我国当前的行政问责制及其发展探析

周艳华

(中共漯河市委党校，河南漯河462000)

我国当前的行政问责制及其发展探析

周艳华

(中共漯河市委党校，河南漯河462000)

我国的行政问责制自2003年“非典”时期正式走进公众视野，目前行政问责制建设已经取得了不少成绩，在树立政府公信力方面起到了重要作用。但是纵观行政问责制这几年在我国的发展，其存在的问题也是多方面的，本文通过对现阶段我国行政问责制运行过程中的存在的问题分析，提出了完善行政问责制的若干建议。

行政问责制;发展;主要问题;完善建议

近几年来，随着各地政府和部门行政问责办法的相继出台，行政问责制作为当代中国社会主义政治体制改革的制度创新，成为人们关注的理论问题和实践热点。经由2003年“非典”走入公众视野的行政问责制度，经过七年的发展已经取得了不少成绩，在树立政府公信力、推进法治政府建设方面起到了重要作用，但同时无论在制度上、法律上还是内容范围上行政问责制都暴露了很多问题与不足，进而阻碍了其进一步的推进和实施。

一、行政问责制的内涵

现代意义上的行政问责制是西方民主政治的产物。作为民主政治的基础——主权在民思想，即国家的一切权利属于人民，而人民作为一个整体不可能行使国家公共权力，因而有必要“将权力转移给使用者即被授权的人”［1］。因此被授权的人必须对权力的所有者负责，即政府在被授权的同时，必须承担相应的责任，而行政问责可以说是“责任政府”的延伸。所谓的行政问责，是指特定的问责主体通过一定的程序，针对各级政府及其公务人员所承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。

2003年“非典”期间，北京市市长孟学农和卫生部部长张文康因隐瞒疫情、防疫不利被免职，原北海舰队司令、政委也因361潜艇失事事故降职，北京密云县“由于重大安全责任事故”县长张文引咎辞职，启动了中国首个“问责风暴”，2003年也成为中国行政问责制发展的分界线。之后，长沙、天津、海南、重庆等多个省市和部门，陆续出台了行政问责制度的相关规定。2004年3月，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》，“行政问责”开始走向制度化。2006年1月1日《公务员法》生效，对领导干部引咎辞职做出了法律规定，成为行政问责制度最重要的一部法律。2008年3月25日，温家宝总理在新一届中央政府第一次廉政会议上提道:“加快实行以行政首长为问责重点的行政问责和绩效管理制度，要把行政不作为、乱作为和严重损害群众利益等行为作为问责重点。”2008年9月，三鹿奶粉事件、山西襄汾泥石流事件、深圳龙岗区大火、河南登封矿难等等，短短一周的时间里，一连串官员因重大责任事故辞职、免职，再次引发新一轮的“问责风暴”，进而推进了新一轮的行政问责办法的制定。尽管我国的行政问责制度存在着诸多问题，发展也很不平衡，但随着时间的推移和中央政府的高度重视，十七大报告更是把“突出行政首长问责对象”作为深化行政管理体制改革、强化行政问责制度的重要环节，行政问责受到广泛关注，同时也带动了行政问责的理论研究和实践探索。

二、目前我国行政问责制的发展特点和主要问题

(一)我国行政问责制发展中呈现的特点

伴随着因重大突发事件引发的“官员问责”，行政问责逐渐制度化、规范化，经过这几年的实践，中国的行政问责发展在问责方式、主体、对象、范围等方面都呈现出新的特点和趋势。

1．在问责方式上，从“权力问责”向“制度问责”转变

过去，发生事故或案件后，责任是否追究、追究哪些人、如何追究、追究到何种程度，随意性比较大。一些人错误的将问责制简单等同于领导引咎辞职、等同于上级对下级的整顿、等同于出现事故后的惩罚举措，这显然没有真正触及问责制度的根本意义。实际上，行政问责不仅仅是让官员事后承担相应的责任，其重点在于预防公职人员的失职、失责行为。随着各地出台较为详细的行政问责暂行办法，标志着行政问责制度正向制度化方向深入发展。

2．在问责主体上，从“同体问责”向“异体问责”转变

长期以来，行政问责一般都是由上级行政部门对其系统内的下级机关及其公务人员问责，人们称之为“同体问责”。近几年来，公众参与、社会舆论在推进问责制的建立和发展中作用越来越大，很多地方的问责暂行办法规定，除了行政首长、上级行政部门外，人大、民主党派、司法机关、新闻媒体、社会公众等也可以提起行政问责，尽管在实践中这些主体的问责并不尽如人意，但也充分表明了行政问责主体多元化、“同体问责”逐步向“异体问责”转变。

3．在问责对象上，从追究“有责”官员向追究“无为”官员转变

长期以来，在我国问责实践中，只注重对公务活动中有过错并酿成重大责任事故的官员实施惩处，缺乏对“无为”官员的处罚以及对“勤政”官员的奖励，导致“不求有功、但求无过”的消极政绩观的蔓延。2008年3月1日在云南实施的行政问责办法明确规定了“办事拖拉、推诿扯皮、监管不力、处理不当”等10种情况，一些地方纷纷掀起“治庸风暴”，除了“出问题”的官员受到追究外，那些四平八稳、无所作为的“太平官”也成为问责对象。

4．在问责范围上，从生产事故多发部门向各领域各部门推进

过去，对政府官员问责一般都是由于重大责任事故。但是，近年来行政问责的范围不断拓宽，除了生产事故多发部门外，公共服务领域、公共决策领域、行政执法领域等诸多事件都被划定在可问责范围内。除行政机关外，党群组织、公检法机关、企事业单位也被纳入问责的视野［2］。

(二)目前我国行政问责制存在的主要问题

我国行政问责制虽然在较短的时间内取得了较快的发展，但由于历史文化以及我国大的体制环境的制约，存在着一些缺陷和不足之处，主要表现在以下几个方面。

1．问责文化建设相对落后

一个国家具有怎样的文化传统，人民拥有怎样的思想观念，会严重影响这个国家制度的制定和执行。我国是一个有两千多年封建历史的国家，一些封建思想仍残存在我们现实的生活中，“官本位”观念、“人治”观念、特权观念、等级观念根深蒂固，这种行政文化的存在就使得部分官员高高居于人民之上，只对上级负责，忘记自己公仆的身份，这就直接导致政府部分官员的责任意识淡薄，而同时公众受这种文化影响无法真正树立“人民当家作主”的主权意识，问责意识不高。

2．制度文本设计不完善

一项制度运行无效，往往不是运行过程有问题，而是其制度文本缺失或制定不良。由于我国目前政治体制和行政体制改革的不到位，在一定程度上影响了问责制的实施。这是一个体制问题，主要原因有三个:一个是党政不分，出了问题责任在党委还是在政府难以确定;二是行政机构的设置依然有不合理之处，比如在政府采购上，《政府采购法》和《招标投标法》在财政部门和发改委的监管职能规定上就存在冲突;三是缺乏明确的个人负责制，我国现行的领导体制是按照不同部门的职能分别采取了委员会制(如各级人大、党委等)和首长负责制(如各级政府及其职能部门)两种形式，一旦出了问题，该由谁负责，是主管领导还是分管领导、是决策领导还是执行领导等都具有不确定性。这些原因的存在，导致在推行异体问责无法落实、问责对象不清。此外，各地的行政问责暂行办法在问责方式上只进行了罗列，并没有说明该种处理方式应针对哪种责任、归属哪个部门监管等细节问题。

3．缺乏统一有力的法律法规支撑

迄今在国家层面，作为行政问责根据的法律法规仍局限于《中华人民共和国公务员法》、《行政机关公务员处分条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《重特大安全事故行政问责暂行办法》等零散条规之中。尽管各地相继出台了行政问责暂行办法，一些地方结合各地实践推行的比较成功，比如云南省自2008年3月1日实施的问责长效机制，但纵观这些地方的规章制度，有些制定的很粗糙，很多事项没有说明，缺乏操作性;有些制定者就是问责办法规制的对象，使得问责缺乏权威性。此外，从各地制定的行政问责制来看，无论是问责对象、问责主体、问责事由，还是责任承担方式、问责程序等都不尽相同，比如单就问责事由而言，少的仅规定7条，多的有71条，这些差异最终使得问责不公。由于没有一个统一的、科学的、规范的问责法律遵循，我国当前的行政问责难以发挥其应有的制度效应。

4．配套制度难以到位

推行行政问责制是一项复杂的系统工程，必须依靠各项改革措施俄衔接配套，做到整体推进。当前由于缺乏相应的问责配套制度，使问责制度很难落实到位。具体体现在:一是缺乏科学规范的绩效评估制度。现有的政府考核制度是一种粗线条的制度安排，侧重定性的评估，考核中的随意性、主观色彩比较浓;对评估的方法、标准和程序步骤缺乏详细说明，可操作性差;同时考核主体仅限于政府内部，透明度较低，公众参与程度不高，因此不可能为行政问责提供合理的标尺，异体问责也无法落实。二是辞职官员去向制度不清晰。实践中，许多地方都对引咎辞职者采取了“保留原级别，由组织上重新安排工作”的措施，出现“一地失职，异地为官”的现象，如果官员复出过程不公开、不透明，不仅违背了问责制对失职者进行惩罚的初衷，同时也破坏了公众对法律和政策的信任感，问责效果必然会大打折扣。

5．信息公开机制缺失

公民参政的前提是享有充分的知情权，政府信息公开是实现公民参与的必要条件，也是实行问责的基础。在我国，大部分的信息资源都掌握在政府手中，政府信息不透明，信息公开度不高，异体问责主体缺乏知情权，必然导致异体问责难以实施。由于我国目前还没有一部统一的《信息公开法》，政府在公权力行使过程中哪些信息必须公开，以何种方式公开，哪些信息可以不予公开，或者在多大期限内不予公开，都没有相关的法律规定，在行政信息公开过程中，一些政府部门只公布有利的好消息，对政府过失或不作为的信息发布较少或不发布，甚至极力隐瞒，从而不利于行政问责的开展。因此，缺乏足够的透明的政府信息，我们很难判断他们是否履行了积极意义的责任，也很难判断他们是否应该承担消极意义的责任，从而使政府问责制失去可操作性［3］。

三、完善我国行政问责制的对策

(一)加强问责文化建设，创造适宜的问责环境

真正的问责既来自于制度的硬规定，也来自于群众与舆论的软压力，还来自于干部自身的道德自觉，以及更为浓厚的政治氛围。其中，后一层面的意义至关重要。行政问责制的核心在于“问责”，而“问责”的落实有赖于整个社会形成一种“问责文化”的氛围。行政问责对于强化公务员的责任意识和自律精神，对于培育现代民主社会所必须的“公民文化”具有重要作用，能为行政权力的正常运行提供健康的外部环境。如果整个社会缺少行政问责文化这一柔性机制，行政问责就会因缺少观念支持而无法充分发挥作用［4］。

法治政府应该是一个责任政府，而一个负责任的政府不仅要对公众负责，同时也应对自己的行为负责人。作为一名公务人员尤其是领导干部，如果没有“人民至上”的信念，没有责任担当的意识，就很难承担起向人民负责和维护公共利益的重任。在一个民主法治社会里，应该建立以民为本、对民负责、为民服务和权责制衡的全新问责文化，树立正确的问责理念。

(二)加强问责机制的立法，制定行政问责法

十届全国人大第十五次会议通过的《公务员法》将官员问责制法制化和规范化，从最高效力的法律层面确认了当前实施的行政问责制的合法性。但实践中，我国的行政问责的法律规定比较零散、薄弱，缺乏统一的标准和规范。要建立真正的行政问责制，必须通过法律明确规定行政问责的主体、对象、范围、程序、事项等内容，因此，我们必须加快相关立法工作，填补这一法律空白和不完善之处，以立法的形式对现有规定加以整理，形成一部全国统一、操作性强、切合实际需要的问责法律。

(三)完善问责配套措施，彰显问责制度的实效

要保证行政问责制真正落到实处，必须建立配套制度，使之形成合力，从而彰显问责制度的实效。首先，健全政府绩效评估制度。转变传统的重动机、轻效果的评估观念，不能以动机的好坏来掩盖、逃避恶劣后果，减轻所应承担的责任。这就要求将评估的主体、范围、步骤以及评估配套制度法制化，确定多元化的评估主体，尤其是有效的利用非政府组织评估机构，以降低评估成本，确保评估结果的公开公正。其次，完善我国辞职官员去向制度。引咎辞职和责令辞职是促进干部能上能下的主要手段，而引咎辞职或者被责令辞职官员的去向更易引起人们的广泛关注。此外，对辞职官员的动态应向公众及时公布，接受社会监督。再次，进一步推进干部人事制度改革，打破这个铁饭碗，加强对行政执法人员的业务素质和法律素质的培养，尤其是要加强行政执法人员的权力观教育。强化行政责任意识。

(四)政府信息公开法制化，提高问责透明度

行政问责的进行有赖于真实透明的行政信息。没有党务、政务公开，没有新闻媒体的自由报道，行政行为都将在暗箱之中，信息不透明，社会公众不知晓，问责就无从谈起，因此，政府信息必须公开、透明，确保群众的知情权和媒体的报道权。首先要对现有的相关法律法规进行必要的修订完善，修改保密法，科学的界定公开与保密的关系，使政府行为尽可能的致力在阳光下，坚信官员拥有的信息都为公众所有，对信息公开例外的范围予以高度限制。其次，严格按照国务院出台的《中华人民共和国政府信息公开条例》进行信息公开，并在此基础上推动制定全国统一的《信息公开法》，要求各级党委政府除涉及国家安全、国家机密、商业秘密、个人隐私等必须保密的事项外其他所有信息依法公开，畅通社会公众获取政务信息的重要渠道。再次，规范新闻媒体问责，加强媒体的新闻自由权利，减少对新闻媒体的行政干预，赋予新闻机构独立的新闻报道权和调查权，保证新闻宣传的客观性和公正性。

［1］李景鹏．权力政治学［M］．哈尔滨:黑龙江教育出版社，1995:187．

［2］陆彩明，徐小军．中国行政问责制建设的现状、缺陷及完善［J］．中国发展，2008，(4)．

［3］王学军．论我国政府问责制之现实困境以及出路［J］．理论与改革，2005，(1)．

［4］陈建平．行政问责制的制度功能和文化意义［J］．理论纵横，2009，(4)．

［责任编辑:李 莹］

Analysis of Administrative Accountability and Its Development

ZHOU Yan-hua

From SARS crisis on 2003，the Administrative Accountability System of our country has been developed in recent seven years since it came into the sight of public formally．The construction of administrative accountability system has made much progress，and plays an important part on setting illegal coal pit event these years．But according to its development these years in our country，there still has many problems．The paper through analyzing problems occurred in service，proposing some advice to perfect it．

the system of administrative accountability;development;the main problems;perfect proposal

DF31

A

1008－7966(2011)01－0030－03

2010－11－02

周艳华(1982－)，女，河南开封人，助教，从事法学理论和行政法学研究。