新农村建设中公共产品供给问题研究

颜 燕

（中国矿业大学文学与法政学院，江苏徐州 221008）

新农村建设中公共产品供给问题研究

颜 燕

（中国矿业大学文学与法政学院，江苏徐州 221008）

农村公共产品的有效供给是农村经济发展的前提和基础。我国现行的农村公共产品供给制度的缺陷和政府责任的缺失导致了农村公共产品供给严重缺乏，不仅降低了农民生活质量，加重了农民负担，而且成为农村社会经济发展的制约因素。因此，明确政府对农村公共产品供给的责任，对于缓解我国“三农”问题、建立社会主义新农村具有重要作用。

农村公共产品；供给不足；新农村建设

一、农村公共产品内涵及分类

公共产品理论最早出现在19世纪80年代。公共产品是指某一类产品和服务在人们消费的同时具有非竞争性和非排他性的性质。按城乡划分，公共产品可以分为城市公共产品和农村公共产品。农村公共产品是相对于农村私人产品而言的，即在农村地域内，为满足农村、农民和农业发展所提供的具有非竞争性和非排他性的物品或服务。从农村公共产品的特性上划分，可以把农村公共产品分为纯公共产品和准公共产品。农村纯公共产品是在消费过程中具有完全的非竞争性和非排他性，由政府免费提供的物品。如大型农村水利设施、农村科研、农村环境保护等；农村准公共产品是介于纯公共产品和私人产品之间、在消费过程中具有不完全非竞争和非排他性的产品。如农村电力设施公共卫生等。

从农村公共产品的消费空间划分，农村公共产品可以分为全国性公共产品、区域性公共产品和地方性公共产品。全国性公共产品有公共教育、农村社会保障、自然灾害救济等；区域性的公共产品有大江大河的治理、大型水利工程等；地方性的公共产品有农村医疗、地区性的道路建设等。［1］

二、农村公共产品供给中存在的问题及原因分析

（一）当前我国农村公共产品供给中存在的问题

目前，我国实行的是城乡二元经济结构，农村经济远落后于城市经济，我国政府对农村公共产品供给的低水平也制约了我国社会主义新农村建设的进程。

1．农村公共产品供给总体水平低

长期以来，由于重城轻农的城乡分割政策，导致政府对农村公共产品投入较少，投入严重不足，维护体制缓慢。一些学者利用对数模型，分析得出目前我国农民的交通运输及通信、文化教育娱乐、医疗卫生保健三项公共产品的需求收入弹性系数远大于1，当前农村公共产品供给严重不足的事实。同时，政府财政预算中农业支出占国家财政支出的比重和农业投入比重也出现下降趋势。一定程度上导致农业基础设施投入不足；农村社会保障制度不健全；义务教育投入不足；农民就业缺乏培训；现有的科技水平对农业支持不够；乡镇机关服务意识不高、效率低下等。另外，农村公共资金短缺也影响到公共产品的供给。［2］

2．供给主体不清，责任与权利失衡

基层政府在农村公共产品供给中的责任弱化，在税费改革后显得更为明显。税费改革后，欠发达地区乡村两级无力提供公共产品，中央和省市级政府虽有转移支付，但长期以来由于乡村两级都背负沉重的债务，因此大多是弥补财政缺口，用于农村公共产品的供给很少，公共产品只能由农民自己提供。而农民在收入有限的情况下也就能拖就拖。因此，农村基础设施、医疗卫生、社会保障等供给困难。［3］

中央政府与地方政府供给责任与范围划分不清，本该由上级政府提供的公共产品通过政府权威转移事权交与下级政府提供，最终落到乡政府和农民身上。乡政府的事权大于财权，在事权无法转移的情况下，只能缺位，造成政府与权利、义务的不对称。

3．供给不平衡，地区差异显著

在政府公共产品供给职能普遍缺位的农村，各地公共产品供给主要依赖于当地财政收入。由于地理位置、产业结构等原因，在东部沿海地区，经济比较活跃，农村经济发展迅速，地方财政充实，农村公共产品的供给比较充足，而中西部内陆地区大部分农村依然从事传统的农业生产，农村集体经济发展滞后，地方财政依然把向农民集资摊派作为主要筹资途径，经费紧张造成公共产品的提供非常有限。

4．农村公共产品供给的结构不合理

公共产品供给的结构性失衡主要表现在准公共产品多，纯公共产品少；重视短期公共产品而轻视长期公共产品生产等。我国实行的是以农补工的经济方针，财政上对工业倾斜，城市工业部门发展迅速，而对农业投入长期不足，使得农村公共产品得不到扩大创新。同时，提供公共产品的资金是掌握在政府的手里，所以公共产品的供给种类、数量常常是以政府行政命令方式下达，农民本身的偏好被政府的偏好所代替，而政府无法完全了解农民的需要，所以导致政府提供的公共产品与农民需求不一致。

（二）农村公共产品供给问题的原因分析

1．农村公共产品供给体制不完善

我国农村公共产品自上而下的供给决策体制忽略了农民对公共产品的需求，导致农村公共产品供给严重不足。为了提高农村公共产品供给的有效性，防止农民急需的公共产品供给不足，建立农民对公共产品需求和供给表达意见的机制，使农民享有参与公共产品供给的选择权；地方政府往往会建设一些不适合农村现实发展需要的“形象工程”，导致有限的地方财政在农村公共产品供给上严重脱离农民的实际需要，缺乏以法律实施监督的手段检查农村公共产品供给的有效性。

2．供给主体混乱

目前我国农村的纯公共产品主要有：农村基层政府行政服务、农业发展战略研究、农村环境保护、农业基础研究等。准公共产品有：农村义务教育、农村公共卫生、农村社会保障、农村道路建设、农村医疗等。这些公共产品应由政府提供，但根据公共产品外部性作用范围，政府提供的公共产品又分为全国性的公共产品、地方性的公共产品。中央政府主要承担全国性的公共产品提供，地方政府主要负担地方性公共产品。在实际中，我国中央政府与地方政府在农村公共产品供给上的责任划分不合理，应该由政府提供的公共产品或由政府与农民共同承担的公共产品成本，却完全由农民承担；本来应该由上级政府提供的公共产品，却通过政府权威转移交由下级政府提供；最终落到乡政府和农民头上，导致本来应由政府提供的公共产品却变成农民自己提供，这是造成我国农村公共产品供给不足的主要原因之一。

3．供给渠道单一

从财政体制上看，各级政府都向下级政府下派自己的责任，将公共产品供给的负担全部推给了贫困的农民；从供给机制上看，政府却又进行垄断经营，限制其他的经营主体进入。私人投资由于受政府政策和产权界定的影响，难以大规模进入农村公共产品供给领域。在国家财力有限的状况下，仅靠政府供给农村的公共产品是很不现实的，将难以满足乡村社会多层次、宽领域的公共需要。而且这种体制很容易产生“寻租”行为，往往提供公共产品数量有限，质量不高，难以保证农民对公共物品多样性、高质量的要求。

三、实现农村公共产品有效供给的措施

1．建立城乡一体的公共产品供给体制

政府应当牢固树立城乡统筹的科学发展观，坚持以科学发展观为指导，尽快推行城乡公共产品的统筹安排、统筹供给，从根本上消除长期以来影响城乡统筹发展的政策和体制障碍。应从统筹城乡发展的高度，调整公共支出的政策和结构，加大对农业和农村的投资力度，特别是加大对农村基础设施、农村公共卫生、农村义务教育和农村社会保障事业的投入，努力改善农民生产和生活的外部环境和条件，真正做到城乡统筹规划、统筹发展，真正实现城乡公共产品供给水平的均等化。这是解决农村公共产品供给短缺问题的首要条件。

2．建立政府供给与市场供给并存的供给机制

在纯农村公共产品的供给上，由于其存在完全的非竞争性和非排他性，应该由政府部门承担。对于涉及全国范围的纯公共产品，比如农业环境保护、农业基础科学研究等，应由中央政府提供；对于受益范围仅限在某一地区的地方性公共产品，则应由地方各级政府提供。

在农村准公共产品的供给上，政府应积极鼓励各类市场主体参与农村公共产品的供给，引入准市场关系和竞争提高供给的有效性。由于农村准公共产品存在外部性，政府可以采用财政补助、税收优惠等相关政策，对供给主体给予适当的补偿，减轻他们的成本负担。在明确产权的前提下，引导私人资本进入。对于投资较小、受益对象明确，但排他成本较高的部分农村公共产品，如田间道路修建、部分学校设施修缮等，可通过“一事一议”制度，以集体为主体召集受益村民共同付费的方式来供给。对于那些对那些受益对象明确，排他成本较低的部分农村公共产品，可以运用市场机制和自愿机制，完全按照市场运作的方式来供给。地方政府只负责对其进行监管和指导。

3．拓宽农村公共产品供给渠道

倡导政府与市场相结合的农村公共产品供给模式，按市场化原则拓宽农村公共产品供给渠道，鼓励个人和社会组织参与农村公共产品的供给。“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供，摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位，建立公司机构之间的竞争”。［4］政府应制定相应的优惠政策，对民间私人资本参与提供农村公共产品给予优惠贷款、减免税收等补助，从而推动多渠道、竞争性供给格局的形成，打破政府垄断供给导致资源配置低效率的局面，优化公共产品供给的结构和质量，减少重复供给的发生。

［1］ 林万龙．农村公共产品的私人供给：影响因素及政策选择［M］．北京：中国发展出版社，2007．

［2］ 朱金鹤．中国农村公共产品供给：制度与效率研究［M］．北京：中国农业出版社，2009．

［3］ 孙开，等．公共产品供给与公共支出研究［M］．大连：东北财经大学出版社，2006．

［4］ 萨瓦斯．民营与公司部门的伙伴关系［M］．北京：中国人民大学出版社，2002．

责任编辑：贾敬全

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1671－8275（2011）01－0051－02

2010－11－05

颜燕（1984－），女，山东曲阜人，中国矿业大学文法学院行政管理专业2008级硕士研究生。研究方向：行政管理。