城郊农民失地后的困境和社会工作定位

闫 伟，张琳琳

（1.中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100；2.云南大学 社会工作系，云南 昆明 650091）

城郊农民失地后的困境和社会工作定位

闫 伟1，张琳琳2

（1.中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100；2.云南大学 社会工作系，云南 昆明 650091）

城郊农民失地是我国体制转轨时期农村城市化进程中出现的一种独特现象，农民失地后在生活状况、社会文化等方面都面临着与之前不同的困境。这种境遇不仅影响失地农民的生计，还关涉到其所在社区的可持续发展；借助专业社会工作力量，在解决城郊农民失地后出现的问题中发挥服务提供与心理支持、资源获取、纠纷调解、政策倡导等作用，能有效促进失地农民的角色适应和自我发展。

城郊；失地农民；困境；社会工作定位

一、引言

近年来，随着城市化进程不断加快，城市规模快速扩大，城乡结合部的大量土地被政府或者企业征用，失地农民数量不断增多。城郊农民失地所引发的问题也成为“显问题”从而引起政府、学界的关注，尤其是因征地过程中利益不均衡所引发的纠纷、冲突已经影响到社会管理体制的有序和社会秩序的稳定。不仅如此，城郊农民失地后在较短时间内成功转变为市民身份还存在一定的困难，该问题的有效解决不仅对城郊农民自身生计、生活和心理，也对农村社区的发展和建设具有重要意义。令人欣喜的是，专业社会工作在我国发展迅速，已有很多省份（如云南、江西、湖南等）的农村地区已建立了农村社会工作试验点，其在农村领域发挥着越来越重要的作用，在解决城郊失地农民问题中同样也有重要贡献。社会工作是运用专业方法进行助人的实践活动，在专业助人方面有着很强的实践性。笔者认为，其在解决城郊农民失地后出现的困境中可以定位为服务提供与心理支持者、资源获取者、纠纷调解者、政策倡导者等。

二、城郊农民失地后的生活、社会文化困境

城郊农民失地的生活、社会文化困境是指在农民因角色改变（不适应、不认同）等原因所造成的生计困扰及角色转换困难等。章辉美认为，城郊失地农民向市民角色转换的过程可分为失地农民角色转换的过渡初期 （传统农民变为失地农民）、过渡的中期（失地农民向市民转变）和过渡的后期（失地农民实现市民化）。[1]按照这种思路，城郊失地农民的角色转换困境是指失地农民从过渡初期到中后期的角色转变期间所面临的角色适应及其引发的问题。现阶段，我国城郊农民失地的原因既有城乡二元体制的因素，也存在集体产权缺陷、征地过程不规范、不透明等因素。但在失地后传统意义上的农民最主要的生产资料——土地被政府或者企业征用，这对农民来说意味着从事农业生产，以农业收入作为主要收入来源和家庭保障的物质来源失去。因此，失去土地的农民已不是“完全意义”上的农民了。

（一）城郊农民失地后的生活状况

城市的发展和不断扩建，就必然会占用城郊农民土地。很多农村社区土地的大部分或者全部被征用，而政府或企业征用了大量土地后给农民的只是一次性金钱的补偿或者物质的补偿（如进行“村改居”、“村村通”、建新居等），短时看农民有一定的物质补偿，但从长远来看他（她）们却失去赖以生存的经济基础——土地。很多村民用征地补偿的金钱用来建房，通过靠出租新建的房屋获得经济来源，而更大一部分村民则是到城市中就业。失去土地到城市中就业会导致农民收入来源的多元性和从事职业的多变性（由务农向务工、经商等转变）；与此同时，家庭支出也发生变化，原来“自给自足”的生活转变成需要购买部分或全部生活必需品；此外，城市化的发展同时也使得城郊农村在居住环境上发生了变化，如一些地区征用农民土地进行住房的保障，进行了“村改居”工程。这样，随着身份和生活环境的变化，城郊失地农民的生活状况具传统社会与现代社会、城市与农村的双重特性，导致了在生活上的突然不适应（收入减少、支出增多、居住环境变化等）。下面笔者对所在的城郊社区进行的实地访谈①，可以部分反映城郊社区失地农民的生活状况。

笔者：现在觉得生活情况怎么样？

高某：现在村子是比过去好很多了，生活虽然有改变，但也有苦衷，我和邻村的几个人去城里打工，主要选择建筑工，每月八、九百元，但是一年只有几个月的活可干。

笔者：这些能维持家里的生计吗？

高某：这么点钱只能维持家人平时的生活费用，有地时不用担心吃的问题，蔬菜、粮食都是自己种的，心里比较踏实；现在没有地了，也就失去了基本的生活保障，什么都要花钱买，近来肉类和蔬菜涨价，物价上涨和孩子上学的生活费用也增加了；还有以后的保障，老了也没有依靠，靠孩子也难啊，我们都觉得压力很大。但由于自身条件受限，想找份赚钱的工作很难，只是文化也不高，缺乏技能，没有选择的余地。

当然，村民进城务工也可能引发一系列的问题，如城郊社区治安，留守儿童安全、教育等。笔者也发现部分村民对征地索赔的钱只是“做吃山空”，也有的就靠出租房屋给外来人口来维持生计。这也是失去土地后的一大弊端，这在一定程度上并不是慢慢致富，而是趋向新型贫困，[2]这也是城郊农村发展的一个重要制约因素。村民失去了生产发展的动力，就会对农村的可持续发展有很大负面影响。

（二）城郊农民失地后的社会文化状况

城郊农民失地后的困境还表现在社会文化层面上。在向城市市民转换的过程中，失地农民在短期内不能改变其作为一种农民的角色，使他（她）们与其他城市市民一样，真正独立自主地享有自己的权利和义务。这也就是角色内涵转变问题。首先，农民与市民的角色属性上的差异使其对传统角色难以割舍，造成了与市民间的角色距离。很多农民认为自己生来就是农民，没有办法在短时间内实现向市民身份的转换。同时，大多数农民对市民角色规范不清。角色不清是角色失调的一种表现形式，是指角色的扮演者对于某一角色的行为标准不清楚或者不知道这一角色该做什么。再次，城郊失地农民对城市缺乏认同感和归属感。由于与城市居民相比在经济、社会制度、户籍制度、住房制度、劳动保护制度等存在重大差别，所以他（她）们与城市居民间在价值观和社会文化方面存在着较大的差别。笔者在所在城郊村里探访了解到，村民到城市中就业后往往会受到城市社区居民的歧视、嘲讽，从村民的言语表情中可以看出他（她）们有很多也很无奈。这种无奈背后隐藏的是城郊失地农民角色不适应，以下是访谈摘要②：

笔者：你觉得在城里打工待遇怎么样？

王某某：工钱就不必说了，如果付出很多得到的也还可以，够吃的。但虽然我们属于经济开发区管，也算是半个城市人，在城里打工也被城里人看不起，他们很会计较，坐公交车他们都会嫌弃；还有出去外省打工也会被人看不起，他们认为落后，没文化。

三、专业社会工作定位——一种介入思路

城郊村大量土地流失，村民不得不外出就业或者进行新形势下的自主“创业”（如出租房屋、就近受雇等）。解决城郊失地农民的生计问题和角色困扰已是一个不争的事实。城郊村征地数量增多，失地农民增多由此引发的社会问题和社会矛盾也在不断加剧。要从根本上解决失地农民的问题，需要综合的介入手法，既要有对村民的生计帮助、心里支持、资源链接，又需要有新的保护失地农民政策；既要满足城市发展和非农用地的合理需求，又要给村民以公平的补偿，妥善的安置。专业社会工作在解决农民失地后角色转换的困境有哪些作用，又如何进行合理的定位？笔者进行了以下思考。

社会工作是一种科学的助人活动，是以利他主义为指导，以科学的知识为基础，用科学的方法进行的助人服务活动。这种专业的助人活动自出现以来，在受助者的日常生活、就业、社会保障、行为矫正、社会关系建立以及社区建设和发展等领域发挥了重要的作用。城郊农民失地后面临的问题也就是处在城乡结合部的农民在失去土地后面临的个人生活、就业、心里震荡、社区建设等问题，而社会工作恰恰能在这些领域发挥作用。当然，社会工作不是万能的，其与城郊失地农民的助人与受助的过程也不能单向的归化为“单纯的施舍”，因为这种划分会造成城郊失地农民对社会工作者的依赖。它们的关系是一种互动的、动态的。因此，社会工作者在调适失地农民的角色转换过程中如何定位是一个值得思考的问题。具体来说，笔者认为，社会工作者在这一过程中应发挥的作用和具有的功能包括：

（一）服务提供与心理支持

服务提供是社会工作的首要定位，心理支持是受助者的重要发展依托。在城郊地区由于失地而导致村民贫困的案例大量存在，而其中大部分失地者没有再就（创）业的技能。社会工作者的首要任务是帮助这部分失地农民度过当前生活难关，给予一定的物质帮助和劳务服务；同时，社会工作者强调“助人自助”，受助者“自助”和能力建设是社会工作最终目标。为此，社会工作者要鼓励和支持部分失地贫困者自立自强，学习新技能，进行自我的发展和不断增能。

（二）资源获取

城郊失地农民的生计和角色困扰在一定程度上与他（她）们资源的缺失有关系。农民失地意味着失业，造成了对新角色的不适应或者根本没做好心理上的准备。社会工作者需要把这部分人群的需求同社会福利机构、制度、资源与机会联系起来。如部分失地农民需要重新就业而不知道从哪个渠道获取就业的机会与资源，这时社会工作者可以在其中发挥经纪人和资源获取者的角色，引导、帮助这部分人群实现再就业。

（三）纠纷调解

调解者“处于中立的立场，站在第三者的角度，与冲突的各方无利益关系”，其主要任务是“帮助冲突双方认识对方利益的合法性与共同利益所在，竭力把冲突局限在具体的问题上，一定的场所内，调解争执、化解纠纷，达成一致的共识”。[3]土地征用及其所引发的纠纷关涉到农民的切身利益，在宏观上关涉到社区发展和社会秩序的稳定，也是政府或企业在征用农民土地时需要十分谨慎的。社会工作者一定要站在第三方的立场上，有效地评估利益双方的利益合法性，解决好土地问题的纠纷。当然在实践过程中社会工作者需要把握好“价值中立”和“价值关涉”间的关系，因为社会工作是一种道德和政治、社会实践，在调节纠纷问题时，如何站在第三方客观、公正的评估、权衡利益值得思考。

（四）政策倡导

社会工作以关注民生、服务民众为己任，致力于改变由于社会结构、社会政策不公对人的负面影响。在这里，社会工作者把自身定位一名倡导者，“倡导者的角色是社会工作者与受助者一起或者代表他们抵制或者增进一个有目的的行为，为有需要的个人群体争取尊严和权利”。[4]社会工作者不是政策制定者，没有权力制定对失地农民“有利”的社会政策，但可以作为政策影响人，通过实际调研、反映失地农民的意愿和需求，评估他（她）们的利益所在，倡导改变现有的政策。面对城郊农民失地后的生活、角色困扰，社会工作者一方面要从宏观角度作“大方向“的政策倡导，如要保障农民权益为核心改革和完善征地制度，要保证国家为了公共利益的需要才动用征地权；对农民给予平等的补偿；完善征地程序，保证在征用农民土地过程中提到权利人有充分的知情权和参与权。同时要建立失地农民社会安全网为失地农民建立社会保障是保障失地农民权益的根本途径。征地补偿款一部分发放给失地农民，保障其当前的生活需要，一部分要作为失地农民的社会保障基金。另一方面对农民失地后的生计困扰，社会工作者可以作“微观”的倡导。如建立健全失地农民再就业培训机制，各级政府拿出一部分土地征用金为失地农民提供就业培训，金融部门应适当放宽信贷条件，鼓励和扶持失地农民发展生产，自主创业等。

注 释：

①摘自对某城郊社区居民高某的访谈（2010年12月6日）。

②摘自对某城郊社区王某某的访谈（2010年12月8日）。

[1]章辉美,等.湖南城市化进程中失地农民角色农民转换研究[J].长沙铁道学院学报(社会科学版),2007,(4):34-37.

[2]闫伟,等.村庄的张力与挣扎:基变视角的农村社会工作[J].青岛农业大学学报(社会科学版),2011,(1):28-32.

[3]王思斌.社会工作概论(第二版)[M].北京:高等教育出版社,2008. 168.

[4]王思斌.社会工作导论[M].北京:高等教育出版社,2006.167.