基于公众参与的我国排污权交易制度完善研究

刘鹏崇

(浙江农林大学环境法治与社会发展研究中心,浙江临安311300)

基于公众参与的我国排污权交易制度完善研究

刘鹏崇

(浙江农林大学环境法治与社会发展研究中心,浙江临安311300)

公众参与是环保长效机制之根本,但在我国各地排污权交易试点的制度设计中公众参与被严重忽视。目前完善我国排污权交易制度的重点在于不断提升公众参与水平,应着眼于排污交易制度的几个关键环节,从保障公众知情权、参与环境决策权、社会监督权等方面,不断推进排污权交易中公众参与的制度化、程序化和实效化,不断完善排污权交易制度,从而实现排污权交易的制度价值,切实保障公众环境权益。

排污权交易;公众参与;制度完善

公众参与是民主理念的体现和扩展,公众参与是环保长效机制之根本,公众参与环境保护已经在世界范围内被越来越广泛地重视。经过多年努力,我国环境保护法律体系在不断的完善,已经出台了一些公众参与环境保护的政策法律制度。《宪法》中规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务。”《环境保护法》第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。原国家环境保护总局先后发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》(2006)、《环境信息公开办法(试行)》(2008)等。

近几年来,相当多的地方政府出台了一些地方“公众参与环境保护”的政策法律文件①目前已经发布地方性文件的地方有:山西、黑龙江等省份,另外江苏省、杭州市、广州市、呼和浩特市等都对公众参与排污权交易的有效途径进行了探索。。这些法律文件将公众参与覆盖到整个环境保护领域,突出强调了公众参与环境保护这一主旨,不断加大推动环境信息公开化和环境决策民主化的力度,参与环境保护的民众也越来越多。但在我国各地排污权交易的试点实践中,公众参与被严重忽视,制度设计中几乎没有公众或环境污染受害者的影子[1]。本文通过分析我国目前排污权交易制度及其运行中面临的障碍,以及这些障碍的解决与公众参与之间的内在关系,进而探求公众参与理念之下,我国排污权交易制度完善的可行途径,以此不断推进排污权交易中公众参与的制度化、程序化、实效化,强化排污权交易的社会监督,实现排污权交易的制度价值,切实保障公众环境权益。

一、我国试点推行的排污权交易中存在的问题

我国从20世纪末开始,在美国环境保护协会与国家环境保护总局的合作下开展了排污权交易的试点工作。2002年3月,又开展了“4+3+1”项目②2002年3月国家环保总局和美国环保协会开始在中国实施排污权交易项目的第二阶段试验,选取了江苏省、山东省、河南省、山西省、上海市、天津市、柳州市、华能发电集团作为试点,简称为4+3+1。,在SO2的排放问题上取得了一定的成效。但鉴于国情,现阶段我国推广排污权交易在技术、运行和监管等几个方面都存在一些障碍③在排污权交易试点全国推开的热潮中,有一些学者撰文表达了他们的担忧,如钱水苗、周婵嫣著,《试论排污权交易的谨慎实施》,《法学评论》(双月刊),2008年第6期(总第152期),97-102页;刘建辉著,《排污权交易的中国困境》,决策,2006年第1期,第30-32页;宁琛著,《排污权交易制度的经济学质疑和对策研究》,载于2008年环境与资源保护法学年会论文集;安建华、李永刚、秦宏普著,《排污权交易的非现实性和征收污染环境税的必要性》,《科技和产业》,2006年第10期,第42-43页。。

(一)排污权初始配置不够科学、公正

初始排污权的配置是排污权交易制度构建的一个关键问题。要围绕排污权交易制度创设的目的和价值,公开、公平、动态、科学和高效地进行排污权的初始配置,实现污染物的污染减排和总量控制,不断提升环境质量。不论何种路径的排污权的初始配置都涉及以下几个关键问题:为什么分(污染防治的现实需要或促进经济发展或增加政府收益等目标)——分什么(适当区域的可分配的排污总量)——如何分(科斯定律、排污权的法律性质等理论基础决定的分配原则和具体模式等)[2]。而实现总量控制必须和区域环境容量结合起来,不和环境容量结合的总量控制是没有意义的,因为它不仅不能实现环境质量的不断提升,还会导致一系列的问题。

但实际情况则不尽如人意。首先,目前我国尚无相关法律规定统一的评价环境价值的方法,环境容量及其价值很难准确测定。其次,排污许可的科学分配机制没有建立起来。目前没有统一的法律规定,各试点区域各有特点,公平和效率难以兼顾。如江苏的排污权初始配置是“公平优先,兼顾效率”,而浙江的做法一般是“效率优先,兼顾公平”——承认所有企业既得排污,绕过了排污权初始分配公平争议[3]。

以嘉兴市为例,嘉兴市政府以2005年的环境统计数据确定其污染物排放许可总量,环保部门通过拍卖、招标、无偿分配以及回购和收回等方式,进行总量指标分配和调整,对所有排污许可证的发放企业进行重新核定。并出于历史因素及实施难度的考虑,现有企业的初始排污权大部分都是无偿分配的,承认所有企业既得排污,而对2007年11月1日之后要求新建、改建、扩建项目所需排污权指标,则要求必须通过排污权交易中心购买取得。这样,一方面排放总量的依据是否科学值得商榷①2005年嘉兴和全国的水排放总量明显超出环境容量。“虽然水污染防治工作取得了一定进展,但水环境形势依然十分严峻,老的问题还未解决,新的问题又接踵而至,主要水污染物排放总量明显超过环境容量,人民群众对水污染事件的反映和投诉越来越多。”参见《今年水污染排放明显超环境容量》,载于十届全国人大常委会第二十五次会议听取国务院有关工作报告(2006)。,另一方面,有些历来污染重、对环境损害大的企业,用相对较低的成本就能占有大量的排污权指标,而一些污染轻、效益好的企业,反而要用较高的成本才能购买较少的排污权,可见,现有的排污权的初始分配制度难以体现公平原则,难以实现排污权在各污染企业间科学分配。

(二)排污权交易过程难以实现准确监测

本来排放权交易是在排放许可证扎口、浓度达标和总量控制的前提下进行的,排污权交易实施的前提之一是对企业排污量的准确监测。它涉及两个方面:一是监测,二是公平监测。为了保证排污权交易制度实施,应首先确定排污单位的实际排污量。在这方面,发达国家早已完善其环境或排污监测系统,但在我国则非常薄弱。因为,1996年以前采用的是浓度控制手段,监测体系也是与从前的控制体系相适应的,当前有了总量控制的概念,监测体系就有些滞后了,科学监测目前在我国很多地区短期内难以达到。当前我国企业到底排污多少,拥有多少排污指标,这两个账户并没有完全建立起来,也没有建立配套的监测机制,就不能有效防止企业虚报总量和高价“增量排污”,抵销节能减排的成效。

(三)排污权交易制度中市场体制有待完善

我国目前还没有建立起成熟的排污权交易市场机制。

首先,在我国参加排污权交易的主体单一。从我国近年来的排污权交易实践来看,参加排污交易的一般为当地的污染大户,而且它们还不是真正意义上的市场主体,因为它们的交易都是在有关行政部门的安排下进行的。而在国外,排污权交易的主体是比较广泛的,比如在美国,根据持有许可证的目的的不同,可以分为三类,分别为达标者、投资者和环保主义者。

其次,我国当前交易的信息寻求费用过高。我国乡镇数量多、规模小、分布零散,但其造成的污染在全国工业污染物排放总量中达到或超过半数。这一基本国情就决定了我国排污权交易市场的基础信息寻求费用过高,环境保护部门监测与执行费用也会过高,而且存在着逐案谈判的问题,从而间接导致了整个排污交易市场的无效。

再次,有市无价的“零供给”现象。一方面,企业减排下来的污染物排放指标往往被纳入了各地减排“盘子”,而没有多余指标进入交易平台。另一方面在竞争激烈的行业中,为限制竞争对手的,有富余排污指标的企业要么不肯出售自己的节余排污权,造成排污权的浪费,要么漫天要价,扰乱了排污交易秩序。随着环境资源越来越紧张,更多的情况是前者。

(四)排污权交易前后监管存在空白

排污权交易制度的运行机制是市场机制,从性质上来说,属于一个政府严格监管下的民事合同的缔结过程。在此过程中,排污权交易中政府的地位和作用非常重要。政府要负责设定排污的总量控制目标,负责分配排污指标,制定排污权交易的一个框架。政府需要提供有效的工具以帮助企业完成任务,主要包括二氧化硫排放的许可证制度、监督监测制度等。其中最重要的就是,政府应该保证这种排污权交易制度的公信力,一定要建立对违规的企业的严格的处罚制度。

但因各种主观和客观的因素,排污权交易与企业经济利益密切相关,在执行中很可能出现弄虚作假,偷梁换柱,甚至权钱交易等不良现象,容易出现监管不力的风险。在现阶段,要特别注意以下风险的存在:一是防止“排污权”非法炒卖,影响执法的权威性。二是防止某些企业掏了钱就有可以肆意排污。三是要防止排污权交易暗箱操作,搞“幕后交易”,助长不正当竞争。

二、公众参与可有效解决排污权交易中的障碍

针对试点过程中出现的以上诸多问题,各试点单位,正积极探索对策,采取措施,完善排污权交易制度。笔者认为以上这些障碍基本上都可以通过公众参与来缓解与防范。因为总量只能逐步削减,技术问题只能缓慢进步,在监测和管理水平较低的情况下,则需要广泛的公众参与来保障。可以说未来推行排污权交易的一个工作重点就是不断提升该领域里的公众参与水平。

(一)有利于保障排污权交易制度目的的实现

环境质量不仅涉及科学判断,也涉及价值判断。在我国,随着市场经济导致的利益多元化格局的出现,政治体制改革、民主化趋势和经济利益意识的觉醒,群众的公众参与意识在不断地增强,如果能通过制度完善确保公众在初始配置中参与,即便环境容量和排污总量的具体估算不能特别精确,公众作为第一线的利益相关者,其直观的环境价值判断可以为环境质量的改变提供比较及时、良好的评价,政府等决策部门承认和重视公众的环境价值判断和价值选择,有助于及时调整排污总量,维护社会环境质量的最大化。

(二)有利于平衡排污权交易制度中各方的利益

任何活动都可能在活动所在地对人类生活和环境的某些方面产生影响,这些影响将以好、坏、或重要、不重要等被人们感受到,表现为不同利益主体的环境利益、财产利益和生命权利等。社会对环境保护制度变迁的需求是制度变迁的主要推动力量,表现为环境冲突中利益主体之间的利益博弈和利益均衡。具体到排污权交易制度中,无论是排污权主体之间,还是排污权交易主体之间,以及排污权主体和普通公众之间都存在着大量的利益冲突,故政府在初始分配排污权及后续的交易中,有责任居中协调衡量各种利益冲突,处理好各种利益关系。要做到这一点,政府必然要使各利益主体充分获得作出决定的必要信息,同时还要有通畅地表达自己利益诉求的渠道,和规范的议事程序等等。

(三)有利于促进政府在排污权交易中的监管执法公平

从环境问题的产生原因上分析,除了技术手段外,其他不外乎市场失灵和政府失灵,平衡这种失灵的手段,在理论上目前大家一般认可要借助公众的力量。公众作为环境污染、生态破坏的直接受害者和第一线的利益相关者,会是一个最有效的社会监督主体,应切实赋予公众监督政府环境行政的权利。阳光下的交易可以大大降低政府廉政风险,应通过召开听证会、公示等手段,让社会公众参与进来,实现排污权交易的公开透明,接受社会公众监督。国外的实践也已经证明,公众参与是突破排污权交易中各种障碍和防范其间的诸多风险的有效手段。可以预见,建设和完善排污权交易中的公众参与,必将有力地推动政府行为模式改变,能加强政府与公众的对话,促进排污权交易的监督、执法。

总之,只有排污权交易中公众参与相应的配套制度跟进,“排污权交易”制度才能健康有序运行;才能让治污者得利,违法者付出昂贵成本;才能稳步推进资源、环境有偿使用制度,促进节能减排,加快建设资源节约型、环境友好型社会,推动经济发展方式尽快转变。

三、公众参与原则下排污权交易制度完善的建议

公众参与是民主理念的体现和扩展,作为一种社会公共管理和公共事务方面相对独立的行为模式,近几十年来逐渐凸现出自己的特征。综合而言,公众参与环境保护的理论基础有环境管理权来源理论、博弈制度变迁理论、有效社会监督理论和环境权理论等。基于公众参与环境保护行为成因及作用机理[4],针对我国公众关注却不参与环保的现状[5][6],亟须将从思想、组织等角度全面完善排污权交易的公众参与制度,尤其是结合排污交易制度的几个关键环节(节点)构建保障公众知情权、参与环境决策权、社会监督权等排污权交易中的公众参与制度。

(一)保障排污权初始配置和交易中的公众知情权

公众知情是公众参与的前提。《环境保护法》第11条第2款规定,国务院和省级人民政府的环境保护行政主管部门,应当定期发布环境状况公报。国务院《全面推进依法行政实施纲要》里明确要求政务机关应该政务公开, 2007年原国家环境保护总局颁布实施了《环境信息公开办法(试行)》,对环境信息公开的主体、内容、方式、程序等重要事项都做了规定,对公众的环境信息知情权起到了很好的保障作用。建议环境保护部门,对排污权交易的具体信息公开的更全面、完整、真实,为公众查询提供更便利的条件。在排污权初始配置的具体内容、排污权交易的具体内容能够公示得更提早一些,以使大家、使当事人、使公众、使利益相关者更早的了解,以使公众能更好地参与。

(二)保障排污权初始配置和交易中的公众决策权

公开,仅仅是开始,公众参与需要政府授权并在法律层面上得到保障,更重要的是让公众参与排污权交易立法和决策的过程,使排污权交易的立法体现法治精神,体现民情民意。

第一,要以完善立法机制为前提来贯彻落实公众参与排污权交易的立法活动。针对目前排污权交易相关立法不健全的现状,建议充分调动公众参与立法的积极性,及时发布立法信息,采取座谈会、论证会、听证会等多种形式让公众及时、有效地参与进来,为排污权交易制度的顺利推行打下良好的法治基础。

第二,保障公众参与环境管理决策的制度建议。排污交易中公众的决策参与是指做出决策的过程要公众参与,做出的决策本身也要有公众参与的意见[7]。许多国家都对公众的决策参与进行了明文规定。美国的《国家环境政策法》、《联邦土地政策法》、《清洁水法》,法国的《环境法典》,英国的《城镇规划法》等等,都对公众参与环境政策和环境标准的制定、环境规划、计划进行了不同程度的规定。

我国环境事务的公众参与决策主要表现在2002年颁布的《环境影响评价法》在第11条和第12条和2006年原国家环保总局在《环境影响评价公众参与暂行办法》中,对公众参与环境影响评价的决策做出了制度规定,公众参与决策的规定比以前更加明确。但遗憾的是,在这些规定中公众参与决策的时机仍显迟缓,公众参与的效力也未作明文规定,可供选择方案也比较缺乏。建议在排污权交易的具体决策中,政府首先政务公开,以不同意见为单位,在作出决定、决策之前,应该充分倾听各种不同意见,提高我国政策、计划和规划的制定过程的透明度。

(三)保障公众参与排污权初始配置和交易中的监督权利

有效社会监督理论认为公众作为环境污染、生态破坏的直接受害者和第一线的利益相关者,会是一个最有效的社会监督主体,国家立法应该赋予公众切实的监督政府环境行政的权利。

首先,要加强排污权交易前后的政府监督管理的社会监督工作。建议环保管理机关实施政务公开制度,定期向公众公开一定时期的环保目标、政策措施和执法程序等,为公众监督环保机关依法行政提供信息和机会;建议公开排污权交易实施过程,对存在的问题提出意见或建议,检举和揭发其中的违法行为,监督环保管理机关的执法活动;建立、完善环保机关的行政长官述职制度和信访制度,以便公众了解其施政结果和对信访意见的答复情况,加强对行政权力的监督,督促其依法行政;可以以民主恳谈为主要形式,参与政府年度排污权初始配置方案、排污权交易个案的讨论,实现实质性参与的审查监督。

其次,要建立健全环境公益诉讼制度。我国的环境保护法》第6条规定:“一切单位和个人都有环境保护的义务,并有权对污染和破环境的单位和个人进行检举和控告。”而按照我国现行的诉讼法,“检举”、“控告”都不是特定的法律概念,没有专门的配套制度。《环境保护法》的这条规定只有扩大诉讼主体资格的象征意义,诉权问题成为环境公益诉讼举步维艰的原因所在。建议从程序上进行安排,直接扩大诉讼主体资格,超越原告“有直接利害关系”或者“受具体行政行为侵犯”条件的限制,使更多的、具备诉讼能力的公民、团体可以提起公益诉讼。

再次,要支持引导民间环保组织发展壮大。非政府民间环保组织是普通民众的一种代言机构,也是普通民众参与行为落实的一种渠道。在我国环保领域的公众参与过程中,民间组织NGO的表现非常活跃,并且在宣传和普及相关知识、影响政策、对政府和企业的环境行为进行监督发挥了非常重要的作用[8]。

(四)完善公众参与的奖励制度

社会系统中,只有将个人环境意识社会化[9],个体的环保行为才能转化为群体参与行为,才更有利于整体环境福利水平的改善。调查数据显示,我国公众在遇到具体的环保活动时,超80%以上的人都选择视当时的情况再决定如何参与。这直接表现为公民参与的动力不足,其原因并不是公众的参与意识不强或是不知道应该如何参与,而是大家都清楚地知道,劝阻、举报、上访、控告甚至表明态度都是要付出物质的或精神的成本,而收益是整个环境质量的好转。经验证据清楚显示,要使愿意付出代价首先站出来控诉的勇士越来越多地出现,还是需要政府给予一定政策激励和引导,如果激励超过了公众参与的成本,那么将会更易于带动公众的集体环保行为并促使企业停止排污采取积极的环保行为,这将有利于社会整体环境利益。

5.强化排污权交易制度中侵犯公众参与权利的责任承担

应当尽快建立起公众参与排污权交易制度行政责任制度。行政责任制度方面,首先应当明确规定行政机关及其工作人员有义务保证环境保护公众参与权利的实施。其次要明确规定行政机关及其工作人员违反环境保护公众参与制度的行为种类。再次应明确规定行政机关及其工作人员承担行政责任种类。最后公民、法人和其他组织认为环保部门在排污权交易工作中的具体行政行为侵犯其合法参与权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。必要的时候,可以制定排污权交易中的民事责任和刑事责任制度,明确承担各类责任的行为种类和构成要件,确保各种责任落实到位。

[1]章剑.创新公众参与机制,凝聚全社会力量推动环境保护[J].环境污染与防治,2009,(12).

[2]刘鹏崇.排污权初始配置国内研究综述[J].中南林业科技大学学报(社科版),2010,(3).

[3]浙江试水排污权交易绕过了初始分配公平的争议[J].领导决策信息,2007,(47).

[4]江莹.公众参与环境保护动力机制研究[J].苏州大学学报(哲学社会科学版),2006,(9).

[5]王凤.公众参与环保行为的影响因素及其作用机理研究[D].兰州:西北大学,2007.

[6]刘世昕.公众参与在利益博弈中被弱化[J].政府法制·半月刊,2008,(10).

[7]梅献忠.公众参与环境保护的路径选择[J].环境与可持续发展,2007,(6).

[8]李艳芳.公众参与环境保护的法律制度建设——以非政府组织(NGO)为中心[J].浙江社会科学,2004, (2).

[9]刘鹏崇.循环经济中公民环境意识社会化的制度保障初探[J].浙江学刊,2009,(2).

[责任编辑:王兰娟]

On Em ission Trading System Consummation Based on the Public Participation in China

L I U Peng2chong

Public participation is the key to the long2effectmechanis m of environmental protection,but it is neglected in emission trading system in China.To continuously improve public participation level is especially important to perfect the system.We should focused on several key links ensuring the public right of participating in environmental decision2making,social supervision,etc,thereby achieving the system value of emission trading,safeguarding public environmental rights and interests.

Emission trading;Public participation;System consummation

DF468

A

1008-7966(2011)02-0136-04

2010-12-27

杭州市社科规划办重点资助项目(A10ZF03)

刘鹏崇(1972-),男,河南南阳人,副教授,主要从事污染防治法、环境纠纷及其处理方面的研究。