新时期公安机关绩效管理探讨

陈俊豪

（湖南警察学院，湖南 长沙 410138）

新时期公安机关绩效管理探讨

陈俊豪

（湖南警察学院，湖南 长沙 410138）

绩效考核是一把双刃剑，考核合理可以推动公安管理效能，反之，则挫伤民警的工作积极性，影响公安机关的长远发展。公安机关绩效管理应以有利于公安工作的长远发展为目标，坚持正确的价值取向，积极引进先进的绩效管理工具，不断完善公安机关绩效考核机制，促进公安工作创新，提升公安工作效率，实现公安机关的可持续发展。

绩效管理；战略目标；改善途径

绩效管理是组织系统整合组织资源达成其目标的行为，绩效管理区别于其他纯粹管理之处在于强调系统的整合，它包括全方位控制、监测、评估组织所有方面的绩效。从某种意义说，绩效管理代表着组织全方面的管理工作，因为管理工作的目的便是提高绩效。[1]公安绩效管理的目标是推动公安工作的改革与创新，促进公安管理的经济、效率、效益、公平和可持续发展。通过绩效考核，可以比较全面客观地把握一段时间以来公安绩效管理过程的相关信息，及时发现问题，找到差距，及时改进。公安机关作为政府的重要行政管理部门，职责广、任务重，管理目标多元，如何建立制度化、科学化、规范化的绩效考核体系，实现公安工作的可持续发展，是当前公安管理工作的难点和努力方向。

一、新时期公安绩效管理的价值追求

绩效评估的价值取向决定了绩效评价的标准。作为目标管理重要内容的绩效考核的价值在于，通过对员工和基层管理工作的业绩评估，寻找组织战略管理的缺陷，以便及时调整战略实施步骤，避免可能出现的重大战略失误。[2]因此，公安绩效管理部门必须加深对科学发展观的科学内涵、精神实质和根本要求的认识，寻求合理的价值取向，把促进公安工作长远发展作为绩效考核的出发点，运用统筹兼顾的方法，合理确定考核指标、明确考核标准，优化考核程序，努力推进“四型”公安机关建设，建立履职正确、充满活力、运行高效、人民满意的公安机关。

（一）以绩效考核推动“责任型”公安机关建设

所谓“责任型”公安机关就是指公安机关及其人民警察必须对人民和法律高度负责，按照法律的规定科学、合理、有效地履行职责。公安机关是武装性质的治安行政机关和刑事司法机关，其工作任务是打击敌人、保护人民、惩治犯罪、服务群众、维护国家安全和社会稳定。公安机关的绩效管理必须围绕公安机关的工作职责和社会管理职能进行，建立符合公安工作实际的绩效评估指标体系。从某种意义上来讲,绩效评估是公安机关职能发挥其相应作用所取得的实际效果,那么考核就应突出公安工作的主业，通过考核促使公安机关既注重打击、又加强防范，既重视管理、又强调服务，实现防得好、管得住、控得牢、打得准、管理到位的工作目标。

（二）以绩效考核推动“服务型”公安机关建设

在政府治理与改革领域中,经历了“以效率和效益为导向”转为“公平至上”,再到“顾客至上”理论的发展过程。[3]十六届六中全会首次在党的文件中提出了建设“服务型”政府的明确要求。服务型政府从本质上来说，就是一个以民众为中心的政府，党和政府的一切工作，归根到底都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。温家宝在2011年政府工作报告中指出，各级政府一定要把社会管理和公共服务摆到更加重要的位置，切实解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题。可见，新时期检验公安工作好坏的根本标准是人民群众的满意程度。公安工作必须坚持警务工作的民意导向，把人民群众的利益作为工作的出发点，把群众安全感、社会治安的满意度作为考核公安工作的重要指标。

（三）以绩效考核推动“效能型”公安机关建设

建设“效能型”公安机关就是要逐步降低公安机关运行成本，提高公安行政机关工作效率和服务质量。要通过绩效考核，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的公安管理体系，促进公安机关内部管理体制改革，优化工作流程，简化办事程序，提高办事效率，降低行政运行成本。在执法执勤方面，创新警务管理模式，推进侦查机制、巡逻体制改革，大力推行社区警务，实现警力下沉，提高打击破案和治安防范能力。

（四）以绩效考核推动“学习型”公安机关建设

公安队伍素质是公安工作的核心要素，是公安工作成败的关键，绩效管理必须把队伍建设情况作为考核公安工作的一个重要方面，把队伍思想政治教育和民警教育训练作为潜在绩效进行考核，推进公安队伍正规化建设，建立一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的公安队伍，切实提高公安机关维护国家安全能力、驾驭社会治安局势能力、处置突发事件能力和为经济社会发展服务能力，以促进公安工作的可持续发展。

二、当前公安机关绩效管理存在的主要问题

（一）绩效管理缺乏系统的理论指导

公安机关对绩效评估的理论研究和实践起步较晚，对绩效评估的基本概念、操作原则、作用机制、实施步骤尚未达成共识。绩效考核没有区分组织绩效与个人绩效的不同层次和不同评价标准，偏离了绩效考评的应有目标，达不到应有的效果。事实上，绩效管理是“利用绩效信息协助设定统一的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程”。[4]绩效管理并非是对某个部门或者某个方面的评价，它是一种现代管理方法，必须将员工个人目标和组织战略目标相结合，通过持续改进的绩效考核来保证实现组织绩效，通过实施绩效激励来保证组织的不断发展，通过绩效改进来帮助员工实现自身更大的价值。

（二）绩效考核不能反映公安机关的长期使命

当前，绩效考核的存在明显的“重标轻本”现象，价值取向不符合公安机关战略发展要求，缺乏统一的规划和指导，考核内容设计主要基于上级公安机关行政管理的需要而定，缺乏科学的衡量标准。各项业务和管理服务中，实行月月考核、月月排名的考核制度迫使被考核单位注重短期政绩、短期行为，在应对上级的绩效考评中，常常出现了“为考评而考评”的迹象，上级评估什么，他们就追求什么指标，甚至不惜造假，考核结果偏离了应有的价值取向和工作目标，忽略了公安机关的战略发展。

（三）绩效评估制度化、规范化程度低

一是缺少制度化的评估标准，评估方法，评估程序不合理。评估过程中缺少沟通和监督，考核结果不客观、不公正，甚至流于形式。二是缺乏稳定性和连续性。公安机关绩效考核缺乏长期规划，缺少对公安工作绩效的持续测定，导致管理部门难以把工作重点放在绩效的持续改进上，评估内容、指标年年改，导致被考核部门无所适从，缺乏工作主动性。三是评估主体单一。公安机关绩效评估主要采用公安系统内部自上而下的评估方式，绩效评价由上级说了算，缺乏被评估单位的自我评估，也缺少社会公众、中介组织和专业机构对公安机关的外部评估方式，评估考核过程相对封闭，外部监督很难介入，弱化了社会公众需求对公安工作的导向性作用以及社会公众对公安管理活动的参与、监督和制约。

（四）绩效评估指标体系不合理

当前公安机关考核指标体系的设计主要存在两大问题：一是考核内容与项目繁多，缺乏科学合理的评估指标体系。以某地公安机关为例，在对县市公安机关的绩效考评中，考核内容包括维稳保安、基层基础、执法状况、队伍建设、公众评价等5大项，每项内容又被细化为多个条目，包含了共20个项目，200多个具体指标。其中，维稳保安又包含情报信息、重点对象管控和专案侦查安全管理等7项指标，打击整治又包含“命案”侦破、打黑除恶、扫黄、禁赌等7个子项目。在美国，警察机构绩效测评内容体系仅涵盖了警察绩效的犯罪预防、犯罪控制、解决冲突、一般服务、警察行政5个领域，19个项目。[5]考核项目多，导致分工过细，台帐太多，管理任务加重，公安民警疲于应付，增加了行政成本，降低了工作效率。二是考核指标设计不科学，不能突出工作重点，分值不合理，考核结果不能反映组织和民警的工作，难以有效地激励民警。现行考评机制的业绩考核结果只与公安机关“一把手”和部门负责人有关，与普通民警关系不大，不能准确反映民警的履职情况，民警对考核不关心、不支持。考核指标设计不科学，还容易导致考核结果与管理目标相悖。如将“破案率”作为考核的重要指标，如果辖区治疏于防范，违法犯罪案件较多，考核排名则靠前。反之，如果辖区治安防范到位，秩序好，辖区发案少，群众非常满意，考核排名反而靠后。

三、新时期公安机关绩效管理的路径选择

（一）借鉴现代绩效管理经验，树立科学的管理理念

绩效管理一直是困扰政府的难题，20世纪70年代后期，以美国、英国、荷兰为代表的国家掀起了异常“新公共管理运动”的政府改革，又称为“政府再造运动”，他们用“企业化政府”来表达政府再造的含义，希望政府能够像企业家一样采用新的方式促进政府生产力和效益的提高[6]，即从现代经济学和企业管理的理论与方法中获取要素，将企业或私营部门经营的一些成功方法移植到政府公共部门中来，提出了政府管理应以市场或顾客为导向、实行绩效管理，以提高政府的服务质量和管理的有效性。[7]随着信息技术的发展，现代通信技术和信息技术革命正在改变着政府自身的组织结构、运行方式、工作行为，对政府决策、行政监督和组织重构产生了重大影响，为政府管理方式从传统模式到新公共管理模式的转变提供了重要的物质基础，[8]工商管理方法在公共部门绩效考核中得到了更为广泛的运用。国内一些公安部门在绩效管理中曾借鉴了现代企业绩效管理的成功经验和做法，坚持走可持续发展的绩效管理之路，收到了不同程度的效果。如湖南省公安厅借鉴现代企业管理理念，实行精细化管理考核，将评价结果与单位和民警的切身利益直接挂钩，以促进民警和公安机关增强工作责任感、改进工作方法、提高工作效率和质量。[9]河北省廊坊市公安局引进全面质量管理法，积极开展ISO9001质量管理体系认证工作。科学地分析了公安管理工作与企业工作的共性与差异，合理吸收现代企业管理思想的内涵，创造性地提出了警务工作质量方针、质量目标以及每一警种、每项业务的工作流程和质量标准，建立起了具有时代特征和廊坊特色的现代警务管理新模式。[10]

（二）引进先进绩效管理工具，寻找绩效管理技术支撑

欧文·休斯认为：“无论采取何种标准，在传统的行政模式中，绩效管理都是欠缺的，这种情况对个人和组织绩效都是这样”。[11]由于公安机关职能的广泛性、目标管理的多元性、评估过程的复杂性，要克服当前公安机关绩效管理的缺陷和不足，提高被考核单位和民警的工作积极性，可以借鉴平衡计分卡工具，构建符合公安工作长远发展的绩效考核评价体系。

平衡计分卡理论由哈佛商学院教授罗伯特·卡普兰和复兴方案公司总裁大卫·诺顿于1992年首次提出，现被广泛地应用于企业和非营利组织部门的绩效考核中。平衡计分卡把企业的使命和战略转化为一套全方位的运作目标和绩效指标,作为执行战略和监控的工具,同时也是一种管理方法和有效的沟通工具。[12]平衡计分卡从顾客、财务、内部流程运作、学习与发展四个角度对组织的整体绩效进行评价,并要求彼此之间保持适度的平衡。平衡计分卡的优点是以战略为出发点,将组织发展战略落实到具体行动上,最终达到财务回报的目的。“他山之石、可以攻玉”，平衡计分卡的思想同样可以为公安机行政管理提供借鉴并引入绩效管理中来。通过清楚地定义公安机关的发展战略,将战略与改革驱动因素联系起来,实现公安机关组织和民警个人的协调和长远发展。我们可以将平衡计分卡的财务、顾客、内部流程运作、学习与发展四个维度与公安机关的职责任务、群众满意度、警务管理、队伍建设四个关键指标相对应进行考核指标体系的设计，程序如下:一是分析和把握公安机关的战略目标及任务使命,按照建立“责任型”公安机关的要求将战略目标分解为公安机关及其民警的具体职责和任务。二是认识公安的服务对象即群众,坚持警务工作的“民意导向”，将民众满意度作为衡量公安工作好坏的根本标准，按照建立“服务型”公安机关的要求设计考核内容。三是改善内部流程，推进公安工作创新和警务模式改革，建立“效能型”公安机关，提高公安工作能力和行政管理水平。四是加强公安教育训练工作，积极开展“大练兵”、“大教育大培训”工作，按照建立“学习型”公安机关的要求进行教育训练工作考核指标体系的设计，促进民警学习成长。最后，参照平衡计分卡财务、顾客、内部流程、学习与发展的愿景和指标体系，细化、量化公安工作绩效评估的测评指标体系，将公安机关的发展战略转化为民警的具体行动，推动公安工作的平衡、协调和全面发展。

（三）完善绩效考评机制，促进考核公平、公正

要充分发挥绩效评估对公安工作的导向和促进作用，应加强绩效评估的制度化、规范化建设，不断完善绩效考核体制机制，具体从四个方面着手：

1．建立科学的考评指标体系

考评指标应围绕公安工作职责和任务、群众满意度、队伍建设、公安机关内部管理流程改革而设定，合理确定每项内容的子项目和权重。要提高公安机关绩效管理考核指标与民警个人业绩考核的关联度，反映出民警的职责任务和日常工作，实现单位绩效考核与个人业绩评价评的结合，将与民警个人的职务晋升、生活待遇、社会荣誉等挂钩,通过单位绩效评估,激励民警积极、主动、创造性地履行工作职责,促进公安机关与民警个人的协调发展。

2．实现评估主体多元化

美国公共学专家菲利克斯·A·尼格罗认为：“在整个政府机构中遵循这样一条原则：评估活动引进更改由一个符合评估内容的组织来进行，应该由那些不受项目发展结果影响的人们来进行。”[13]现代绩效管理是全方位、立体化的，评估主体应该不仅包括被评估者的上级，更应该包括被评估者自身、员工、下属、服务对象和公众等。公民参与绩效评估，不仅是促进政务公开的重要手段，也是提高绩效评估质量的有效途径。

3．构建民主的考核流程

考核程序的设计是一个非常复杂的问题，它包含考核的时间、考核的方式、考核流程、考核结果的反馈等诸多内容。考核程序民主就是要实现考核公开：考评单位要及时将考核内容、考核指标体系、考核内容的分值、考评方式及时向被考核单位公开。要让考评对象、第三方参与到考评的活动中来，增加考评的公开性、透明性，避免“暗箱操作”，提高考评结果的客观性和准确性。

4．完善考核手段方式

改革考核排名的落后方式，建立专业的绩效考核机构和评估考核工作体系。建立符合公安工作实际的绩效评估信息系统，依托网上考评、警综平台和业务信息系统对考核信息进行统计、归纳、整理、加工和分类，及时进行定性和定量分析，并将考核结果及时在网络上公布，实行考评动态和考评结果公开，实现信息对称，强化下上监督，增加考核的透明度。

[1]付亚，许玉林.绩效考核与绩效管理[M].北京：电子工业出版社,2004.

[2]陈宝胜.中国公共部门绩效管理发展趋势研究[J].经济与管理，2007，(10).

[3]周琼，刘新华.政府绩效评估的内涵及方法[J].新余高专学报，2007，(6)：34.

[4]张成福，党秀云.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2001.

[5]孙友民.用科学发展观引领公安绩效考评体系建设[J].公安调研电子期刊，2008，（56）.

[6][美]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府：企业精神如何改革着公营部门[M].周敦仁等译.上海：上海译文出版社,1996.

[7]Hood christopher.A public management for all seasons.pulic administration,1991,(1).

[8]袁勇志.公共部门绩效管理：基于平衡计分卡的实证研究[M].北京：经济管理出版社，2010.

[9]湖南警方的三项“管理革命”——省公安厅党委副书记、常务副厅长唐中元同志接受《现代世界警察》专访[EB/OL].http://www.hnga.gov.cn/hnga/jmhd/wsft/news-10365.html.

[10]河北：廊坊市公安局通过ISO9001认证[DB/OL].http://www.mps.gov.cn/n16/n1237/n1402/101988.html.

[11][澳]欧文·休斯.公共管理导论(第二版）[M].彭和平等译.北京：中国人民大学出版社,2001.

[12][美]罗勃特·卡普兰，戴维·诺顿.公司绩效测评—平衡计分卡：良好绩效的测评体系[M].李焰，江娅译.北京：中国人民大学出版社,1999.

[13]菲利克斯·A·尼格罗.公共行政学简明教程[M].北京：中国中央党校出版社，1997.203.

Key works：performance management;strategic objectives;improvement ways

On Performance Management of the Public Security Organs in the New Era

CHEN Jun-hao
(Hunan Police Academy,Changsha,Hunan,410138)

Performance assessment is a double-edged sword,a reasonable assessment can promote the effectiveness of public security management,otherwise,it will dampen the enthusiasm of police work and influence the long-term development of public security organs.The performance management of the public security organs should be under the guidance of the long-term development,adhere to the correct values,and actively introduce advanced performance management tools to continuously improve the public security organ performance assessment system,improve the efficiency of public security and realize the strategic objectives of sustainable development of the public security organs.

D922.14

A

2095-1140（2011）05-0103-04

2011-06-20

陈俊豪（1973－ ），男，湖南武冈人，湖南警察学院副教授，法学硕士，主要从事公安管理与民警教育训练研究。

王道春）