行政诉讼起诉、立案、受理问题研究

赵梨渊

(中国政法大学民商经济法学院，北京100088)

行政诉讼起诉、立案、受理问题研究

赵梨渊

(中国政法大学民商经济法学院，北京100088)

自从1990年10月1日，《中华人民共和国行政诉讼法》颁布施行以来，至今已经过了二十个年头。在这期间，我国的行政诉讼相关制度也从无到有、由缺至全的发展起来，现在正在逐渐的臻于完善，但是，如同任何处于新生代的事物所遭遇的到的情形一样，这个过程也是充满了疑辩和争论，但恰恰是疑辩和争论来创造一个砥砺、共进的平台。有必要以这样的一个展示平台，对行政诉讼中的立案、起诉、受理等基本概念作以分析，同时对立案后的法律后果作以探究。

行政诉讼;立案;起诉;受理

从一国的司法审判意义上讲，行政诉讼是与宪法诉讼、民事诉讼、刑事诉讼并列的司法审判制度的四大诉讼之一，是一国司法领域中的基本制度之一。作为一种基本的诉讼制度，行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关或法律、法规授权的其他组织或个人在行使行政职权过程当中侵犯了自己的合法权益，向国家审判机关提起诉讼，由国家审判机关行使行政审判权解决行政争议的司法活动①行政诉讼是一种行政法上的救济，却是司法审查，是一种司法程序，在此意义上，与民事诉讼以及刑事诉讼是相同的。。

1990年10月1日生效实施的《中华人民共和国行政诉讼法》标志着我国行政诉讼制度的正式建立，是我国法治建设的重要里程碑。众所周知，我国的行政诉讼脱胎于民事诉讼，在我国《行政诉讼法》颁布实施以前，人民法院就是通过《民事诉讼法》来受理公民、法人或其他组织对行政机关的行政决定不服的案件②《中华人民共和国民事诉讼法》第3条第二款规定:“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”。而后经过长时间的发展，行政诉讼逐渐脱离的民事诉讼，形成了自己独有的一套诉讼制度。下面就对此制度中的立案、起诉、受理等基本概念作以分析和研究。

一、起诉基本概念分析

起诉是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益、依法请求人民法院行使国家审判权给予司法补救的诉讼行为。它是原告单方面行使法律赋予的起诉权、向人民法院表示诉的意愿的行为［1］163。同时，也有学者认为，行政诉讼的起诉是指公民法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益、依法向法院提起诉讼，请求法院审查具体行政行为的合法性并向其提供法律救济的行为［2］353。

通过以上对起诉的定义分析，我们不难得出，虽然二者在文字表述上有些差异，但其实质特征却是相同的，起诉的特征可以概括为以下几个方面:

一是起诉是相对人行使行政诉权的行为。行政诉权是现代社会公民最基本的权利之一，是公民维护自己合法权益的保障所在，公民对起诉拥有完全的处分权，凡是法律规定可以起诉的行为，相对人都可以向法院提起诉讼。

二是起诉的直接目的在于启动诉讼程序，通过法院行使审判权从而使受到行政行为侵害的合法权益得到司法救济。

三是起诉是相对人做出的具有法律意义的行为。起诉的后果之一就是人民法院对起诉的案件享有了司法管辖权，必须对相应的案件做出回应，此时人民法院就负有受理或者不予受理并给予理由的义务。

《中华人民共和国行政诉讼法》第41条规定:“提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实依据;(四)属于人民法院受案范围和受诉讼人民法院管辖。”

由此得知，提起行政诉讼的一般条件是:

1．原告适格，即原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织

那么，在何种情况下，公民、法人或者其他组织才具有原告资格，能够提起行政诉讼?

我国《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”对于上述规定有不同的理解和解释。有一种观点主张凡是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织，都有资格提起行政诉讼。另一种观点认为，自己的合法权益受到侵犯显然是一种主观认识，如果对这种主观认为不加限制，可能会导致滥诉，因此，起诉人对具体行政行为与其合法权益之间存在的联系应付举证责任。对于不能证明的应不予受理，以便在程序上有效防止滥诉。

对于司法实践中存在的不同的认识问题，最高法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》进一步明确了行政诉讼的原告的主体资格问题。该司法解释将相邻权人和竞争权人，与被诉的行政复议决定有法律上的利害关系的人，在复议程序中被追加为第三人的人，要求主管机关追究加害人法律责任的人，与被撤销和变更行为有法律上利害关系的人，都视为与被诉的具体行政行为有法律上利害关系的人。“与具体行政行为有法律上的利害关系”，是判定有无原告主体资格的基本标准，其主要具有三层含义:(1)看起诉者认为被侵犯或者影响的合法权益是否客观存在，如果所谓的合法权益根本不存在，则谈不上被侵犯或影响的问题，也就不可以有法律上的利害关系。(2)看侵犯者或者影响是否真的已经发生，或者发生的可能性是否必然。如果侵犯或影响没有发生或发生的可能性不大，那么损害事实不具有现实性，也就不存在法律上的利害关系。(3)看看侵害或者影响与被诉的具体行政行为之间是否存在有利害关系，如果不存在因果关系，则不具有法律上的利害关系。

综合上述法律规定，我们可以看出“有法律上利害关系”是司法实践中判断原告有无主体资格的主要依据。也可以说，有法律上利害关系是原告主体资格的特征。“法律上的的厉害关系”，应该是指直接、已经或者必然的关系，不是一种间接、根本就不可能出现的关系，它既要保护合法权利，也要保护合法利益，具体到个案，则应具体分析。在理解和把握了“有法律上的利害关系”的判断标准后，我们还要在司法实践中结合具体案情准确把握、运用。在审查起诉和决定是否受理阶段，采取宽松的形式审查标准。只要形式上有利害关系存在即可受理，对于根本没有利害关系，或没有足够利害关系的案件不予受理。在审理阶段，对原告是否具备行政诉讼主体资格进行实质审查。当原告不能就其合法权益，合法权益被侵犯或影响的事实，合法权益与被诉具体行政行为之间是否存在因果关系完成举证责任时，则裁定驳回其起诉。

2．有明确的被告

这一要求的含义应当包括以下几个方面:

(1)被告必须是国家行政机关或法律、法规授权的组织，除此之外的任何机关法人组织都不可以作为行政诉讼的被告。

(2)被告参加行政诉讼并不一定是因为其作出了违法的具体行政行为，只要作出了行政行为即可

(3)被告参加行政诉讼是经原告指控，并由人民法院通知应诉。

(4)确认被告资格以《行政诉讼法》第25条规定为准。

这里需要补充的是，实践当中，原告指明的被告并不一定就是真正的被告，但只要原告表明了自己起诉的是谁就可以，有明确的被告的要求即已满足。若原告所指控的仅为工作人员，或因条件所限弄不清应当告哪一行政机关，此时人民法院有责任帮助原告找出应当作为被告的行政机关，这与所谓的“不告不理”并不相矛盾。

3．有具体的诉讼请求和事实根据

诉讼请求是原告向人民法院提出、希望获得人民法院司法保护的实体性权利主张，它是诉讼活动的中心，原告提出诉讼必须有诉讼请求，如同银行不能依据一张空头支票而支付现金一样，若是没有诉讼请求，则法院将无从审理。事实根据是原告向法院起诉所依据的事实问题，诉讼的公正性要求原告方必须相佐以事实根据，这其中既包括案件的案情事实，又包括证据事实。

4．属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖

原告请求人民法院保护的权益，是人民法院审判权作用的领域。当事人只有在人民法院的受案范围内享有诉权，不属于人民法院的受案范围的，当事人不能起诉，人民法院亦无权受理。

需要注意的是，上述四个方面只是提起行政诉讼的一般性条件，除此之外，行政诉讼的提起还需要符合时间性条件和程序性条件。

所谓时间性条件，主要是指诉讼时效的问题，诉讼时效是诉权行使的有效期间，起诉必须在法律规定的时间内提出，超过法定期间，当事人会丧失诉权，确切地说是丧失胜诉权。起诉的程序性条件是指提起行政诉讼与复议之间的程序衔接，行政复议与行政诉讼的关系是我国行政诉讼制度当中一个十分重要的问题。《行政诉讼法》第37条规定:“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”由法律规定可以看出，行政复议和行政诉讼都是对行政相对人的补救手段，复议前置是二者关系的例外所在，需要法律的特别规定才可。

二、受理与立案的含义及其关系分析

受理是指“人民法院对公民、法人或者其他组织的起诉进行审查后，对符合法律规定的起诉条件的条件决定立案审理，从而引起行政诉讼程序开始的诉讼行为”［1］172。同时，也有学者认为“受理是指人民法院对原告的起诉行为进行审查以后，认为起诉符合法律规定的条件，在法定期间内予以立案;认为起诉不符合法律规定的，决定不予受理的行为”［2］355。

人民法院受理行为的主要内容，即是对当事人起诉的审查。人民法院在接到原告的起诉状之后，应当组成合议庭，对原告起诉的内容和形式进行审查，并根据受理结果做出受理或是不予受理的裁定，人民法院受理后进行审查的内容主要包括:(1)原告是否适格;(2)被告是否适格;(3)原告起诉是否有具体的诉讼请求和事实根据;(4)请求事项是否属于行政审判权限范围以及受诉人民法院管辖; (5)法律规定必须由法定代理人或者指定代理人、代表人为诉讼行为，是否由法定代理人或者指定代理人、代表人为诉讼行为以及由诉讼代理人代为诉讼，其代理是否符合法定要求;(6)法律、法规规定行政复议必须前置的，是否已经提起行政复议;(7)起诉是否超过法定期限;(8)起诉人是否重复起诉;(9)起诉人已撤回起诉的再行起诉是否有正当理由;(10)诉讼标的是否为生效判决的效力所羁束; (11)起诉是否具备其他法定要件。

人民法院应当对原告的起诉进行审查，其结果有以下几种:对符合起诉条件的，受诉人民法院应当在收到起诉状之日起7日内立案，即正式受理。从而使行政法律关系得以发生，原被告在诉讼中的地位得以确立;对不符合起诉条件的应当自收到起诉状之日起7日内作出不予受理的裁定;受诉人民法院7日内不能决定是否受理的，应先予受理;受理后经审查不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。受诉人民法院在7日内既不立案，又不做出裁定的，起诉人可以向上一级人民法院申诉或者起诉。上一级人民法院认为符合受理条件的，应予受理;受理后可以移交或者指定下级人民法院审理，也可以自选审理。

根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第32条:“人民法院应当组成合议庭对原告的起诉进行审查。符合起诉条件的，应当在7日内立案;不符合起诉条件的，应当在7日内裁定不予受理。7日内不能决定是否受理的，应当先予受理;受理后经审查不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。受诉人民法院在7日内既不立案，又不作出裁定的，起诉人可以向上一级人民法院申诉或者起诉。上一级人民法院认为符合受理条件的，应予受理;受理后可以移交或者指定下级人民法院审理，也可以自行审理。”民事诉讼法第112条规定:“人民法院收到起诉状或者口头起诉，经审查，认为符合起诉条件的，应当在七日内立案并通知当事人;认为不符合起诉条件的，应当在七日内裁定不予受理;原告对裁定不服的，可以提起上诉。”

根据以上学者们对受理的定义及其含义分析，结合我国法条的相关规定，我们不难得出:立案的定义，或者其含义，是寓于受理之中的——“符合起诉条件的，应当在7日内立案;不符合起诉条件的，应当在7日内裁定不予受理”。换句话说，行政诉讼中的受理，即可以认为是立案。关于立案和受理的关系问题，学界的争论其实颇多。由于我国的行政诉讼与民事诉讼千丝万缕的关系，因此，民诉中的立案和受理，就其在司法程序中的意义而言，与行政诉讼中的立案和受理是趋同的。关于二者的关系有以下三种看法:第一种看法认为，立案是诉讼的第一关，是诉讼法的先前程序，一个案件经过立案程序，审判程序，执行程序才完成，受理是立案程序中的一个步骤，立案程序中有审查与受理。第二种看法认为，法院收下起诉状就叫受理，对于符合条件的才立案，即受理了之后才能够知道能不能达到立案的标准，达到立案标准的立案，达不到的作出不受理决定，所以，受理在先。第三种看法认为立案是法院的内部行为，法院因此而专门设有立案厅，而受理是一种诉讼行为，在实践当中，二者之间其实没有做相应比较的必要。“在审判实践当中，称受理为立案”［3］，在这里，笔者赞同第三种观点，认为，在行政诉讼当中，受理与立案之间，亦可以以等号相连接。

起诉和受理是两种不同性质却又密切联系的诉讼行为，前者是原告的诉讼行为，是受理的前提;后者是人民法院的诉讼行为，是起诉的结果。任何一个行政诉讼程序的开始，都是这两个诉讼行为的结合。正是由于起诉人的起诉行为和法院的受理行为二者结合，才使得行政诉讼法律关系得以形成。没有原告的起诉行为，也就没有人民法院的受理行为。但是，我们也应当注意到:受理并不是起诉的唯一结果，行政相对人起诉之后，是否决定受理，是人民法院行使国家审判权对起诉行为进行审查而单方面得出的结论。如果起诉符合法律规定的条件，法院应当依据法律规定，对案件进行立案受理，使法院启动司法程序，对行政机关的具体行政行为的合法性进行审查，对当事人的诉权以及实体权益进行保护;如果起诉不符合法律规定的条件，则行政相对人无法启动行政诉讼程序以保护自己的合法权益，此时，相对人只有选择其他民事诉讼、行政复议等救济途径，以期自己的合法权益得到适时的救济。

三、受理的法律后果分析

人民法院受理行政相对人，即行政诉讼中的原告起诉后，行政诉讼程序开始。立案的法律后果，或者说受理的法律后果，产生诉讼上的下述意义:

1．行政诉讼案件成立，受诉人民法院对该具体案件行使审判权和承担审判职责

人民法院的受理行为使得受诉人民法院对该案件取得了管辖权，行政诉讼程序正式开始，才会发生此后的一审、二审甚至再审程序。一方面，受诉人民法院依法受理原告起诉时，即排除了其他人民法院对该案件行使审判权的可能，可以这样认定，在法律无另外规定的情况下，其他法院即使对该案件原来享有管辖权，也因受诉法院的受理而丧失了审判权，同时当事人非有法定原因不得再行起诉，其他人民法院也不得再行受理;另一方面，受诉法院既然已经受理了该案件，即负有对案件进行审理并做出裁判的职责，这是法院作为审判机关“定纷止争”的一种义务，是对公民负有的一种不可推脱的责任，非有法定原因，不得中途停止对该案件的审判。

2．双方当事人取得相应的诉讼身份，诉讼地位得以确立

在人民法院受理起诉之前，行政诉讼程序尚未正式开启，此时，产生权益纠纷的双方还是非诉讼状态下的纠纷当事人。此时的原告和被告，不过只是起诉书上的“原告”和“被告”而已，或者说是为了表述的方便而赋予的称谓，行政机关及其相对人并不具有法律规定中的行政法律关系上的权利和义务。只有在人民法院受理了原告的起诉之后，争议产生双方与人民法院的行政诉讼法律关系才得以发生，行政相对人取得行政诉讼中原告的地位以及相应的法律上的权利和义务，行政机关或者法律法规授权的组织取得行政诉讼中被告的地位及相应的权利和义务。需要注意的是，此时争议双方地位的变化与民事诉讼中争议双方的地位的变化有所不同。民事诉讼当中，无论在受诉人民法院受理之前亦或其后，争议双方的地位都是平等的，是不变的;而在行政诉讼中，在人民法院受理之前，争议双方的地位是不平等的，一般而言，行政机关的地位是高于行政相对人的。但是在人民法院受理之后，对争议双方而言，受理行为确定了行政机关与行政相对人之间在行政诉讼当中彼此平等的诉讼地位，这样可以更好的监督行政机关的依法行政，更有利于保护行政相对人的合法权益。

3．诉讼时效中断

行政诉讼中人民法院的受理行为，不仅使原被告双方的诉讼地位得以确立，而且使行政相对人的诉讼时效得以中断，此前经过的时效全部作废不计，从中断时起，诉讼时效不再继续进行，并且应当重新开始计算。任何诉讼程序中都包含各种各样的时效制度，行政诉讼也是如此。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第41条、第42条、第43条之规定，行政诉讼时效应当分为以下两种:

第一，一般诉讼时效。行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。

第二，特殊诉讼时效。公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。

4．各行政诉讼法律关系主体将依法进行诉讼活动，行使诉讼权利，履行诉讼义务

首先表现在行政诉讼的原告方面。对原告而言，原告需要缴纳案件的受理费用，以使案件审理顺利进行;被告方，即行政机关在诉讼中在证据证明方面，不仅要证明自己行为的合法性、正当性，而且不应当在此时取证，否则，有违程序正当原则;同时，与案件相关的其他证人、勘验人、鉴定人等也取得或者可能取得相应的诉讼参见人的诉讼地位，在行政诉讼中享有诉讼权利，履行诉讼义务。

四、小结

从中华民国时中国始有行政诉讼制度的宪法依据至今，中国行政诉讼制度的发展可谓一波三折，其历程难以言表，与民事诉讼、刑事诉讼历史相比，它还尚处于年幼阶段，但是“新生代”虽有其不足之处，但是其优势所在却又是及其明显的——可以博采众家之长，弥补己身之短，当今中国行政法学界此起彼伏的思辨之声恰恰是典型的表现。万丈高楼平地起，正是因为我国行政诉讼发展的时间较短、而速度极快，而更需要注重对基本概念、理论的认识与把握。本文即是本着此种想法，是通过对对行政诉讼中的立案、起诉、受理等基本概念、特征、内涵及其关系作以梳理，并分析了行政诉讼中人民法院受理案件后的法律后果问题，至于案件受理后的审理问题。以及在实际当中如何宣判，宣判后究竟会产生什么样的法律结果，这就是审判程序研究的问题了。

［1］马怀德．行政诉讼法学［M］．北京:北京大学出版社，2004．

［2］姜明安．行政法与行政诉讼法［M］．北京:北京大学出版社，高等教育出版社，2003．

［3］常怡．民事诉讼法学［M］．北京:中国政法大学出版社，2005:287．

［责任编辑:李 莹］

On the Complain，Register and Acceptance in Administrative Procedure

ZHAO Li-yuan

“The Administrative Procedure Law”，promulgated in October 1st，1990，has been passing through for almost 20 years．In this period，our country’s administrative proceedings related systems experienced dramatic changes，starting from scratch to underdevelopment，now gradually reaching to consummation．Nevertheless，this proceeding suffered the same situation like all the newly emerging things would experience，which was full of suspicion and controversy．On the other hand，however，it is the doubt and argument shown in the proceeding that present a platform for us to develop and move forward．This essay is aiming to take advantages of this platform in question，in order to make a thorough analysis on some basic concepts including making records，prosecution，accepting．etc，coupled with legal consequences after accepting a case．

administrative procedure;register;bring an action;accept and hear a case

DF74

A

1008－7966(2011)01－0030－04

2010－10－08

赵梨渊(1987－)，男，重庆人，2008级民商法学硕士研究生，重庆市垫江县人民法院职员。