美国关于温室气体为“空气污染物”的争论及对我国的启示

唐双娥

（湖南大学法学院，湖南长沙410082）

美国关于温室气体为“空气污染物”的争论及对我国的启示

唐双娥

（湖南大学法学院，湖南长沙410082）

美国《清洁空气法》没有将温室气体列为空气污染物。2007年，美国最高法院就Massachusetts v EPA案做出判决，认定二氧化碳属于空气污染物，之前联邦环保署是否有权力对温室气体排放进行管制存在争议。2009年12月，美国联邦环保署根据该判决将二氧化碳和其他5种温室气体列为大气污染物，为温室气体是否是美国《清洁空气法》中的“空气污染物”画上了句号。在我国，将温室气体作为大气污染物，可以解决对温室气体排放进行管制不能当然地适用大气污染防治法的有关规定的缺陷。

大气污染物；温室气体；气候变化；清洁空气法；自由裁量

2009年哥本哈根气候大会召开前夕，美国联邦环保署依据《清洁空气法案》第202（a）条款，宣布正式将二氧化碳和其他5种温室气体一同列为“对公众产生威胁的污染物”[1]，做出了关于温室气体污染的两个最终认定：一是认为温室气体对人类健康和福利会造成危害，目前以及所预测到的大气中的二氧化碳、甲烷等6种温室气体的浓度危害到当前以及后代人的健康和福利；二是认定机动车和新机动车发动机所排出的这些温室气体是导致威胁公众健康和福利的污染[2]。美国联邦环保署的此决定为二氧化碳等温室气体是否是《清洁空气法》中的“空气污染物”画上了句号。我国法律没有明确温室气体是否是大气污染物，有观点认为“温室气体大多不属于污染物”[3]。因此，回顾分析美国关于温室气体是否是“空气污染物”的争论，对我国无不具有借鉴意义。

1 美国《清洁空气法》没有明确温室气体是“空气污染物”

1970年和1977年修订《清洁空气法》时，温室气体尚未成为美国国会具体考虑的议题。1990年的修正法案在两方面涉及到温室气体：第一，《清洁空气法》新的修正案将消耗臭氧层物质分为2类，第六章承认这些消耗大气臭氧层的气体是温室气体，要求联邦环保署按照每类消耗臭氧层物质的时间表予以淘汰，并列举了所有受规制的物质、消耗臭氧的潜在性、在大气中停留的生命周期以及全球变暖的潜在性。不过，这些是为了与1985年国际社会通过的《消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》保持一致。此外，明确指出这些条款将不被解释为根据《清洁空气法》做出任何其他规定的基础；第二，1990年修正案的第821节“有关导致全球气候变化的温室气体信息收集”的规定触及到与气候变化有关的事项，要求对根据第五章取得许可的设施产生的二氧化碳排放进行测量。[4]不过，该测量规定是在重复1975年《能源政策和保护法案》的规定。1975年《能源政策和保护法案》制定了公司平均能源经济方案。由于能源经济直接与二氧化碳排放有关，联邦环保署因此被要求对机动车排放的二氧化碳进行测量，以判断这些公司遵守平均能源经济方案标准的情况。

可见，《清洁空气法》并没有将温室气体列举为空气污染物，联邦环保署因此缺乏对温室气体排放进行管制的法定或规定授权。希望对温室气体进行管制的支持者便将温室气体视为《清洁空气法》中的污染物，迫使联邦采取行动解决气候变化问题。正由于这样，温室气体管制的适用性一直是《清洁空气法》争论的焦点。2009年12月之前，在联邦环保署是否有权管制温室气体排放上，联邦环保署以及法院的观点都经历了变化。

2 美国联邦环保署关于温室气体是否是“空气污染物”的观点

在克林顿执政期间，连续两任联邦环保署的总顾问都认为，环保署的确有权根据《清洁空气法》将温室气体作为“空气污染物”进行管制，然而继任者采取了相反的观点。[4]

2.1 Cannon备忘录和Guzy声明认为温室气体是“空气污染物”

时任联邦环保署总顾问的Jonathan Cannon以《清洁空气法》第302（g）节关于“空气污染物”的定义为依据，宣称温室气体是一种空气污染物；来自发电厂的每一种排放到空气中的物理和化学物质，如二氧化硫、一氧化氮、二氧化碳和汞，都是《清洁空气法》中的空气污染物，环保署的法定职责可以延伸到温室气体的管制。不过，Cannon还是比较谨慎，将上述此种一般的权力声明与特定空气污染物符合了要求环保署采取行动的具体标准时其根据《清洁空气法》的特定条款做出的决定，区别开来。Cannon指出，《清洁空气法》潜在地适用于有关温室气体的几个条款，需要“环保署署长就空气污染物对公共健康、福利或环境产生的实际的或潜在的有害影响做出决定”。然而，环保署长还没有就有关二氧化碳的排放做出过此种决定。

1998年11月，Gary Guzy继Cannon后担任联邦环保署的总顾问。Guzy同意Cannon的观点：尽管二氧化碳有自然和人为的来源，仍可以将二氧化碳纳入《清洁空气法》“空气污染物”的定义中；当满足了《清洁空气法》的具体管制标准时，联邦环保署可以根据《清洁空气法》对二氧化碳进行管制，在联邦环保署对温室气体实施管制的问题上不存在“法定的模糊”。不过，Guzy重复了Cannon的观点，即在二氧化碳满足《清洁空气法》具体条款时可以要求联邦环保署进行管制这一点上，联邦环保署尚没有做出决定。

2.2 Fabricant备忘录否定温室气体是“空气污染物”

2001年，Robert Fabricant继Guzy后担任联邦环保署总顾问。2003年Fabricant撤销了Cannon备忘录：《清洁空气法》没有授权联邦环保署管制二氧化碳以解决全球气候变化，从而排除考虑温室气体“作为空气污染物适用于《清洁空气法》有关任何可能造成全球气候变化的管制条款”。

Fabricant在考察《清洁空气法》的历史、文本和结构以及最高法院的判例后认为，根据Cannon的定义，“实际上所有进入空气中的任何物质不管是否污染了空气都是污染物”，“空气污染物”术语被解释得过于宽泛：

第一，《清洁空气法》中管制臭氧层消耗物质的条款包含了“环保署管制”全球大气问题的“明确授权”，这表明：国会不是根据《清洁空气法》的一般性管制条款，而是通过明确授予管制权力的具体条款，来划分授予大气问题管制权力的界限。国会没有做出包括有关温室气体排放管制的此类明确授权，环保署因此不能管制温室气体。

第二，《清洁空气法》的3个条款讨论了与全球气候变化有关的问题，事实上其中的2个条款被“明确排除了作为授权管制的用途”。研究和开发条款即第103（g）节具体提及了二氧化碳排放，但“该节的立法历史表明，国会的焦点被放在寻求制定未来有关全球气候变化决策赖以建立的良好的科学基础上”，而不是根据《清洁空气法》对温室气体进行管制。因为：1990年《清洁空气法案》修正案期间，“一个议会委员会在其修正《清洁空气法》的提案中包括了一个要求联邦环保署制定机动车二氧化碳排放标准的条款”，但在议会投票时，该条款从提案中被删除了；包括“非管制”在内的第103（g）节最终被修改，以表达“该节的意图在于促进‘战略和技术’”，而非其他。

第三，实施NAAQS是“《清洁空气法》基本的潜在前提”，但“大气中主要的温室气体存在的独特、基本方面，使得NAAQS系统基本上很难适合解决全球气候变化”。因为温室气体，尤其是二氧化碳，通常在地球的大气中会延长停留很长时间，结果全球大气库在每个地方的温室气体浓度都会相当一致，各州将几乎很少具备控制各自大气二氧化碳的条件，因此也很难控制它们是否满足了二氧化碳的NAAQS标准。

第四，Fabricant认为，食品药品局根据《食品药品和化妆品法》有权对烟草进行管制的主张与联邦环保署依据《清洁空气法》有权对温室气体进行管制的主张相似。而在FDA v.Brown&Williamson Tobacco Corp案件中，美国最高法院认为食品药品局根据《食品药品和化妆品法案》有权管制烟草产品的主张无效。

环保署的上述观点直接反映在技术评估国际中心请求环保署对新机动车排放的温室气体进行管制的案件中。1999年10月20日，技术评估国际中心联合其他几个组织，请求联邦环保署按照《清洁空气法》第202（a）（1）节的“强制性权力”，对新机动车的某些温室气体排放进行管制。2003年9月8日，布什政府拒绝了技术评估国际中心的该请求。

3 美国最高法院在Massachusetts v.EPA案中关于温室气体是否是“空气污染物”的观点

3.1 Massachusetts v.EPA案

2003年1月30日，马萨诸塞等州提出起诉环保署的公告，宣布其意图是迫使环保署根据《清洁空气法》第108节将二氧化碳列为标准空气污染物，依据有二：第一，环保署以前在Cannon备忘录和Guzy文件中承认二氧化碳是《清洁空气法》第202（a）（1）项下的一种“空气污染物”。第二，环保署一直承认，二氧化碳满足了《清洁空气法》第108节的要素。公告还引用了司法部对“二氧化碳对天气和公共健康不利影响”的例子以及“空气污染和极端天气对健康的影响”文件的讨论。2003年6月4日，这些州提起了诉讼，声称环保署没有将二氧化碳列入标准空气污染物的名单，是“非法地否定作为原告州的每个州的居民根据《清洁空气法》应得的收益”。这就是著名的Massachusetts v.EPA案件。

2003年8月，环保署拒绝考虑该请求，理由是：（1）环保署修改《清洁空气法》第108节中的标准空气污染物的权力是自由裁量性的；（2）环保署没有做出任何将二氧化碳纳入空气污染物标准清单门槛的判断。2005年，技术评估国际中心以及其他请愿者在哥伦比亚地区巡回法院的上诉法庭对联邦环保署的拒绝提出了异议。上诉法庭认为，联邦环保署的拒绝是正确的：第一，请愿者没有原告资格；第二，联邦环保署署长在做出是否予以管制温室气体的判断上享有“相当的自由裁量”，其作出管制与否的决定都以科学证据以及政策判断为基础；联邦环保署的分析正如在其否定中详细阐述的那样，与Ethyl Corp是完全一致的，因此是正确的。

2006年3月2日，请愿者请求美国最高法院审查哥伦比亚地区巡回法院的判决，认为其判决“极端偏离了最高法院有关法定解释的先例”，因为联邦环保署“改写了《清洁空气法》第202（a）（1）节以证明其决定是正当的”。

3.2 美国最高法院有关温室气体是否是污染物的观点

2006年6月26日，最高法院就下列几个问题颁发调查案卷令：（1）环保署署长是否可以以《清洁空气法》第202（a）（1）中未列举的政策考虑为基础，拒绝为机动车颁发排放标准；（2）环保署署长是否有权管制温室气体以及其他202（a）（1）项下与气候变化有关的空气污染物。

联邦环保署认为，其缺乏权限对《清洁空气法》第202（a）（1）节中的温室气体进行管制，理由是美国国会没有此种打算。美国最高法院对联邦环保署无权管制温室气体的主张进行了简单分析，认为《清洁空气法》第202（a）（1）要求美国联邦环保署“为来自任何一种或者多种新生产的机动车和机动车引擎的空气污染物排放制定标准，联邦环保署也认为此种污染物会导致或者加剧其对公众健康和福利的危害”[5],《清洁空气法》的法定文本“排除了联邦环保署的解读”，并指出《清洁空气法》宽泛、包容的语言暗含着国会让联邦环保署对变化的情势做出反应的意图。

2007年4月，美国最高法院的9名大法官以5票对4票的比例通过判决，认定二氧化碳属于空气污染物；除非美国联邦环保署能证明二氧化碳与全球变暖问题无关，否则就应予以管制，而美国联邦环保署没能就其为何拒绝管制汽车排放的二氧化碳和其他有害气体做出合理解释。基于此，美国最高法院裁决：美国政府声称无权限管制新下线的汽车和货车的废气排放并不正确，政府必须管制汽车污染。

因此，根据美国最高法院2007年的判决，如果环保署认定二氧化碳和其他5种温室气体威胁公众健康，其就有权依据《清洁空气法》监管和限制二氧化碳的排放。美国最高法院的此项判决推翻了联邦环保署2003年认为其无权管制温室气体的观点。

美国最高法院2007年的判决为美国环保署于2009年12月正式宣布将二氧化碳和其他5种温室气体一同列为“对公众产生威胁的污染物”奠定了基础。2009年12月7日，美国环保署署长丽莎·杰克逊依据《清洁空气法案》第202（a）条款，宣布正式将二氧化碳和其他5种温室气体一同列为“对公众产生威胁的污染物”。至此，美国有关温室气体是否是大气污染物的争论画上了句号。

4 美国有关温室气体是否是污染物对我国的启示

4.1 问题的提出

我国现行环境保护法体系中的《节约能源法》、《可再生能源法》等的确可以作为我国应对气候变化的基础。如《节约能源法》第6条规定的节能目标责任制和节能考核评价制度，能保障从源头上减少温室气体的产生，但对温室气体排放进行管制的其他依据也应得到解决。如对产生大量温室气体排放的建设项目是否需要履行环境影响评价，要求削减温室气体排放总量或强度的理由是什么。如果《环境影响评价法》适用于产生大量温室气体排放的建设项目，其必然意味着温室气体是一种大气污染物。

前面指出过，《美国清洁空气法》判断温室气体是否是大气污染物的标准是“对人类健康造成不利的影响”或者“不利的环境影响”。那么，在我国，判断大气污染或者大气污染物的标准是什么？能否将温室气体作为大气污染物？

4.2 我国应将温室气体视为大气污染物

我国《大气污染防治法》既没有规定什么是大气污染，也没有像美国《清洁空气法》那样列举大气污染物的种类。那么，是否依然可以将温室气体视为大气污染物呢？《水污染防治法》对水污染予以了界定，可以作为参考。《水污染防治法》第87条指出：“水污染，是指水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成水质恶化的现象。”根据该定义，判断一种物质是否是大气污染物的标准是人体健康受到危害、大气环境遭到破坏或者物质财富遭到损害。大气污染防治法释义可以作为佐证：“大气污染”，是指由于人为活动，使某些物质进入大气，达到一定浓度，从而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面的特性改变，产生危害人体健康、破坏生态环境、损害物质财富后果的大气质量恶化现象[6]。可见，我国《大气污染防治法》并不以保护人体健康为唯一目的，也包括对大气环境质量的保护和改善。

根据上述污染物判断标准，温室气体可被视为大气污染物。将温室气体视为大气污染物，至少有两方面的意义：第一，可以将《环境影响评价法》适用于产生大量温室气体的建设项目，从而将建设项目对环境的影响扩大解释为包括对气候系统的影响在内。第二，对排放温室气体的行为进行管制有了正当的依据。目前,我国有关大气污染防治的规定不能当然地适用于温室气体减排的规定，因为2000年修订的《大气污染防治法》将受管制的大气污染物规定为粉尘、废气、恶臭、扬尘、油烟、臭氧层物质。尽管机动车船排污防治的规定部分可以推论出温室气体排放的管制，但这种结论的得出还是有点勉强。因为汽车行驶中排放的气体污染物通常指一氧化碳、碳氢化合物、氮氧化物和细微颗粒物，与《京都议定书》规定的6种温室气体存在很大不同，《京都议定书》规范的6种温室气体为二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟碳化物及六氟化硫。如果将温室气体视为大气污染物，大气污染防治的相关制度便能自然地适用于温室气体的管制。因此，尽管有观点建议在《大气污染防治法》的修订中对气候变化应对措施做出原则性规定[7]，将温室气体视为大气污染物却是《大气污染防治法》为应对气候变化做出反应最便捷的途径。

[1]任海军.美环保署：温室气体威胁健康，需管理排放[N].新华每日电讯.2009-12-09（8）.

[2]匿名.美将温室气体列为污染物[J].节能与环保，2010（3）：8.

[3]翟勇.正确认识我国应对气候变化的法治建设[EB/OL].[2011-04-22].http：//www.cma.gov.cn/qhbh/newsbobao/201003/t 20100315_61922.html.

[4]MIECHAEL B.GERRARD(ed).Global Climate Change and U.S.Law[M].Chicago：American Bar.Association，2008：137,20.

[5]ZASLOFF Jonathan,ZASLOFF Jonathan M,MASSACHUSETTS V.Environmental Protection Agency[J].American Journal of International Law，2008，102：134-142.

[6]全国人大常委会.中华人民共和国大气污染防治法释义[EB/OL].[2011-03-14].http://www.npc.gov.cn/npc/flsyywd/xingzheng/2002-07/11/content_297384.

[7]孙佑海.环境立法如何应对气候变化[EB/OL].[2009-11-24].http://theory.people.com.cn/GB/10439633.html.

Dispute of Whether GHGs Are Air Pollutants under Clean Air Act in America and the Implication for China

Tang Shuang'e
（Law School of Hunan University,Changsha Hunan 410082,China）

Greenhouse gases are not regarded as air pollutants under the U.S.Clean Air Act.The supreme court of America judged that CO2and other greenhouse gases are air pollutants under the Clean Air Act in the decision of Massachusetts v EPA in 2007.However,dispute existed whether the EPA has the statutory authority to regulate greenhouse gases before 2007.In 2009,the EPA made a determination that CO2and other five greenhouse gases are air pollutants under the Clean Air Act according to the aforementioned decision.In China,the greenhouse gases should be seen as air pollutants so as that the regulations of air pollution prevention and control can certainly apply to the control of greenhouse gases.

air pollutant;greenhouse gases;climate change;Clean Air Act；adjudication

D996.9

A

1008-813X（2011）04-0001-05

10.3969/j.issn.1008-813X.2011.04.001

2011-06-29

唐双娥（1975-），女，湖南祁东人，毕业于武汉大学法学院环境与资源保护法专业，法学博士，湖南大学法学院、湖南经济与社会发展法律研究中心副教授，主要从事环境法研究。