日本乳制品质量安全监管及相关法规标准概述

云振宇，刘 文，蔡晓湛，栾 晏

（1.中国标准化研究院食品与农业标准化研究所，北京100088；2.内蒙古商贸职业技术学院工程系，内蒙古呼和浩特010018）

日本乳制品质量安全监管及相关法规标准概述

云振宇1，刘 文1，蔡晓湛2，栾 晏1

（1.中国标准化研究院食品与农业标准化研究所，北京100088；2.内蒙古商贸职业技术学院工程系，内蒙古呼和浩特010018）

详细介绍了日本各级乳制品质量安全监管机构及其职能，并从法律、法规、自愿性标准三个层级阐述了日本现行的乳制品法规及标准体系情况。

日本，乳制品，质量安全监管，法规，标准

日本是世界上食品安全保障体系最完善、监管措施最严厉的国家之一，在保证乳品质量安全与卫生而采取的措施方面，日本政府首先是依靠广泛和具体的法律来实施的。为此，日本政府制定了一系列的法律法规，以法律为基础，高科技检验检疫手段作后盾，从食品的原料生产、加工到流通等各个领域建立起一套完善的乳品安全保障体系［1］。

1 乳制品质量安全监管机构

日本负责乳品质量安全的管理机构主要由三个隶属于中央政府的政府部门组成：食品安全委员会（Food Safety Commission，FSC）、农林水产省（Ministry of Agriculture，Forestry and Fisheries，MAFF）和厚生劳动省（Ministry ofHealth，Labourand Welfare，MHLW）。多年以来，日本一直以厚生劳动省和农林水产省为主要管理部门，负责食品安全的风险管理工作，而食品安全委员会则统一负责食品安全事务的风险评估工作［2］。

1.1 食品安全委员会（FSC）

FSC是按照日本《食品安全基本法》的规定，于2003年7月正式成立的独立的直属内阁机构，主要承担食品安全风险评估和协调工作。主要职能包括执行食品安全风险评估，并对风险管理部门进行政策指导与监督，实施风险信息的交流与沟通，食品安全事件的快速反应。该委员会的最高决策机构由7名委员组成，均为食品安全专家，由国会批准并由首相任命。委员会每星期举行一次会议，公众及媒体均可旁听。FSC下设16个专家委员会，并由大约240名专家组成，如计划专家委员会、风险交流专家委员会、紧急反应专家委员会、食品添加剂专家委员会、微生物专家委员会等；同时FSC内设3个评估组，分别为化学物质评估组、生物评估组、新食品评估组。化学物质评估组负责对食品添加剂、农药、动物用医药品、器具及容器包装、化学物质、污染物质等的风险评估；生物评估组负责对微生物、病毒、霉菌及自然毒素等的风险评估；新食品评估组负责对转基因食品、新开发食品等的风险评估。

此外，委员会设立秘书处，由秘书长和副秘书长领导，同时还设立日常事务、风险评估、公共关系、信息与紧急反应4个部和1个风险交流官，负责秘书处的日常工作，其雇员多数来自农林水产省和厚生劳动省等部门［3］。

1.2 农林水产省和厚生劳动省

日本法律明确规定食品安全的管理部门是农林水产省和厚生劳动省。其具体执行机构主要是两个省下属的动植物检疫所和食品检验站［1］。随着风险评估职能的剥离而专职风险管理，两部门对内部机构进行了大幅调整。农林水产省和厚生劳动省按照食品从生产、加工到销售流通等环节来明确各自管理职责，既有分工，也有合作，各有侧重。农林水产省主要负责国内生鲜农产品及其粗加工产品的安全性，侧重在这些农产品的生产阶段；厚生劳动省负责食品及进口食品的安全性，侧重在这些食品的加工和流通阶段［3］。

1.2.1 农林水产省 农林水产省负责农产品相关的风险管理工作。如农产品及其粗加工产品在生产、运输、流通环节的质量安全管理；农药、兽药、化肥、饲料等农业投入品生产、销售与使用环节的监督管理；进口农产品动植物检疫；国产和进口粮食的安全性检查；国内农产品品质、认证和标签标识的监督管理；农产品加工中“危害分析与关键控制点（HACCP）”方法的推广；流通环节中批发市场、屠宰场的设施建设；农产品质量安全信息的搜集和沟通等。

农林水产省于2003年专门成立了食品安全和消费者事务局，下设消费安全政策、农产品安全管理、卫生管理、植物防疫、标识规格、总务等6个课，以及1名消费者信息官［3］。

同时农林水产省还设立了“食品安全危机管理小组”，建立内部联络体制，负责应对突发性重大食品安全问题。危机管理小组将负责搜集信息，研究和制定应对方针，并指挥实施。

1.2.2 厚生劳动省 厚生劳动省主要负责食品安全相关管理工作。如食品在加工、流通和餐饮环节的质量安全监管；根据食品安全委员会的评估鉴定结果，组织制定农产品中农兽药最高残留限量标准和加工食品卫生安全标准；对食品生产、流通和销售环节进行监控和指导；对进口农产品和食品的安全进行检查；国内食品加工企业的经营许可；食物中毒事件的调查处理；流通环节食品的经营许可和依据《食品卫生法》进行监督执法以及发布食品安全状况等［4］。

厚生劳动省下属医药食品安全局的食品安全部具体负责食品安全的风险管理工作，内设企划情报课（Policy Planning and Communication Division）、标准审查课（Standards Evaluation Division）和检验与安全课（Inspection and Safety Division）。

企划情报课负责统筹和风险信息传达事宜，其所属的检疫所业务管理室（Office of Port Health Administration）负责处理所有检疫事务及进口食品检查，国际食品安全室（Office of International Food Safety）负责国际食品安全事务的协调；标准审查课负责制定食品、食品添加剂、农兽药残留、食品包装容器及标识标准，其下属的新开发食品保健对策室（Office of Health Policy on Newly Developed Food）负责制定营养和特殊膳食标签标准、健康声称食品和膳食补充剂标准以及基因改造食品的安全评估；检验与安全课负责执行食品检验、食品污染物的健康危害管理、家禽及牲畜肉类的安全措施以及环境污染物的控制措施、HACCP方法的推广，其下属的进口食品安全对策室（Office of Import Food Safety）负责确保进口食品的安全。

1.3 地方政府

根据《食品卫生法》，地方政府都设有农业局、厚生局、保健所等部门，具体实施政府的法律和政策。主要负责3方面工作：制定本辖区的食品卫生检验和指导计划；对本辖区内与食品相关的商业设施进行安全卫生检查，并对其提供有关的指导性建议；颁发或撤销与食品相关的经营许可证。地方政府也进行食品检验，但主要是由当地的保健所或肉品检查所等食品检验机构，对其相应权限范围内的产品进行检验［3］。

2 日本乳制品质量安全法律、法规和标准体系

日本为保障本国的乳制品安全先后出台了一整套法律、技术法规和标准，用以规范本国乳制品的生产、加工、流通和消费。

2.1 乳制品法律

日本乳制品安全相关的法律主要包括《食品卫生法》、《食品安全基本法》和《关于农林物质标准化及质量标识正确化的法律》等，此外还有《兽医诊疗法》、《饲料安全法》、《新食品加工临时措施法》（HACCP法）、《消费品安全法》等。

2.1.1 《食品卫生法》 《食品卫生法》发布于1947年，后经多次修订。《食品卫生法》是一部全面的食品法，对所有食品都有极为详细的规定。该法禁止生产、进口或出售含有毒、有害物质的食品，并规定了食品、添加剂、食品加工设备、食品容器及包装必须符合的标准。这些条款同样适用于所有进口到日本的食品，并要求食品等货物的进口商向检疫机构提交进口申报。如果进口食品未达到这些标准，则不允许进入日本。

1995年，日本为了提高对食品制造业的全面卫生控制，在传统的《食品卫生法》中加入危害分析和临界控制点（HACCP）的原理，公布了《综合卫生管理制造过程》，建立了全面的以HACCP为基础的卫生控制系统。目前，有6类食物成为该系统的对象，包括牛奶、乳制品、肉制品、鱼肉制品、软饮料、高压灭菌包装食品等［5］。

2006年5月29日，日本将《食品卫生法》做了进一步修改，其目的从确保食品卫生改为确保食品安全，并明确规定国家和地方政府以及从业机构和人员在食品安全方面应负的责任，强化了进口农产品的检查制度，同时添加了“肯定列表”制度的内容。

2.1.2 《食品安全基本法》 为了进一步确保食品安全和阐明国家、地方政府和食品从业者的责任以及消费者的角色，日本政府于2003年出台了《食品安全基本法》，强调了食品安全风险评估在食品安全政策制定中的作用。该法规定在内阁设立食品安全委员会，对涉及食品安全的事务进行管理，对危害进行评价，并在消费者、生产者、业界、学界的所有相关者之间，建立起危害信息传递系统，在可能范围内加强协调，促进相互配合，以尽量减少危害带来的不良后果。

《食品安全基本法》为日本的食品安全行政制度提供了基本的原则和要素，其核心内容包括确保食品安全、地方政府和消费者参与、协调政策原则、建立食品安全委员会负责进行风险评估并向风险管理部门提供科学建议等4个方面［3］。

2.1.3 《关于农林物质标准化及质量标识正确化的法律》（简称JAS法） 《JAS法》的目的是期望通过制定恰当、合理的农林物资规格并加以普及，在改善农林物资的品质、促进生产的合理化、交易的简便和公正以及产品使用和消费的合理化的同时，通过对与农林物资品质有关的恰当标识，有利于一般消费者进行选择，从而促进公共福利的提高。其内容主要由两部分组成：农林水产大臣制定的日本农林规格（JAS标准）及根据JAS标准对检查合格的产品加贴JAS标志的“JAS标识制度”；为了便于普通消费者进行选择，所有的制造业者和销售业者，都有义务按照农林水产大臣制定的质量标识标准进行产品标识的“质量标识标准制度”。

2.2 乳制品技术法规

日本在制定一系列食品安全法律的同时也配套出台了许多技术法规，并通过政令、法令、部门公告等形式发布，用于配合相关法律的具体和有效实施，涉及乳制品的主要有《乳与乳制品成分标准部级法令》和“肯定列表制度”（Positive list system）。

2.2.1 《乳与乳制品成分标准》部级法令 目前日本最重要的乳与乳制品技术法规是厚生劳动省于1951年以52号法令发布的《乳与乳制品成分标准部级法令》，最后一次修订时间为2007年10月。该法令对奶牛健康要求，原料乳及乳制品的质量成分和微生物要求及配套检验方法，乳品生产、加工、贮存、经营过程中的卫生控制要求，乳及乳制品加工设备的设计与材料性能要求，乳品用包装材料与容器的物理性能、卫生要求及配套检验方法等内容进行了详细、具体和系统的规定，基本涵盖乳与乳制品的各个方面。

2.2.2 “肯定列表制度”（Positive List System） 日本厚生劳动省以第497，498，499号部门公告的形式确定了将于2006年5月29日起实施食品中农业化学品（农药、兽药及饲料添加剂等）残留“肯定列表制度”，并执行新的残留限量标准。目前，世界上通用的农业化学品大约有700余种，但日本制定了限量标准的农业化学品仅有300多种（主要是在日本注册登记的农业化学品），其余400多种尚无限量要求。对于进口食品中可能含有的这部分农业化学品，日本尚无明确的监管措施，这给日本食品安全形成了严重威胁，因此为加强和协调食品，特别是日本大量依赖的进口食品中农业化学品残留管理，日本厚生劳动省于2003年修订了食品卫生法，并以该修订案为依据，开始在农业化学品残留管理中引入“肯定列表制度”，该制度要求：食品中农业化学品含量不得超过日本制定的最大残留限量标准；对于未制订最大残留限量标准的农业化学品，其在食品中的含量不得超过“一律标准”，即0.01mg/kg。同时该制度还包括19种禁用物质和65种无潜在危害的物质。

2.2.3 《食品、食品添加剂等的规格和标准》部级法令 《食品、食品添加剂等的规格和标准》是由日本厚生劳动省以第370号部门公告的形式发布，后经多次修订，最后修订版本为2008。此法令包含了乳制品中农兽药残留限量标准、食品添加剂规格和使用、污染物限量标准以及21种“不得检出”的农业化学品检测方法等内容。

2.2.3.1 乳制品中农兽药残留限量规定 《食品、食品添加剂等的规格和标准》中规定了具体农业化学品和具体食品制订的“暂定标准”（Provisional MRLs）和在“肯定列表制度”生效后仍然有效的“现行标准”。目前针对乳中农药、兽药及饲料添加剂的残留制定了418项限量指标，指标值范围从50mg/kg（溴化物残留限量）～0.00005mg/kg（克仑特罗残留限量）。

2.2.3.2 乳制品中食品添加剂规定 食品添加剂的相关规定也包含在《食品、食品添加剂等的规格和标准》中。为了更好和更方便地指导食品添加剂的生产和使用，日本厚生劳动省编制和出版了《食品添加剂规格和使用标准》，其中包含食品添加剂单体质量、生产、加工、使用、标签要求以及相应测试方法等。从1960年3月15日发布第一版以来，历经8次修订，目前最新版本为2007年修订和发布的《食品添加剂规格和使用标准》（第八版），其中食品添加剂使用标准的具体内容已更新至2009年6月。

2.2.3.3 乳制品中污染物限量 乳制品中的污染物，限量要求同样包含在《食品、食品添加剂等的规格和标准》中，其中规定了多氯联苯（PCB）、汞、放射性同位素在乳制品中的限量要求。

2.2.4 《食品中农药、兽药、饲料添加剂残留检测方法》部级通告 《食品中农药、兽药、饲料添加剂残留检测方法》是由日本厚生劳动省食药局第0124001号通告规定，涉及所有食品中（包括乳制品）农兽药的8种多残留检测方法和227种单一检测方法。

2.3 乳制品标准

日本乳品标准分为国家标准、行业标准和企业标准三层。乳品国家标准多由政府部门制定和发布；行业标准多由行业团体、专业协会和社团组织制定，主要是作为国家标准的补充或技术储备；企业标准是各株式会社制定的操作规程或技术标准。

2.3.1 国家乳制品标准 日本乳品国家标准主要涉及乳制品标签且为强制执行。日本食品标签标准是基于JAS法“质量标识标准制度”而由农林水产省制定的强制性国家标准，主要涵盖新鲜食品、加工食品和转基因食品。新鲜食品质量标签标准由农林水产省514号、515号和516号公告发布，包括《水产制品质量标签标准》、《去壳和磨碎大米质量标签标准》和《易腐食品质量标签标准》3个标准；《转基因食品质量标签标准》由农林水产省517号公告发布，要求所有包含转基因原料或成分的食品均要在标签中标明“转基因”字样；而《加工食品质量标签标准》由农林水产省513号公告发布，要求一切加工食品，包括乳制品，必须在其标签上标示产品名称、配料表、净含量、保质期、生产厂家名称和地址、标示“进口”字样及原产地（针对进口乳制品）、主要成分产地（针对国内产乳制品）、储藏说明等内容。

2.3.2 乳品行业标准 日本乳品行业标准多由行业团体、专业协会和社团组织制定，供乳品工业领域内推荐性使用。如日本畜产工业协会（Japan livestock industry association）制定的《日本饲养标准：乳牛》，标准中对乳牛发育情况和营养成分要求以及不同发育阶段乳牛饲料配比等进行了说明和规定。

2.3.3 乳品企业标准 乳品企业标准主要是各株式会社为保证公司乳制品的产品质量和安全而制定的操作控制规程或生产技术标准，只在企业内部使用。如日本雪印乳业株式会社制定的《雪印乳业行动基准》中就对从乳品原料、加工机械和设备、生产过程到出厂检验、物流、经销商等全过程质量控制进行了规定和要求。再如日本明治乳业株式会社在企业内部制定的“Meiji QualiAS”质量保证管理体系，从产品的开发、设计、生产到销售均制定了一系列的导则和指南，确保产品的可靠品质。

3 小结

从日本乳制品监管机构及其相关法规标准情况可以看出，统一协调、有效沟通、分段管理、职责明确是日本乳制品监管的最主要和最突出的特点。通过中央与地方、部门与部门之间的有效合作，有力保证了日本乳制品的质量和安全。同时，日本还依据协调配套原则，制定了一整套完善、严格的乳制品法规和强制性标准，使得乳制品从原料、生产、加工、贮存、运输到经营各个流程，从质量成分、安全限量、检测方法、包装容器到加工设备等各个环节均有规可依。此外，日本的乳制品行业协会和乳制品企业还根据行业和自身需要，灵活制定一系列行业标准和企业标准，用以满足不同方面的需求。权威的技术法规、严格的强制性标准、灵活的行业和企业自愿性标准，共同为日本乳制品质量安全提供科学有效的技术支撑。

［1］杨光，崔路，王力舟.日本食品安全管理的法律依据和机构［J］.中国标准化，2006（8）：25-28.

［2］国家标准化管理委员会农轻和地方部.食品标准化［M］.北京：中国标准出版社，2006.

［3］张月义，韩之俊，季任天.发达国家食品安全监管体系概述［J］.安徽农业科学，2007，35（34）：11317-11320.

［4］李英海.国内外动物源食品安全保障体系研究［D］.华中农业大学硕士论文，2007.

［5］曹暕，王玉斌，赵曼.发达国家奶业相关政策分析及对我国的启示［J］.西北农林科技大学学报：社会科学版，2007，7（6）：14-34.

Overview of dairy quality and safety supervision organization and relative law regulation and standards in Japan

YUN Zhen-yu1，LIU Wen1，CAI Xiao-zhan2，LUAN Yan1
（1.Institute of Food and Agriculture Standardization，China National Institute of Standardization，Beijing 100088，China；2.Department of Engineering，Inner Mongolia Vocational College of Commerce，Hohhot 010018，China）

The dairy quality and safety supervision organization and its responsibility in Japan were introduced detailedly.Furthermore，the status of dairy law，regulation and standards were also overviewed.

Japan；dairy；quality and safety supervision；regulation；standards

TS252.1

A

1002-0306（2011）01-0345-04

2009-12-22

云振宇（1978-），男，博士，助理研究员，主要从事食品质量安全领域的标准化研究工作。

国家财政部科研专项项目资助。