会议。许多村一年召开不了一次村民大会，造成村民大会和民主管理有名无实;二是民主决策议事难。无论是村民代表会议还是村民会议，由于村民议事的组织意识、纪律意识淡薄，往往出现争吵现象，造成决策会议在争闹中流产;三是民主决议执行难。通过民主决策形成的民主决议执行不下去，是当前村“两委”和村民都很尴尬的事。大多数村民都赞成并通过的事，却因少数人的不同意而致使决议无法落实。四是民主管理组织不完善。在村级组织换届选举中，存在候选人素质低，宗族势力操纵等现象，选不出理想的村干部。

(四)基层民主监督的非民主之困

近年来，虽然全国各地农村在实行村民自治方面进行了多方面的探索，农村基层民主的发展取得了明显成效，但从全国的总体情况来看，在村民自治的四个环节中，民主监督是最弱的一环，成为“软监督。”［3］主要表现在:一是监督主体制约权力的软弱。很多地方的村委会实际控制了村里大小事务的决策权、管理权和执行权，而农村组织松散、人际关系复杂、利益盘根错节，村民的民主监督又缺乏畅通的渠道和法律的依托，只是属于自发的个人行为，监督作用的发挥完全取决于村委会的自律性。二是农村民主监督信息不通畅。由于监督主体(村民)不直接参与村务管理和执行，缺乏权威的信息来源，难以及时、完整地掌握信息，村委会与村民之间存在着严重的信息不平等，就会使民主监督主体的有效性大打折扣，至使监督无法有效的制约权力。三是民主监督缺乏制度保障机制。从农村总体情况看，制度的技术性和程序性十分薄弱。《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》虽然明确规定实行村务公开，但关于公开的程序、方式及怎样保证公开的真实性等规定不详，影响了民主监督的效果。

二、阻碍我国农村基层民主政治建设的原因分析

(一)民主观念和民主主体意识缺乏

基层民主的发展有赖于村民形成政治上的主体意识并具备基本的民主观念，但在中国漫长的小农经济发展过程中，中国传统政治文化忽略了民主主体意识和民主观念的塑造。现实生活中，传统封建奴役思想对广大农民的影响依然存在，农民参政议政意识、权利意识明显不足，缺乏应有的积极性和主动性。尽管我国实行村民自治制度已多年，但是广大农民并没有充分认识到参政议政是行使宪法赋予每位公民的神圣权利和职责，农村选举在一些地方流于形式，民主管理、民主决策和民主监督名存实亡。在村务管理方面，多数农民过多地强调自己的利益，采取事不关己、高高挂起的消极态度，缺乏集体观念和大局意识，在一定程度上纵容了少数村干部在村务管理上独断专横，最终阻碍了基层民主政治的发展。

(二)法律知识和法律意识不足

法制是民主政治得以正常运行的保障。基于“熟人社会”的乡村公共生活，相当多的法律、法规只是停留在概念层面，而且时常还被遗忘在道德的角落。正如费正清所指出的，在中国:“法制是政体的一部分，它始终是高高地超越农村日常生活水平的表面上的东西。所以，大部分纠纷是通过法律以外的调停以及根据旧风俗和地方上的意见来解决的。”［4］“熟人社会”是排斥“法治社会”的，农民对各种纠纷和矛盾的处理往往首先依赖村落或社区功能而非法律功能。相当一部分公民仍习惯于按传统观念参与社会生活，视法律为维护道德的武器，致力于“无讼”来维系社会关系和社会安定。出现问题和纠纷，一是以情代法，办人情案、关系案，二是存在族规家法神圣观念，更愿意寻求族规家法私了。例如，在处理日常生活纠纷时，老百姓想到“托人”、“私了”、“上访”，很少会想到要“靠法”。

(三)农村教育水平和文化程度不高

尽管改革开放后农民的教育问题受到了重视，也得到了相当的改善，但仍面临着很多困难如农村文化教育设施落后、文化生活贫乏等。由于经济、风俗等原因，农村的教育水平有限，当前我国村民的政治、文化素质相对于社会其他阶层来说，普遍较低，存在着文盲半文盲比例高的问题。尤其是在一些贫困地区，儿童辍学现象非常普遍。即使某些农民有一定的文化水平，但其知识构成相对简单，对法律的理解就更多地停留在朴素的法律观念水平上，要正确理解和运用法律知识和民主理念，摆脱“法盲”、“文盲”比较困难。这些都导致农民的文化素质普遍低下，影响了农民对法律法规的学习和理解，影响了农民法律意识的培育，不同程度上限制了民主权利的正确行使。

(四)宗法文化和宗族势力的干扰

中国社会不同于西方社会的一个重要特征就是具有宗法家族制的历史传统，长期以一家一户为生产和消费单位的封闭分散的自然经济，决定了以血缘亲族关系为基础的宗法关系和人身依附关系，不仅是维持简单再生产的基本条件，同时据以形成的乡俗族规也成了处理人们之间相互关系的基本准则。虽然经过一系列政治、经济和文化的变革，宗法家族制遭到了很大的冲击，但“两千多年来，起源于血统、身份的仪式、宗教、伦理以及法律等自成体系的社会价值观早已成为民族精神，广大农民的宗法思想更是根深蒂固。要改变这种源远流长的文化价值观，并不是几场‘运动’就能奏效的”。［5］因而，中国宗法家族制的土壤依然存在。在有些地方，“人多就是理，人多就是法”，他们将家族势力作为自己的保护伞，漠视法制。从已经披露的案例来看，目前中国农村的宗族械斗具有组织严密、规模大、争斗激烈等特点，往往由宗族头目担任械斗总指挥，不少具有基层干部身份的人参与策划、组织，严重干扰了基层民主政治建设。

三、破除我国农村基层民主政治建设困境的对策

(一)建立健全有关农民政治参与的法律和制度，为发展农村基层民主提供制度保障

推动农村基层民主政治建设，许多问题必须通过法律、制度求得解决。因此，要用发展的态度去修正不适应农村实际的有关政策法规，以充分体现法律和制度的时代性，目前农村的法治状况仍然不能适应深化农村经济改革、完善农村经济体制和建设社会主义新农村的要求。

针对农村现阶段民主发展的实际情况，有必要修改现行的村民委员会组织法，从民主选举、民主决策、民主管理和民主监督方面健全相关制度，让农民真正享有知情权、参与权、管理权、监督权。在民主选举方面，要不断提高民主选举过程的透明度和公开度，争取让每一个和选举有关的人都充分了解选举的各个环节，实现候选人和选民之间信息不对称最小化，调动选民的积极性。在民主决策方面，广大村民是村民自治的主体，村委会作为村民自治活动的具体组织者和执行者，必须依法组织村民通过有效组织形式实行直接民主决策。在民主管理方面，规范村级事务民主决策的事项、形式和程序，建立健全村民会议、村民代表会议议事规则，完善民主评议村干部工作制度。在民主监督方面，完善村民委员会成员任期和离任审计制度，并明确任期和离任审计包括的事项。

(二)提高社会对基层民主政治的认识，为发展农村基层民主提供思想保证

著名现代化问题专家英格尔斯说过:“那些先进的现代制度要获得成功，取得预期效果，必须依赖运用它们的现代人格、现代品质。无论哪个国家，只有它的人民从心理、态度和行为上，都能与各种现代式的经济发展同步前进，相互配合，这个国家的现代化才真正得以实现。”［6］要顺利进行我国的民主建设，进一步加快农村民主政治建设的步伐，就必须完成观念上的重大变革，建构良好的农民政治心理。

农民是农村基层民主政治建设的实施主体，但文盲往往又都是法盲、科盲、民主盲，所以我们必须大力发展农村教育科学文化，提高他们的文化素质，同时也要广泛系统地对农民进行民主启蒙教育、政治技能教育和法律等方面的教育，培养他们的与现代社会相适应的政治意识、政治信仰和政治情感，增强他们关心基层民主建设的积极性。

(三)厘清乡镇权力和村民自治的界限，为发展农村基层民主提供现实条件

当前中国农村正处于急剧社会变迁的背景下，乡镇与村之间的利益边界及权限范围往往模糊难辨，通过国家层面的法律制度(如《村组法》)很难清晰界定，而只能由各地以国家法律法规为依据建章立制，造成政令不一、各自为阵的局面。这就需要国家从宏观层面来对这些制度进行改革和完善，制定有关乡镇政府指导村委会工作、村委会协助乡镇政府的规则，使乡镇行政管理与村民自治在制度规范基础上有机地衔接起来。

在此基础上，还可以考虑“增加、补充有关法律后果的条款，明确规定无正当理由拒不完成乡镇布置的国家任务和非法干涉村内事务的有关责任人的法律责任”，以防止村委会“过度自治化”和“附属行政化”的两种不良村治倾向［7］，以实现两者优势互补的良性互动与双赢。乡镇政府同村民委员会之间的关系是指导与协助关系，而不是领导与被领导的关系。凡属村民自治的事务，乡镇政府不越权、越位干预，不搞强迫行政命令，着重在政策、法律上给予引导、示范，提出原则性意见，做到指导而不放任自流。

(四)积极发展村民自治组织，为发展农村基层民主提供组织保障

经过多年的努力，村民自治的组织结构尽管已经基本定型，但是并没有从权力架构上划定村民委员会、村民代表会议、村民大会以及村务公开监督小组或村民理财小组等的职能和权限，使得村级组织的权力划分模糊，既可能造成权力的滥用，也可能造成权力的疲软。［8］根据乡村“熟人社会”的性质，村民代表的意见表达不仅可能被熟人、家族、宗族所左右，亦可能被强势力量所控制的现实，因此，必须构建村民自治权利的制衡机制。

村民自治组织自诞生的那一天起，就肩负着维持乡村社会秩序的重任，《村民委员会组织法》也明确赋予了村民自治组织这一职能责任。现在看来，村民自治组织也不能单纯地“等、靠、要”，需要通过体制创新“善用”可利用的资源，与政府的推动和支持形成“合力”，整体提高农村社会事业发展水平。只有进行农村组织创新，让农民组织起来，才能在新农村建设中充分尊重农民的意愿，真正增加农民的福祉，防止一些地方党政领导搞“形象工程”甚至“害民工程”。

(五)加快发展农村经济，为发展农村基层民主提供物质基础

加快发展农村社会生产力，壮大农村集体经济，增强村民自治的吸引力和凝聚力，为村民自治提供坚实的物质基础。马克思指出:“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展。”［9］民主制度作为上层建筑，是由经济基础决定的，基层民主政治建设需要经济发展来提供物质保障。实践证明，只有坚实的经济基础才能为村民自治的可持续发展提供物质支撑。换言之，农村经济愈发达，就愈需要通过村民自治来保障经济发展，使利益得到合理分配，为群众提供良好的社会服务。

四、结束语

当前我国虽然存在较多制约农村基层民主发展的因素，但这并不表明农村基层民主的未来注定前途未卜。回顾历史可知，农村基层民主建设取得了较大进步，只不过目前尚不能满足人民群众日益增长的民主需求，相对于高度的社会主义民主来说还处在起步阶段。可以预见的是，随着社会经济的发展，民主主体文化水平和政治素质的提高，民主意识和民主能力的增强，民主制度化和民主法律化进程的加快，我国农村基层民主必将有更为可喜的进步。

眼下，新农村建设如火如荼。建设社会主义新农村不仅仅是一个经济建设的问题，而且是一个包括社会、政治、文化等方方面面的有机统一体。而建设充满活力的村民自治机制则是新农村建设的内在要求，在新农村建设的20字方针中，有一条即为“管理民主”，其意即为充分尊重村民的自治权，加强农村基层民主建设。从这个意义上说，农村的民主政治建设是新农村建设的关键。没有基层民主政治的发展，农村社会保障体系和经济发展就很可能沦为某些官员的“政绩工程”和“面子工程”，不能真正体现农民的意志和愿望。

随着村民自治的推进，农村基层民主逐步扩大，广大农民已逐步学会和适应依法自己管理自己，运用法律保护自己的正当权益。村民自治的一些做法如竞争选举、竞争演讲、秘密划票、当场唱票、当场公布选举结果、规范村级重大事务决策程序等，以给基层人大代表的选举和人代会建设提供了借鉴。所以说，农村基层民主政治建设的道路尽管是曲折的，前途却是光明的。

［1］吴兢．中国村官选举走向常态化［N］．人民日报，2008－01－09(13)．

［2］范春生．“选举血案”的深度追究［J］．《瞭望》新闻周刊，2009，(13):10 －11．

［3］王禹．我国村民自治研究［M］．北京:北京大学出版社，2004:50－54．

［4］费正清．美国与中国［M］．北京:商务印书馆，1989:88．

［5］何清涟．现代化的陷阱［M］．北京:今日中国出版社，1998:289．

［6］［美］英格尔斯．人的现代化［M］．成都:四川人民出版社，1985:2－3．

［7］唐鸣．对农村基层政治关系中两个问题的探讨［J］．社会主义研究，1996，(2):35 －38．

［8］朱兴涛．后农业税时代村民自治组织发展的对策分析［J］．吉林师范大学学报，2009，(6):105－107．

［9］中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局．哥达纲领批判［M］．北京:人民出版社，1999:14．

Abstract:Since the Third Plenary Session of the 11th Party Congress of the CPC，rural grass－root democratic and political construction in our country hasmade great progress．However，there exist some problems like some non－democratic situations in election，decision－making，supervision and management，low quality of rural grass－ root leaders，rural people unable to use their rights，some relevant laws and rules not perfect．To solve the dilemma all the democratic systems need to perfect and regulate and the quality of rural leaders and people need to raise so as to promote the rural democratic and political construction．

Key words:rural grass－root democracy;villagers’autonomy;new countryside construction

On the Dilemma and Solution of Rural Grass－root Democratic and Political Construction in China

GUO Li－chang

(College of History＆ Culture，Xinyang Normal University，Xinyang Henan 464000，China)

D 616 文献识别码:A

1673－2103(2011)01－0006－05*

2010－12－10

2009年度河南省政府决策研究招标课题“推进河南现代农业发展研究”(B028)的成果之一。

郭立场(1982－)，男，河南商丘人，信阳师范学院历史文化学院助教，硕士。研究方向:政治社会学。