建党九十年以来农村土地关系变迁的历程及经验

聂磊

（中共徐州市委党校，江苏 徐州221009）

建党九十年以来农村土地关系变迁的历程及经验

聂磊

（中共徐州市委党校，江苏 徐州221009）

建党以来农村土地关系发生了巨大变化，大致经历了五个阶段：农民土地所有制的确立，农村土地公有制的确立，高度集中的土地公有制的确立，农村土地家庭经营制度的确立与完善，农村土地增值收益分配改革的不断深入。农村土地关系是我国必须高度关注的问题，合理分配收益是农村土地关系调整的实质内容，畅通利益表达渠道是农村土地关系调整的必然要求。

农村；土地关系；经验

关心农民、支持农业、发展农村，既是现实问题也是战略问题；既是经济问题也是政治问题。解决农村土地问题是解决三农问题的重要着力点。

一、建党九十年以来的农村土地关系演进历程

建党以来，我国农村土地关系主要经历了以下五个阶段。

（一）1953年以前，农民土地所有制的确立

1947年中国共产党全国土地会议通过的《中国土地法大纲》明确规定，“废除封建剥削土地制度，实行耕者有其田。没收地主的土地财产，征收富农多余的土地财产；……以乡或村为单位统一分配土地，数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，所有权归农户所有。”大纲在分配土地时，允许中农保有高于贫农的土地量，并分给地主同样的一份土地。既适应了农民的愿望，巩固了后方，又为建国后的土地改革提供了经验。1950年颁布的《中华人民共和国土地改革法》明确指出土地改革的目的是废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。

建国前后的土地改革不仅以无偿的方式满足了广大无地、少地农民对土地和财富的要求，调动了他们的生产积极性，而且更重要的是土改对农村各阶层经济和政治关系的调整，为新生政权赢得了广大的支持者，扩大和巩固了中国共产党在农村的统治基础，使得新中国政府的号召力和行政命令以从未有过的力度深入农村，从而为中国共产党建立社会主义经济体制创造了条件。

（二）1953～1956年，农村土地公有制的确立

农民土地所有制的建立，使农民个体经济得到蓬勃发展，但是自耕经营方式存在其局限性，无法抵御自然灾害，无法采用农业机械和新技术，束缚生产力的发展。面对百废待兴、列强环伺的形势，建国以后，急需集中力量推进工业化，提升国家综合实力。1953年《中国共产党在过渡时期的总路线》指出，从中华人民共和国成立，到社会主义改造基本完成，这是一个过渡时期。党在这个过渡时期的总路线和总任务，是要在一个相当长的时期内，逐步实现国家的社会主义工业化，逐步实现国家对农业、对手工业和对资本主义工商业的社会主义改造。

实行农业合作化，将农民的土地私有制改造成集体经济，成为当时的政治要求。农业合作化经历了一个由低级到高级的改造过程，分为互助组、初级农业生产合作社、高级农业生产合作社三个阶段。互助组是在经营管理上农民集体进行劳动，但土地所有权仍归农民私有，而且产品分配方式也只是按农民所有土地进行分配，而不按劳动分配。初级农业生产合作社是农民将土地交合作社统一经营，除按劳动日分配收入外，仍按入股土地的数量质量分得一定的土地报酬，即采取土地入股分红的办法。高级农业生产合作社是农民把土地交合作社统一经营，按劳动日分配收入，废除土地入股分红，这实质上已经废除了农民的土地所有制，建立起了集体所有制。

至1956年底，农业的社会主义改造基本结束，确立了农村崭新的社会主义制度，农业生产合作社成为农村的组织形式，农民个体土地所有制演进为劳动群众集体土地所有制，实现了建国以后农村土地制度的第二次重大变革。

（三）1958～1977年，高度集中的土地公有制的确立

1958年中国共产党提出“鼓足干劲，力争上游，多快好省地建设社会主义”的总路线，反映了人民迫切希望建成社会主义的良好愿望，但严重忽视客观规律，标志着“左”倾思想又扩大到了经济领域。发展农业生产要大修水利，平整土地，用大农业机器生产，那些几百户一社的农业社显然已不适应生产的需要。人民公社化就是在这种背景下开始的，其核心内容就是合并和扩大农业生产合作社，提高公有化程度，扩大公有化规模。

人民公社的特点是“一大二公”、“一平二调”。具体说，公社的规模大、公有化程度高。农民的自留地、家禽家畜、家庭副业及一些财产无偿地上交公社所有；在公社内，实行贫富生产队拉平，平均分配，对生产队的某些财产无代价地上调。同时实行平均主义的供给制，吃公共食堂、“大锅饭”。1960年后出台了“调整、巩固、充实、提高”的八字方针和一系列文件，从而使公社规模有所缩小，使基本核算单位固定在生产队人民公社体制基本固定下来，直到十一届三中全会后进行农村经济体制改革，才发生新的变化。人民公社体制存在着严重的弊端。一是生产规模较大，生产关系超越生产力的实际水平。二是存在着严重的平均主义，严重挫伤了农民的生产积极性，阻碍着农业的进一步发展。加上人口膨胀，粮食问题已成为制约我国经济发展的一个“瓶颈”，国家的工业化也受到很大影响。

（四）1978～至今，农村土地家庭经营制度的确立与完善

十一届三中全会后，农村揭开改革序幕。1979年安徽小岗村率先探索了责任制，1980年发布《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，对实践中创造出来的各种责任制形式给予充分肯定，为以家庭联产承包为主要形式的多种责任制的推行扫清了障碍，目的是给农民生产经营自主权。在坚持农村土地集体所有的基础上，集体统一规划进行农田基本建设、统一管理，家庭为基本单位承包经营，农民在国家计划指导下拥有了更多的经营自主权。土地的所有权和经营权实现了分离，产品分配体现了按劳分配、多劳多得的原则。到1982年底，我国农村普遍推行了这一制度。

事物总是发展变化的，以家庭承包为基础的统分结合的双层经营体制在实施中逐渐暴露出一些问题，生产要素的分割不利于规模经济、大型机械的使用，分散经营不利于与社会化的市场衔接，政府、集体的统筹作用较弱。针对实践中出现的问题，在总结各地经验教训的基础上，政策不断做出相应调整。

1998年党的十五届三中全会通过《中共中央关于农业和农村工作的若干重大问题的决定》，决定指出，“实行家庭承包经营，……，具有广泛的适应性和生命力，必须长期坚持。稳定完善双层经营体制，关键是稳定完善土地承包关系。这是党的农村政策的基石，决不能动摇。”

2008年党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出，“统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向发展，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度。扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。”“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。”

（五）1998～至今，农村土地增值收益分配改革的不断深入

在市场经济不断深化的过程中，各种资源的稀缺性逐步显现，农村土地的市场价格上升幅度巨大。在我国现行土地使用法律规定下，国有土地可直接进行流转开发，而集体土地不允许直接入市流转，所以集体土地必须先由政府按照土地管理法律的规定标准征用，才可以出让给土地需求者使用。集体土地征用价格与市场价格之间的增值部分，成为政府和集体、农民之间博弈的焦点。当政府征地行为已经不完全基于公共利益目标的时候，各利益主体之间的冲突更为明显。当政府利用管理者优势，利用制定政策和管理市场的权力追求自身的利益，不同利益主体之间的博弈成为近年来农村土地关系变革的关注热点。

1998年国务院23号文要求，停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。农村土地用途变更的增值收益开始增大。2003年国务院18号文关于促进房地产市场持续健康发展的通知，住房供应主体被改为商品房，房地产被作为国民经济的支柱产业。住房的定位由注重保障功能倾向于注重消费和投资功能，伴随着城市化的发展，农村土地用途变更后的升值空间进一步加大。围绕增值收益的合理分配，政策根据形势变化作出探索和调整。

1986年通过的 《中华人民共和国土地管理法》在1988年、1998年和2004年进行了三次修改：第一次修改允许土地作为生产要素进入市场；第二次修改确立了土地用途管制制度；第三次修改划分了土地征收和征用的区别。现有法律对集体土地征收缺乏有效的制约，行政机关存在执法不严或滥用职权等情况，客观上造成侵害农民合法权益的法律漏洞，必须加快立法或者修订现行法律。

我国宪法及土地管理法明确规定了为“公共利益”才可征收土地，但目前我国对“公共利益”的范围并无明确的规定。对征用土地仅按原用途补偿是不符合市场法则的，应综合考虑地理位置、人均耕地、升值预期乃至物价上涨情况等多方面因素，以市场价值为依据实行补偿。对于房屋拆迁，应参照同一区位的市场价格确定补偿标准。集体土地的补偿应该参照机会成本而不能以农业产值的倍数来计算。要让农民有均等的机会参与工业化和城镇化进程，分享土地红利，使政府摆脱土地财政依赖，加快转变经济发展方式。

二、关于九十年来农村土地关系演进的基本经验

纵观九十年来农村土地关系的发展变化，在促进农业发展、农民增收的同时，也积累了宝贵的经验。

（一）坚持从我国国情出发，高度重视农村土地问题

农民占我国人口的绝大多数，土地是农民的生产资料、生活来源，中国共产党历来十分重视农村土地问题，不断完善农村土地制度。少部分人片面的认为工业化、城镇化和经济国际化都是发展经济、富裕农民的重要措施，农民暂时牺牲一点利益是应该的；有的则不尊重当地实际情况，作决策不考虑农民的利益和承受能力，违背农民的意愿，为了出政绩急功近利。随着城镇化、工业化加速发展，我国建设用地缺口逐年扩大，近年来各地出现了一些的征地冲突。尤其是以新村建设、村庄整治、危房改造等名义，随意扩大“增减挂钩”试点范围，强迫农民上楼居住的行为。解决好农村土地问题，直接关系到广大农民的切身利益，事关农村改革发展稳定的大局。

（二）合理分配收益是农村土地关系调整的实质内容

事实上，我国农民或集体所拥有的土地所有权是不完全的，存在着土地所有权的残缺，在农民所有制或者集体所有制的制度规定下，国家运用种种举措实际上行使着部分土地所有者的职能。我国农村的土地所有制并非单一所有制形式，是一种复合所有制，国家、集体和农民都拥有部分的土地所有权，我国农村土地制度的演进继承了中国历史上的土地双重复合所有制度。农村土地关系处理是否符合实际情况，主要还是看土地所有权在宏观和微观之间的分割是否合理，一种合理的制度安排应该顾及不同利益主体的要求，这种要求应该与其紧迫程度成比例，要实现要求权与满足之间的比例平等。土地制度变化因为客观条件的变化引起土地收益变化，当这种利益变化产生时，必须改变现行的土地制度安排，实现制度的创新，即源自土地收益变化的新的利益格局调整。工业化、城市化水平提高以后，使得土地资源更加稀缺，农村土地变更用途引致的收益分配成为改革关注的焦点。

（三）畅通利益表达渠道是农村土地关系调整的必然要求

畅通有序的利益表达渠道是利益均衡机制的重要组成部分，用有序化的方式控制利益差异和冲突、消融利益冲突，通过利益表达规范化、制度化的途径动态地实现利益大致均衡。利益表达越充分，政策受社会的影响就越大。实现规范化和制度化是提高利益表达充分程度的保障。利益表达往往意味着冲突，它包括各种对政府和社会的压力方式。如果表达渠道不畅通，利益诉求得不到回应就会日积月累酝酿出更严重的危机，要根据我国的实际情况进一步探索建立健全的利益表达畅通、有序的制度。

[1]丁军，刘爱军.中国土地制度研究述评[J].江汉论坛，2010.7.

[2]钱忠好.中国农村土地制度历史变迁的经济学分析[J].江苏社会科学，2000.3.

[3]崔根住，梁宏.八十年来农村土地关系变革的轨迹[J].毛泽东思想研究，2001.6.