论隐私权在治安管理领域的诉求——以违法信息的公开为视角

高继超

（青海民族大学，青海 西宁 810007）

论隐私权在治安管理领域的诉求
——以违法信息的公开为视角

高继超

（青海民族大学，青海 西宁 810007）

治安管理处罚法第八十条确立了保护隐私的原则，在治安管理中公安机关应当保护公民的隐私权不受侵扰。但是实践中，少数公安机关仍然将被处罚人的个人信息公开曝光，引发了社会各界的争议。争议的焦点正是治安管理权与公民隐私权的冲突。公安机关在违法信息的公开中，应以实现公共利益和公民个人利益的平衡为途径，通过建立和完善违法信息公开听证制度与违法信息查询的期限制度来对违法信息的使用及保护加以规制。

违法信息；隐私权；治安管理；法律保护

一、违法信息公开的现状

治安管理处罚公开原则是行政法所倡导的基本原则之一，公安机关在治安管理处罚的过程中，如何在坚持治安管理处罚公开的同时，保护公民个人隐私成为一个亟需解决的问题，本文从公安机关的一起治安管理实践中的案例进行展开。

（一）问题的提出

2010年7月份以来，武昌卓刀泉南路和雄楚大道交叉处的陈家湾大街小巷贴出公告，多名涉黄落网人员被警方实名曝光。6月24日晚，洪山公安分局洪山街派出所在陈家湾公交站背后小巷处一个招待所，现场抓住一对卖淫嫖娼人员，同时抓获的还有小名“胖子”的休闲屋老板陈某。警方在7月7日发布的公告上实名公布了涉黄人员姓名和年龄。如“小姐”廖某20岁，嫖客陈某31岁，二人被处以一年收容教育。“胖子”因收容妇女卖淫被治安拘留15天，7月6日则因涉嫌收容卖淫罪被转入刑事拘留。收容卖淫的休闲屋老板娘杨某逃走，已被列为网上逃犯全国通缉。对于这次实名制公告嫖娼卖淫人员，陈家湾居民纷纷叫好。警方对小姐嫖客实名曝光，在大多数居民的赞扬声中，也有不少人表示，如此公示似有不妥，行政处罚决定能不能这样四处张贴?被公开的行政处罚文件中能不能使用真实姓名?[1]

（二）违法信息公开的动因：社会预防

在治安管理的过程中，由于治安管理对象的广泛性和复杂性，决定了治安管理的内容多样性和繁杂性，特别是一些黄、赌、毒现象更是屡禁不止，使公安机关疲于应对。传统的治安管理经验认为，对违法人员身份信息的曝光和公开，有着警示的功能。即通过对违法人员身份信息、违法事实和所受处罚的公开，一方面使社会公众对违法人员所受处罚情况的知晓，基于对治安处罚恐惧，而不敢违法；另一方面通过对违法人员信息的公开，使社会公众对违法人员产生一个否定性的评价，让其在现有的社会生活范围内被大众所排斥，预防违法人员再次违法。武汉警方在陈家湾的大街上张贴公告，通过陈家湾地居民口头相传，对卖淫嫖娼人员进行道德上的谴责和舆论上的影响，使其无法在陈家湾正常生活，从而达到预防卖淫嫖娼等违法行为在该区域内的滋生蔓延的目的。

（三）违法信息公开的后果——非规范性评价的无限扩大

违法信息的公开和曝光，使得社会公众对违法人员的个人身份信息和违法情况了如指掌，基于法律和社会伦理道德的判断，社会公众必然对违法人员贴上“卖淫女”和“嫖娼男”的标签，使得违法人员无法在已经建立的社会关系中继续生活，由于社会公众的否定性评价，使得他们难以回归到原来的生活。加上新闻媒体的报道和现场公众的口口相传，使其所承担的法律之外的评价完全超越了违法行为的时空范围，社会公众通过道德、社会习俗及国家法律的认识，认为那些有违法记录的人就是坏人，普遍不愿让其重回到自己身边生活，甚至公开损害违法人员的人格尊严。案例中被公开的“小姐”廖某20岁、“嫖客”陈某和休闲屋老板陈某的个人信息全部被公开在公告上，虽然他们现实的社会生活状况不得而知，但可以肯定的是他们在陈家湾地区正常的社会生活因其信息的公开被打乱，其本人也会遭受社会公众的排斥。

二、违法信息公开与隐私权保护的价值冲突

治安管理是国家公安机关实施的行政管理活动，它体现了国家以公共利益为基础的对社会生活的法律调整。在这个调整的过程中，警察享有着打击违法分子，保护社会安全的权力，这种权力的行使是以公共利益为目的。而隐私权是公民对于不愿为公众所知悉的个人信息享有的权利。基本的特点就是排除他人干涉，隐私权在追求私权的最大化的过程中，这就不可避免地与带有侵略性的治安管理权力产生摩擦，这种摩擦的背后体现着的是两种价值理念的冲突。隐私权是自由价值的体现，而警察权是秩序价值的反映，警察在追求、维护国家利益的同时很容易直接而广泛地侵犯甚至剥夺公民的人身权（自由、尊严甚至生命）与财产权，在缺乏对警察权力约束的情况下，如果再有不当利益的掺入，这种侵害就会更加肆无忌惮——很显然这已经违背治安管理处罚法的立法意图。因此警察对人权的侵犯更加普遍地成为了这对矛盾的主要表现形式。从这个意义上说，我们应对警察权进行必要限制，将其规约在一个合理的范围内并接受必要的监督。[2]笔者认为，基于保护公共利益对违法人员的信息公开而不顾及其隐私权是违背法律精神的，同时基于保护违法人员的隐私权而将违法信息全部保密也是不可取的，在秩序价值和自由价值发生冲突的时候，我们要在两者之间寻找一个平衡，既保护公安机关治安管理的顺利进行，又保障了违法人员的隐私权不被侵扰。

三、关于对违法信息给予隐私权保护的思索

违法信息的公开是国家公安机关基于公共利益的目的对公民身份信息的公开，而隐私权是每一个公员与生俱来的人格权，当两者发生冲突时，违法人员的隐私权要不要保护？接受了治安处罚的违法人员是否享有隐私权？违法人中的隐私是否包含了违法信息这个客体？

（一）违法人员的隐私权保护不损害公共利益

有人认为出于保护公共利益的目的，违法人员的隐私权保护应当受到限制。也有人认为由于违法人员先前的违法行为，使其违法信息具有特殊性，作为行使国家治安管理权的国家机关有权对社会公开。笔者认为上述两观点皆不可取。

一方面，保护违法人员的隐私权是违法人员重归社会的前提。不可否认的是违法人员因曾经的违法行为使其区别于其他社会公众具有特殊性，但是违法人员在承担了法律责任之后，就应当像普通人一样在社会上正常地生活，法律应当保障其正常生活的权利。正常生活是每一个公民不可剥夺的权利，也是法律追求的一种结果，这种权利的实现其重心就是违法人员的信息应当被作为隐私权加以保护。只有对违法人中的信息给予隐私权保护，我们才能从源头上保护违法人员能够重新回归社会。从这个角度上讲，以保护公共利益为由否定违法人员的隐私权，不仅是对公民个人隐私的侵扰，也使得违法人员处在一个“潜在违法”的恶性循环圈里，伴着社会公众无限扩大的非规范性评价，随时可能再次损害社会公共利益和公民人身权益。

另一方面，国家对违法人员规范评价已经日趋完善，已经能够达到制裁违法和预防违法的目的，无需通过公开违法信息保护公共利益。出于保护社会良好秩序和公民人身、财产安全的目的，法律已经对违法人员在某些权利、从业资格上进行了限制，并且对再次违法规定了从重处罚的裁量情节。例如《治安管理处罚法》第二十条规定了在六个月内曾受过治安管理处罚的，从重处罚。这些规范已经达到了违法制裁的目的，起了预防违法的效果。虽然违法人员的违法信息相对于其他的隐私信息具有一定的特殊性，但违法信息同样也是公民的个人信息的一部分，不能因为其具有特殊性而被肆意地公开。

（二）法律并未剥夺违法人员的隐私权

违法人员实施了违法行为之后，必须承担的责任应由法律做出明确的规定。不仅仅包括因违法行为所受到的治安管理处罚，也包括了受到治安处罚之后权利的限制，这一切都应当体现在法律的明文规定之中。然而在现行的法律规范中，并未规定违法人员的隐私权不受法律保护。相反在刑法中，对刑事犯罪人所判处的剥夺政治权利的附加刑中也并不包括公民的人格权。违法人员虽然违法了法律的规定，接受法律规定的刑事、行政处罚，但是他们的基本人权和民事权利应当得到严格的保护。即使对于被证明有罪，判处刑罚的被告人，在给予其应有的刑事制裁同时，并没有必要剥夺其其他的与刑事制裁无关的基本人权，这也包括了隐私权。[3]（p329）犯罪嫌疑人尚且如此，违法人员的隐私权在治安管理处罚中更应当得到充分的保障。从治安管理处罚法的规定来看，其中并未有公安机关剥夺违法人员隐私权的条款，也没赋予公安机关公开违法人员违法信息的权利。相反的是《治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》都不约而同确立了保护隐私的原则。

（三）违法信息属于隐私权的客体范畴

隐私权的概念是指公民享有的私生活安宁与私人信息秘密依法受到保护，不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开的一种人格权。[3]（P12）隐私权保障是公民个人信息的保密、个人生活不受干扰和个人事务的自由决定等权利。张新宝教授在其《隐私权的法律保护》一书写到，隐私权包含以下内容：自然人的个人档案、个人数据，不得非法公开或扩大知晓范围、用于不当用途；自然人不向社会公开的过去或现在纯属个人的情况，不得进行收集或公开；自然人的任何其他纯属于私人内容的个人资料、数据，不得非法加以搜集、传输、处理和利用。隐私权的客体主要以下三个方面：私人信息、私人活动和私人领域。那么公民的违法信息究竟是否属于个人信息，违法信息属于公民个人档案的一部分，同时违法信息是公民个人的情况，是其不愿向社会公开的内容，基于此违法信息应当属于个人信息。违法信息是否成为隐私权的客体，关键取决于权利主体的主观意愿，而不在于客观外界的认知范围。如果行为人对其违法事实在主观上不愿让公众知晓，则违法信息对他们而言就属于隐私。

四、对案例的评析

事件中，武汉市公安局洪山公安分局洪山街派出所在7月7日发布的公告上实名公布了涉黄人员姓名、年龄和受处罚情况等信息。结合上文的分析，虽然廖某和陈某实施了卖淫嫖娼行为，但是其个人的隐私权应当受法律保护。隐私权是一种人格权，是人与生俱来就享有的权利，任何人不可侵犯和剥夺。个人隐私包括了个人经历隐私，是个人对其以往的生活经历和过去的言行所享有的隐私权，包括了婚史性史、恋爱经历、社会交往经历、工作履历，甚至包括违法经历和犯罪记录等。[4]在卖淫嫖娼人员接受了治安处罚之后，再对其个人信息的大肆公开，这是对违法人员的隐私权的侵扰。无疑使其生活在大众异样的关注中，为了他们安宁平静的生活，保护其个人信息的不公开至关重要。

尽管违法行为中的个人信息不应予以公开，但是并不等于违法行为的其他信息也不公开。违法行为的信息毕竟是公共信息，是行政机关履行法定职责的重要体现，是信息公开的重要内容。公开违法行为的信息是行政公开、信息公开是题中应有之义。[5]上述案例中，对违法事实和处罚情况的公开是无可厚非的，但是对个人信息笔者建议做一下技术处理，即隐匿违法人员的姓名、年龄、住址等个人身份信息。如可以在公告中以某男、某女来代替违法人员的姓名，这样既很好地保护了违法人员的隐私权，也保证了法制宣传、违法预防等公共利益的需要。

五、治安管理领域隐私权保护的制度构建

在治安管理的过程中，不论是检查、调查、处罚，都会在不同程度上侵犯公民的隐私权，只有实体上的权利保障和程序上的严格限制才能保护公民的隐私权不被国家权力过度地干预。从违法信息的公开的角度来说，笔者建议设立违法信息公开听证制度和违法信息查询期限制度来保障违法人员的隐私权。

（一）违法信息公开听证制度

《政府信息公开条例》第十三条和第十二条赋予了公民申请获取政府信息的权利，这就是公民的知情权。这就产生了知情权与隐私权的冲突，当权利与权利冲突时，能够比较的是每项权利所表现的利益。比如公开违法信息给信息申请人带来的利益与披露信息给违法人员的隐私造成损害是可以比较的。当知情权与公民的隐私权冲突时，知情权就要受到一定的限制。[6]笔者建议，我国应当建立违法信息公开的听证制度。当公安机关为了保障相关申请人知情权的需要而欲公开涉及个人隐私的违法信息前,应举行听证会。听证会由掌握违法信息的公安机关主持，在公开听取申请人和违法人员、隐私信息所有人等利害关系人的请求和抗辩理由后，由公安机关作出是否公开违法信息的决定。对于公开违法信息可能对隐私信息所有人造成损害的，应该决定不公开隐私信息，反之则应当公开，确保当事人的知情权。并且根据“有权利、有救济”的原则，应当赋予利害关系人寻求行政或司法救济的权利。在公安机关作出公开或不公开的决定后，应当允许公民寻求法律救济。救济途径是申诉、行政复议或者行政诉讼，并且基于隐私权的特殊属性，在公民寻求法律救济的过程中，隐私信息所有人的违法信息不应当公开。从世界各国的立法来看，都赋予了申请人请求行政复议、司法权利审查或者立法救济的权利。因为没有救济制度，基本的权利就不可能得到保障。

（二）违法信息查询期限制度

在我国的相关法律、法规当中，比较详细地规定了有违法经历人员的资格、权利的限制机制。这些制度在一定程度上有助于对违法行为的特殊预防，防止再次实施违法行为，这方面是值得肯定的，但是这种无期限地被国家机关、社会组织和个人的查询使用，不仅使人因一次的过错而永久地被剥夺相关的资格，这一点显然是违反法的教育、挽救和感化精神的。再者无期限地使用违法信息，只会让违法信息在更广大的人群和范围传播，由此而带来对违法人员的非规范评价和标签效应也无限制地扩大。因此笔者建议建立违法信息公开期限制度。根据违法人员实施的犯罪行为和违法行为的危害程度分别设立不同的公开期限，如严重危害社会的犯罪行为，查询期限可以设置较长，反之则设置较短。犯罪分子的违法信息公开期限的设置不妨可以参考一下刑法关于追诉时效的相关规定，因犯罪行为被判处五年以下有期徒刑的，其违法信息的公开期限也设定为五年，从其刑罚执行完毕或者假释之日起算，被判处五年以上十年以下有期徒刑的，其违法信息公开的期限可以设定为十年，依次类推。而违反治安管理的违法人员的违法信息的公开期限可以参照治安管理处罚法的追诉时效和受处罚情况，被劳动教养的违法人员的公开期限可以设定为五年，违反治安管理处罚法的违法人员可以按其行为对社会的危害程度，设定为六个月到五年。公开期限时间的设定，可以使行为人得到的非规范性评价与违法所产生的规范性评价相适应，而不是因为违法信息的公开，使得卖淫嫖娼人员与杀人犯受到相同期限的非规范评价，尽管他们之前的违法行为有着很大差别。在公开期限之内，相关人员申请查询违法人员的违法信息时，公安机关应当举行听证会进行听证后作出决定。在公开期限结束之后，违法信息作为公民的个人隐私给予保护，相关人员申请查询的，公安机关应当拒绝。

警察的治安管理权力是公共权力中与人们生活最息息相关的，由于公众时刻需要治安管理权力无微不至的安全关怀，但是正是由于治安管理权力的太过强大，在行使职权的过程中，最容易掌握到公民的隐私信息，并最容易对公民的隐私权造成侵害。因此，“在一定条件下，警察权力的扩大意味着个人权利的缩小，警察权的滥用往往会使人权化为乌有。”[7]一定限度的治安管理权是保障公民隐私权和人权的必需，所以治安管理权力的行使过程要接受法定程序的制约，应以维护社会安全为目的，更应以保障公民隐私权和基本人权为目的。

[1]王欣子.武汉警方街头贴告示实名曝光卖淫嫖娼人员[N].长江商报，2010-07-17.

[2]孙瑞歧.人权对弈警察权[J].北京人民警察学院学报，2006，(5).

[3]张新宝.隐私权的法律保护[M].北京：群众出版社，2004.329.

[4]王利明.人格权法研究[M].北京：中国人民大学出版社，2005.595-603.

[5]许莲丽.论违法行为信息公开中的隐私权保护[J].行政法学研究,2010,(1).

[6]张明杰.开放的政府—政府信息公开法律制度研究[M].北京：中国政法大学出版社，2003.109—110.

[7]陈兴良.限权与分权：刑事法治视野中的警察权[J].法律科学,2002,(1).

Key works：illegal information;privacy;security management;legal protection

On the privacy demands in the field of security management From the perspective of the Disclosure of Illegal Information

GAO Ji-chao
(Qinghai Nationalities University,Qinghai,810007)

Public Security Administration Law Article 80 establishes the principle of privacy,that is the privacy of citizens should be protected from intrusion in security management,but in practice,the personal information of few penalties is still exposed by public security organs which led to much public controversy.The focus of controversy is the conflict between the power of public security management and citizen privacy.In exposure the illegal information of the public,public security organs should achieve a balance of realizing public interest and the interests of individual citizen,through the establishment and improvement of illegal information disclosure hearing system and illegal information query term system to regulate the use and protection of illegal information.

D922.14

A

2095-1140（2011）05-0112-04

2011-06-21

高继超（1984－ ），男，陕西咸阳人，青海民族大学法学院研究生，主要从事宪法与行政法学研究。

王道春）