刍议城市重要基础设施安全面临的威胁因素及应对策略

王 亚，朱献洲

（中国人民公安大学，北京 100038）

刍议城市重要基础设施安全面临的威胁因素及应对策略

王 亚，朱献洲

（中国人民公安大学，北京 100038）

城市重要基础设施对于国家和地区的政治、经济发展起着关键性基础作用，城市重要基础设施的安全关乎着国家和社会的稳定；随着社会的发展，重要基础设施的内涵和外延也不断地变化；按照特定的原则和分析路径，可以更加清楚和全面地考察城市重要基础设施所面临的安全威胁因素，包括来自内部的、外部的和自身机能的，同时也为采取有效的防范措施提供了指引。

重要基础设施；威胁因素；分析路径；防范策略

2011年3月11日，日本发生里氏9.0级大地震，由于福岛核电站抗震等级设计不足造成了严重的核泄漏事故，一时间引起包括中国在内的日本周边诸多国家民众的极大恐慌，城市重要基础设施的安全一时间成为了人们关注的焦点。重要基础设施是社会平稳、高速发展的基石和保障，与国家和社会的安全高度相关。随着社会、经济的发展，基础设施的建设逐步完善并开始进入信息化时代，但与此同时，世界范围的恐怖主义开始抬头，各国的犯罪率也巨幅增长，这些不稳定因素对重要基础设施的安全形成了严峻的挑战，加之信息化产生的连带效应及网络节点、协议增多所致的重要基础设施脆弱性的大大增加，使得重要基础设施面临更大的威胁；现阶段我国重要基础设施建设正处于大规模开展和信息化同步进行的时期，其安全同样面临着各种各样的威胁，正确认识重要基础设施面临的各种威胁因素对确保其安全有着重要的前提性意义。

一、城市重要基础设施及相关概念

重要基础设施及其相关的衍生概念是一种实践性概念，在不同的时期、不同国家，甚至是不同语境之下均有不同的涵义。

（一）重要基础设施（Critical Infrastructure）

20世纪90年代以来，随着恐怖主义等各种违法犯罪行为数量的不断增长，为了有效地分配有限的防控资源，便提出了“重要基础设施”的概念。[1]国外具有代表性的定义有以下几种：

1996年7月15日，克林顿总统签署的13010号执行命令指出“一些特定的国家基础设施是如此的重要,以至于如果其不能使用或受到破坏将对美国的防护和经济安全构成严重的影响。”[2]按照这份命令，重要基础设施包括：电信部门；水电系统；天然气和石油储存和运输；银行和金融；运输系统；水资源供应系统；应急服务（包括医疗、公安、消防和救援）；政府的运行。

1998年5月22日，克林顿总统签署了63号总统决定指示(PDD-63)[3]，指出重要基础设施是指：能维持经济和政府最基本运行所必须的实体性的和基于网络的系统。这一定义特别指出了“网络基础设施”。

欧盟委员会的定义：有形资产和信息技术设施、网络、服务及资产，如果它们受到干扰或破坏将对公民的健康、基本安全、安全保障及经济利益或者对会员国成员政府的有效运行产生严重影响。

国内的定义：

最具有代表性的有两个，一个是2007年的《国务院办公厅关于开展重大基础设施安全隐患排查工作的通知》，《通知》并没有明确提出重要基础设施之涵义，但是间接列举了“重大基础设施”的范围：公路交通设施；铁路交通设施；水运交通设施；民航交通设施；大型水利设施；大型煤矿；重要电力设施；石油天然气设施；城市基础设施。另一个是2004年开始实施的《企事业单位内部治安保卫条例》提出了“重点单位”的概念：“关系全国或者所在地区国计民生、国家安全和公共安全的单位是治安保卫重点单位。”[4]

（二）关键资源、关键资产和重要资产

“关键资源”（Key Resources）是重要基础设施的衍生概念，意为：维持经济和政府最基本的运行必不可少的公共或个人控制的资源。

“关键资产”（Key Assets）关键资产延伸出来的子概念。2002年7月,美国政府发布的《国土安全总统国家战略》(NSHS)为了清楚地辨别重要基础设施，引进入“关键资产”这一概念。把“关键资产”定义为：它们是个别的目标，如受到破坏将不会危及重要的系统，但是可以产生区域性的灾难或是对我国的士气和信心产生深远的破坏，[5]这些部门主要有:国家博物馆和其他的历史古迹、大坝、核设施、大的商业中心、政府办公大楼和体育馆等大量人员聚集从事活动的场所。[6]

“重要资产”（Critical Asset）是重要基础设施延伸的另一概念，最早由布什政府的国土安全国家战略使用，为了使“资源在重要基础设施保护中用在最优先的位置”，正式引进了重要资产“critical assets”的概念[7]，“在每个重要基础设施中的资产、功能和系统都不是同等重要的。如运输部门非常重要，但不是每个桥梁对国家整体都非常重要”[8]。

二、城市重要基础设施安全威胁因素的分析路径

城市重要基础设施的安全状态取决于现实和潜在的威胁及其保护能力，是两者共同作用的结果，保护能力只有建立在对威胁因素种类和强度的正确分析基础之上，才能形成有效的防护能力，因此如何辨识重要基础设施所面临的安全威胁就显得尤为重要。

（一）威胁因素分析的原则

一是系统性原则。系统性原则要求从系统的角度去分析和解决问题。考察重要基础设施所面临的安全风险时不仅要考察其构成要素所面临的威胁，还要考察其运行机制和功能面临的威胁因素；不仅要从基础设施内部来考虑其所可能面临的威胁，还要从其所处的环境出发来考虑。

二是全面性和重点性原则。全面性原则要求不仅要考察内部的威胁因素，还要考察外部面临的风险；不仅要考察现存的威胁，还要考察潜在的威胁。全面性原则需要同重点性原则搭配使用。重点性原则要求在全面性的基础上抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，对重点单位和节点，重点分析其所可能面临的风险；在分析威胁因素时要把握主要的威胁因素。

三是客观性和科学性原则。对重要基础设施安全的威胁因素的分析很容易走入主观臆断的误区，主要表现为：风险认知和安全保障资源分配的主观性和随意性。客观性原则要求运用科学的手段和方法来分析重要基础设施的脆弱性环节、面临威胁的数量、种类、威胁程度等等，如：对于定性的问题可以采用德尔菲法或者资料分析法等方法；对于定量的问题可以使用统计方法、定量风险分析法等方法。

四是合理性原则。合理性原则的本质是现实可能性问题，脱离可能性的任何决策都是无意义的。在威胁因素分析中要准确把握何种威胁因素是必须要考虑的、何种威胁因素是不必考虑的；在采取应对措施时，要尽量避免对某一非关键威胁因素的过度反应，同时也要避免对所有的威胁因素均作出同一水平的反应。

（二）安全威胁因素分析的路径

风险管理方法和系统论方法是城市重要基础设施安全的威胁因素分析路径的主要构成。重要基础设施安全威胁因素的分析路径如下：

首先，进行资产辨识，目的是确定何为重要基础设施，何为关键资源、关键资产，并确定其保护的优先顺序。过程如下：第一，确定何为重要基础设施，包括重要基础设施的种类、数量、分布等。第二，确定重要基础设施中何为关键资源、关键资产及其优先顺序；第三，根据第二步的结果对各项关键资源、资产进行重要性排序，以确定同等风险条件下保护的优先顺序。[9]

其次，相关设施、资源、资产的脆弱性评估，目的是找出相关设施应对风险能力的薄弱环节。主要步骤为：第一、识别被保护对象业已采取的实体结构、人力防护系统、安全程序等措施。这些对象不仅包括构成系统的各个要素，还要考察这些要素的结构或时空分布，同时还要注重考查此系统的功能实现过程。第二、根据对上一项的结构化考察（如综合评分等技术），分析其易受攻击或损坏的薄弱环节。

最后，进行风险评估，主要目的是确定和筛选影响重要基础设施安全的威胁因素。主要步骤为：第一，风险辨识。风险辨识着重于风险的存在情况，并对潜在的以及客观存在的影响因素和事故类型及发生机理进行判断与归纳，确定研究的风险变量和影响因素。第二、风险概率估算。对相关风险进行定量分析，估算风险概率。第三，风险评价。对风险分析结果进行解释和定级，根据相应的标准判断风险是否可接受，根据风险结果进行风险控制与管理，采取预防措施减少风险。[10]

三、现阶段城市重要基础设施安全面临的主要威胁因素

在对城市重要基础设施所面临的威胁因素进行分析时，可以将重要基础设施视为一个开放的系统，不仅要考察其所面临的外部威胁，还要考察其所面临的内部威胁和自身威胁。

（一）外部主要威胁因素

1.恐怖主义袭击

恐怖主义指的是使用或主张使用无规则的暴力或技术手段,或是袭击平民或是袭击公用设施,以图达到政治目的的一种行为与社会思潮。袭击者为了达到政治目的往往选择一些对国民经济发展起重要作用的金融、水资源、交通等基础设施作为攻击对象以产生广泛的影响，此外他们为了达到自己的目标往往采取激烈的对抗方式来实施恐怖活动，如爆炸、投毒等，这对些基础设施的安全构成了严峻的挑战。[11]如：20世纪90年代“东突”恐怖势力在新疆实施的200余起恐怖活动，日本的沙林毒气案，俄罗斯和英国的地铁爆炸案，水厂投毒案等。

2.个体恐怖主义行为

个体恐怖主义行为是指个体为了实现自己的特定目标（如报复社会、发泄不满）或在精神障碍情况下实施的后果严重、影响较大的犯罪行为。个体恐怖主义行为不同于恐怖主义行为，其主体并不单纯的以政治为目标，有时候并不以影响政治为目的，有些情况下其实施主体甚至没有明确的目的，但其行为造成的社会影响（尤其是人民的心理影响）有时并不亚于恐怖主义行为。[12]行为个体为了达到自己的目的往往选择一些敏感的重要基础设施及其人员，如学校、水厂等。如：2010年3月江苏泰兴市中心幼儿园的郑民生杀人案、2003年10月份的河南汝阳自来水公司投毒案等。

个体恐怖主义行为的爆发具有个体性、对象的不确定性、袭击对象的随机性（偶然性），这些特性对个体恐怖主义的防控形成了巨大的挑战。个体恐怖主义行为当前有蔓延的趋势，需要给予特别重视。

3.网络攻击

当前，随着重要基础设施信息化建设速度的加快，基础设施的运行也越来越依靠网络和信息传播。对网络的依赖暴露了重要基础设施的致命弱点：一旦遭到网络攻击后果不堪设想，会造成一个部门甚至是一个企业全部瘫痪，更有甚者造成相关联的基础设施无法正常运转。

4.非故意破坏

非故意破坏的表现为一下几个方面：(1)基本建设施工过程中造成的破坏。(2)地面施工过程中施工机械的运动对架高输电线路或设施的碰撞。(3)交通工具对地面基础设施的撞击及渔船作业对水下光缆的损坏。(4)城市建设扩展的影响。

5.外部突发事件

这里所指的外部突发事件主要指爆发于外部的，由于政治、经济、文化等因素引起的大规模群众游行、集会、示威、骚乱和冲突等行为，由于这些行为的控制难度较大，再加上一些不法分子的蓄意破坏、策划或暗中指使，往往会形成群体性暴力案件，有些事件甚至一开始便是暴力事件。暴力事件中往往会伴随着打、砸、抢、烧等行为，对重要基础设施（金融系统等）的安全也会形成重大危害，如我国的拉萨3·14打砸抢烧事件、新疆的7·15事件等。

6.自然灾害

自然灾害具有不可预防的特点。各种自然灾害不仅严重危及人类的生命和财产安全,对公共安全与社会生活造成极大破坏,同时也对城市重要基础设施的安全构成严重威胁，如地震、海啸、冰雹、暴风雨、雷电等天气对一些重要基础设施会构成严重威胁。

7.盗窃

盗窃行为又可以分为物质财产盗窃、信息资源盗窃。物质财产盗窃中，有时候犯罪分子可能并没有故意破坏的企图，但是在客观上却对重要基础设施的运行构成了巨大威胁。信息资源盗窃主要目的是为了获得对自己有用的信息而实施的行为，这些行为虽然对这些基础设施不能构成直接威胁，但从长远来看对重要基础设施的运营可以构成重大威胁。

（二）内部主要威胁因素

1.违章作业行为

违章作业是内部员工实施的无意或过失行为，严重的会对作业对象、人员和设施造成难以弥补的影响。如王家岭煤矿3·28透水事故、2009年2月份山西省焦煤集团屯兰矿发生瓦斯爆炸事故等均系违反操作规程所致。

2.工作场所暴力

所谓工作场所暴力是指发生在工作场所，与工作关系有关的针对人实施的身体侵害或心理威胁及针对财务实施的损毁行为。组织的不公正待遇、长期的劳动纠纷、家庭生活的不和谐、同事或上下级关系的紧张或者个体因素往往会导致工作场所暴力行为的出现。

工作场所暴力行为既包括个别人的行为也包括群体性的行为，工作场所暴力主体有时会选择一些关键的资产作为破坏对象来发泄不满情绪或达到其目标，这种行为具有很强的破坏力。工作场所暴力往往被忽视，因为人们更倾向于或者更习惯于将威胁看做来自外部，当前工作场所暴力现象有蔓延的趋势，如不引起重视可能会带来非常严重的后果。

3.内部盗窃行为

内部盗窃行为的对象与外部盗窃非常相似，也是为了获得经济利益而盗窃物质财产、信息情报等，因其发生在单位内部往往具有很强的隐蔽性，侦破难度大，破坏力也较大。

（三）自身机能的风险

1.重要基础设施自身的老化

重要基础设施随着自身的老化，其运营的风险也相应的增大，这种安全隐患常常会成为一颗定时炸弹，一旦爆发，后果不堪设想。最著名的是发生于2003年的北美大停电，由于供电网络的老化导致北美大面积停电，范围波及5000万人口，损失约3000亿美元。

2.重要基础设施自身机能的缺陷

重要基础设施预警机制和快速反应机制的缺陷已成为重要基础设施安全防范的软肋。完善的预警机制可以预测大部分将要产生的威胁，为从容应对威胁留有足够的提前量；完善的预警机制应该是常态的、长效的，而不是外界出现了某种威胁才临时产生。快速的反应机制是重要基础设施最大限度降低危险发生所致损失的必要条件，为此需要制定完善的危机处置预案，定期演练并及时修改、更新。此外，完善的预警机制和快速反应机制需要以完善的信息收集体系为前提。

四、影响城市重要基础设施安全的威胁因素防范策略

在城市基础设施安全威胁因素分析基础之上应采取有针对性的防范措施：

一是法律和制度准备。法律和制度准备是保证防范制度落实的前提，有利于明确防范责任、落实防范制度和防范效果检查。法律和制度建设应包含以下方面：归口责任制度、重要基础设施等级保护制度、重要基础设施安全评估制度、重要基础设施安全补救及应急制度等。[13]

二是树立建筑预防意识。首先，在基础设施建设规划之初应当全面考量此设施可能对周边人员、建筑、环境等带来的潜在威胁。一方面可通过前期的建筑或技术设计改善以努力减少潜在威胁发生概率；另一方面可以通过增添附属设施以尽可能降低潜在威胁出现时对周边人或物带来的损害；其次，重要基础设施设计之初应当对外部可能存在的自然或人为威胁因素进行慎重、保守的评级。搜集历史资料，注重对历史上出现的较大规模的自然灾害的统计，历史资料的收集范围不能太短，应在百年之上，有条件的可以适当扩大这一范围；之后，对自然灾害的威胁进行类别和等级划分，但重要基础设施设计时参照的标准应高于每个类别出现的最高级别1-2个等级为宜。为了应对基础设施将来可能存在的人为因素威胁，应充分做好建筑本身的人防、物防和技防设计，同时要做好对设施核心和薄弱环节的加固处理。

三是评估体系的建立。评估机制的建立不仅可以使我们了解重要基础设施的安全现状，更重要的是可以预测未来存在的威胁因素，并进行筛选和评价。评估体系包含有风险评估、能力评估、反应评估、沟通评估等。

四是信息沟通和预警。在进行安全威胁因素预警时我们往往渴望能够得到足够的有效信息，但每个单位、部门的信息总是有限的，种类也不同，这就需要设立专门的机构和相应的信息平台来收集、分析和发布相关信息和预警。[14]

五是技术防范措施的落实和创新。要实现技术防范的落实和创新就需要和相关的企业（如高科技企业）和院校联合，开发适用于特定重要基础设施安全防范的技防产品或软件平台，如美国国土安全部非常重视与科研机构、科学家以及高技术企业联手研发安全产品和服务；微软公司为美国政府创建高效的国土安全通讯网络提供了关键技术和服务。

六是强化各个层面的安全防范意识。[15]首先应采取多种形式，加大重要基础防范制度和相关法律制裁的宣传和教育，动员全民参与安全防护，同时可以达到震慑意图违法犯罪的人员；其次是加强重要基础设施单位内部人员的宣传和教育工作，形成“人人监督、人人防范”的良好氛围；最后是加强对领导层面的宣传，引起相关职能部门的重视，使其在作出决策时把重要基础设施的安全考虑在内。美国政府创建高效的国土安全通讯网络提供了关键技术和服务。

[1]John Moteff，Paul Parfomak.Critical Infrastructure and Key Assets:Definition and Identification [R].Resources,Science,and Industry Division，2004.

[2]Executive Order 13010—Critical Infrastructure Protection.FederalRegister,July 17,1996.Vol.61,No.138.pp 37347-37350.

[3]The Clinton Administration’s Policy on Critical Infrastructure Protection:Presidential Decision Directive No.63,White Paper,May 22,1998.

[4]首都重要基础设施安全状态评价课题组.国外资料选编[C].北京：中国人民公安大学，2006.

[5]John Moteff，Paul Parfomak.Critical Infrastructure and Key Assets:Definition and Identification [R].Resources,Science,and Industry Division，2004.

[6]John Moteff.Critical Critical Infrastructures:Background,Policy,and Implementation [R].Science,and Industry Division，2008.

[7]U.S.Office ofHomeland Security.July 16,2002.p 31.

[8]National Research Council.Transportation Research Board.TRB Special Report 270.Deterrence, Protection, and Preparation--The New Transportation Security Imperative.July 2,2002.Available in preprint form at[http://www.trb.org/]

[9]黄莺.公共建筑火灾风险评估及安全管理方法研究[D].西安：西安建筑科技大学，2009.23.

[10]王若菌.工业储罐重大事故数量化风险评估的研究[D].南京：南京工业大学，2005.11-12.

[11]徐公社，翁里.恐怖主义的危害和防控策略[J].中国人民公安大学学报，2008，（4）:13-14.

[12]李湛军.恐怖主义与国际治理[M].北京:中国经济出版社,2006.

[13]郭太生.美国公共安全危机事件应急管理研究[J].中国人民公安大学学报，2003，（6）.

[14]刘红.美国对关键基础设施的技术保护[J].国际技术经济研究，2004，（10）:30-33.

[15]郭太生，裴岩.首都重要基础设施安全状态评价[J].中国人民公安大学学报，2008，（3）:84-88.

Key works：critical infrastructure;threatening factors;path of analysis;prevention strategy

On the Threatening Factors of the Safety of City Critical Infrastructure and its Countermeasures

WANG Ya，ZHU Xian-zhou
（Chinese People’s Public Security University,Beijing,100038）

City critical infrastructure plays a key basic role to the development and the stability of a country or a region.Along with the development of society,the intension and the extension of critical infrastructure have changed.In accordance with the specific principles and the path of analysis,we can know the threatening factors which city critical infrastructures face clearly and comprehensively,which come from the inside,outside and their own functions,which give us a guidance to take effective measures.

D669.3

A

2095-1140（2011）05-0093-05

2011-09-15

王亚（1984- ），男，河南永城人，中国人民公安大学2009级研究生，主要从事治安管理研究。

左小绚）