国外农业信贷制度的考察与借鉴

罗 诚

(西南政法大学经济法学院,重庆400031)

国外农业信贷制度的考察与借鉴

罗 诚

(西南政法大学经济法学院,重庆400031)

统筹城乡发展和建设社会主义新农村背景之下,建立完善的农业信贷制度,对于解决我国农村地区银行放款难、农民贷款难以及促进农村经济发展显得尤为重要。通过国外农业信贷制度的考察,我国可以借鉴其先进经验,以探寻更适合自身的发展模式。

农业信贷制度;政策性金融;合作性金融,商业性金融

完善我国农业信贷制度,将有利于农村金融机构控制信用风险,有利于提升农户和企业的信用等级,有利于扩大农村信贷的供给,促进农业增长、农民增收。笔者旨在通过对美国、日本、法国和印度四个国家农业信贷制度的考察和分析,为建立健全我国农业信贷制度提供一些借鉴与启示。

一、国外农村信贷担保制度的考察与分析

由于世界各国经济发展水平、农业生产条件的差异,当前各国农村信贷制度更多地表现为多种形式相互组合交替,其中某种类型占据优势。发达国家的农村金融制度通常是政策性金融与合作性金融的农业信贷占主导,政府控制能力较强,能够利用利率政策、补贴政策等对金融机构进行调控,影响它们的农贷业务;发展中国家则是以民间借贷与合作性金融的农业信贷为主导,政府扶持功能较弱,合作性金融机构需要加大支农力度,扩展农村信贷业务,促进农业经济发展。下面将对主要几个农业大国进行分析说明①本文第一部分中,笔者将按照各国农业信贷制度中各种性质金融机构的重要程度依次论述。。

(一)美国农业信贷制度

作为世界上最大的农产品出口国,美国农业的发展离不开信贷资金的大力支持,其中每年农业资本投入中约40%来自于农业信贷,70%以上的农场需要借款来维持与扩大生产[1]。现阶段美国的农业信贷体系主要由私营金融机构为基础,合作性金融机构为主导,政府农业信贷机构为辅助,其分工协作、互相配合,共同为美国农业发展提供资金支持及其他服务。

1.美国的合作性金融体系

美国的合作金融体系是大萧条时期由罗斯福政府倡导逐步建立的,主要包括12家联邦土地银行、12家联邦中期信贷银行以及13家合作社银行[2],由美国农业信用管理局进行统一管理。联邦土地银行的资金主要用于长期的不动产抵押贷款,其贷款对象主要是本地区的农场主、农业生产者、与农业有关的借款人。其贷款业务必须经联邦土地银行合作社办理,办理前农户必须向联邦土地银行合作社认购至少相当于贷款额5%的具有投票权的股票,以拥有合作社社员资格;贷款偿还之后,若社员决定退回股金,则合作社必须认购等额的股票,从而成为该区联邦土地银行的股东。联邦中期信贷银行的资金主要用于中短期的动产抵押贷款,主要贷款给以生产信用社贷款为主的由农户成立的合作社及其他各种营业组织。通过这种渠道,可引导城市资金用于农村建设,加快了农牧业生产与经营,同时也促进了城市金融与农村金融之间的相互沟通,提高了城市金融闲散资金的利用效率。合作社银行的资金主要针对合作社提供以下三类贷款:一是设备贷款,二是商品贷款,三是经营贷款,其目的是为了帮助合作社进行农产品的包装、加工、销售、储存,保证农业生产资料的供应以及其他与农业生产有关的活动。除此之外,合作社银行还开展国际银行业务,为农业合作社农产品出口提供便利。

2.美国的政策性金融体系

政府农业信贷机构为政府所设立,专为农业发展服务,主要包括农民家计局、商品信贷公司、农村电气化管理局、小企业管理局等金融机构。农民家计局的资金主要用于提供贷款和担保,主要针对实力薄弱或新创业的农户。贷款以中长期为主,利率明显低于市场利率,且大部分都有补贴。贷款分为直接贷款和紧急贷款两种:前者包括农场所有权、经营支出和农村建设贷款;后者主要帮助农民应付严重自然灾害、经济事件等造成的重大损失和困难。商品信贷公司的资金主要用于提供农业贷款和补贴,以对农业生产给予经济补贴或对农产品进行价格支持,包括向执行休耕计划的农场提供农产品抵押贷款,这是一种“无追索权贷款”①无追索权贷款,是一种抵押性贷款,即农场主以尚未收获的农产品作为抵押,从政府的农产品信贷公司取得贷款。目标价格由生产成本和生产者利润组成。当市场价格高于目标价格时,农场主即可按市场价格出售农产品,用现款还本付息;如市场价格低于目标价格,农场主则可把农产品交给农产品信贷公司,政府按目标价格和市场价格之差给予差额补贴,补贴对象为小麦、玉米、棉花及乳制品等主要农产品。。此外,它还为购买干燥、仓储和其他处理设备提供贷款,对遭受洪水、台风、地震等突发自然灾害而造成种植面积减少给予灾害补贴等。农村电气化管理局主要对农场和农村电业合作社发放贷款,用于购买发电设备、组建农村电网等。小企业管理局是1953年为小企业提供贷款而设,其贷款对象是向那些不能从民间信贷机构获得贷款的小企业。除此之外,政府还由农产品信贷公司负责实施各类出口信贷担保②出口信贷担保,即在进口商未能付款的情况下,按本国出口货值的一定比例予以担保;设施和设备担保,则是指向进口商提供为销售农产品而设立的仓储、分拨、加工设施和设备等项目的信贷担保。以及设施和设备担保,一定程度上分散和避免了农业风险。

(二)日本农业信贷制度

与美国农村金融结构相似,日本既有强大的合作金融,又有政策性金融支持农业,并由此实现了二战后农业的迅速发展。只是由于两国具体国情和发展条件存在差异,各种农村金融所占比例和所起作用大不相同。

1.日本的合作性金融体系

日本农村的合作金融机构主要是农协系统。农协系统是按照农民自愿、自主的原则登记成立的,分成三个级别。最高层的是农林中央金库,为中央一级,组织协调各级别农协内部以及农协组织与其他金融机构之间的资金融通,在全国范围内按照国家法令,对系统内部资金进行统一融通、调剂、营运,对会员办理存款、贷款、汇兑业务,代理农林渔业金库的委托放款和粮食收购款,同时还为下层机构提供信息咨询,指导业务开展。其资金主要贷给信农联和关联的大型企业。中间层是信用农业协同组合联合会,简称信农联,为都道府县一级,在全县范围内指导基层农协进行资金的调配和运营,并在农林中央金库和基层农协之间起桥梁和纽带作用,主要吸收基层农协的闲置资金供给基层农协。根据农协规定,信农联的资金首先应该用于满足本辖区内基层农协的资金需求,其次才能用于支持其他农村企业的资金需求等,且不能从事营销、保险等其他业务。最基层的是农业协同组合,作为市町村一级,直接与农户发生信贷关系,但不以赢利为目的,主要办理吸收存款、贷款和结算性贷款等业务,同时兼为农户提供营销、保险等其他业务。

2.日本的政策性金融体系

日本农村的政策性金融机构是农林渔业金融公库,简称农林公库,其主要目的在于为那些有借贷困难的农林渔业者提供利率较低、偿还期较长的信贷资金。其资金主要用于土地改良、生态造林、渔港建设等基础设施的融资,同时还为国内大型农产品交易市场、农业现代化建设、农业技术改良等项目提供贷款等。农林公库的贷款由受托的委托基层农协组织代办,贷款利率虽因项目性质和贷款种类有所不同,但总体上要比民间金融机构优惠很多。其贷款偿还期限最短为10年,最长可达45年,贷款宽限期也长达3～10年。由于低利贷款的政策性较强,农林公库对贷款对象的条件控制很严。由此得出,农林公库不仅是中央金库和其他金融机构的有益补充,也是日本国内农林渔业资金融通的最后依靠。

(三)法国农业信贷制度

法国是欧洲最大的农业生产国,除了自然条件优越之外,农业信贷政策以及农业保险机制等也为农业发展繁荣起到重要作用。法国农村信贷体系主要由农业信贷银行、互助联合银行、大众银行和土地信贷银行等金融机构共同构成。

法国农业信贷银行的市场份额占法国农业信贷的85%,号称“在法国有教堂的地方就有法国农业信贷银行”。整个银行系统分为三个层次:最高层是法国农业信贷银行,既是会计独立的官方金融机构,又是全国农业信贷互助银行的最高管理机关;中间层是省农业信贷互助银行,负责协调省辖内基层农业信贷互助银行的业务,主管资金的调配,并经营投资、转账等业务;最基层是地方农业信贷互助银行,负责吸收和管理活期存款及储蓄资金,由农村个人或集体成员入股组成,按合作制原则经营管理。

值得注意的是,法国农业信贷银行体系实际上是一种混合体制模式,具有半官半民的互助合作性质。一方面,其总部作为政策性金融机构,优先甚至贴息支持符合国家利益和发展规划的项目,以改善农村金融环境;另一方面,地方各级农业信贷互助银行又承担起与农业有关的普通贷款和优惠贷款等业务,在其明确的业务范围内自主经营,自负盈亏。

(四)印度农业信贷制度

印度作为典型的发展中国家,在农村经济发展水平、产业结构等方面都与我国具有相似之处,研究其颇具特色的农村信贷制度对于我国相应制度的完善有着重要的参考价值和借鉴意义。现阶段印度的农业信贷体系以合作性金融机构为主,以政策性金融机构为辅。

1.印度的合作性金融体系

印度的合作性金融体系由两个系统组成:一类是信贷合作社系统,主要提供农业短中期农业贷款;另一类是土地开发银行系统,主要提供长期农业贷款。

信贷合作社系统有三个级别:一是邦合作银行。邦合作银行是合作信贷的最高机构,以来源于印度中央银行的短中期贷款、部分个人存款、下一级银行储备的贷款满足其成员的信贷需求。二是中心合作银行。作为中层的农村信贷合作机构,仅在特定区域内向由农民组成的初级农业信用社发放贷款,解决资金不足的困难。它在邦合作银行和初级农业信用社之间起中介和纽带作用。三是初级农业信用社。作为最基层的农村信贷合作机构,主要以较低的利率向社员提供短中期贷款,期限一般为一年。除此之外,还向社员经营生产资料供应、剩余农产品销售等服务。

土地开发银行系统分为两个级别:一是邦的中心土地开发银行,主要向初级土地开发银行提供资金,是连接初级土地开发银行与其他金融机构的纽带;二是基层的初级土地开发银行,直接与农民进行货币资金往来业务。二者共同为农民购买设备、改良土地、偿还国债和为赎回抵押土地提供源源不断的信贷支持。

2.印度的政策性金融体系

印度的政策性金融机构包括印度储备银行、国家农业和农村开发银行、地区农业银行、农业中间信贷和开发公司。印度储备银行是国家的中央银行。国家农业和农村开发银行则是印度当前最高级的农业金融机构,一方面负责管理和控制全国信贷金融活动,另一方面则负责监督和检查农村合作信贷机构、地区农业银行的业务开展,为农村提供各类贷款,满足农业发展需要。地区农业银行不以赢利为目的,以低于信用社的贷款利率满足贫困农民、手工业者等生产和消费的资金需要,也因此逐步成为经济不发达地区贫穷农民获取信贷资金的重要渠道。农业中间信贷和开发公司则向各种农贷机构提供中长期农业发展信贷资金,监督和检查农村信贷机构活动,接受并管理国外农业贷款援助资金。其资金一半以上源于外资,重点为以水利工程为主的大型农业基础设施项目提供贷款。

3.印度的商业性金融体系

商业银行进入农村市场的时间不长,但发展迅速,目前在农村及边远地区已经建立了32 000多家分支机构,在满足农户和小企业资金需求方面,成为印度仅次于合作金融机构的农村信贷部门[3]。它的业务包括直接信贷和间接信贷两大类,前者面向农民提供满足其基本生活和初级生产需要的贷款;后者则针对与农村产业相关的金融机构提供贷款。鉴于商业银行对农村信贷的重大贡献,国家予以与合作金融机构同等的税收豁免,并对其承担的低息扶贫贷款给予财政补贴[4]。

4.印度小额信贷新模式

印度早在20世纪60年代就开始实施了农村小额信贷(Microfinance)①小额信贷,是一种城乡低收入客户为服务对象的小规模的金融服务方式,旨在通过金融服务为贫困农户或微型企业摆脱贫困、增加收入,提供获得自我就业和自我发展的机会,促进其走向自我生存和发展。它既是一种金融服务的模式创新,又是一种扶贫支农的重要方式。,其后又将格莱珉银行(Grameen Bank)模式在国内进行了成功推广②格莱珉模式,是孟加拉国穆罕默德·尤努斯博士及其创办的格莱珉银行倡导的小额信贷项目。该小额信贷项目的核心立意是“不用任何抵押,穷人也能贷款,没有一点利息,乞丐也能借钱”的。至今,这一小额信贷的成功模式已经在全球100多个国家得到推广,帮助数百万贫困人口成功脱贫。2006年,瑞典皇家科学院诺贝尔奖委员会宣布将本年度的诺贝尔和平奖授予孟加拉银行家尤努斯及其格莱珉银行。。至1992年,印度国家农业与农村开发银行成功开创了一项名叫“自助小组与银行连接”(SHG—Bank Linkage Program)的信贷新模式,能更有效地解决农村信贷困境。首先,国家农业与农村开发银行(NABARD)通过互助促进机构,如非政府组织、准政府机构、基层商业银行、农村信用社、农户合作组织等内部员工和合作伙伴,对由若干农户组成的农户自助小组(Self Help Groups,SHGs)进行社会动员和组建培训。然后,再由农户自助小组内部进行储蓄和贷款,经过NABARD验收后直接或通过基层商业银行间接向自助团体发放贷款。笔者认为,印度的农村金融制度结构安排合理,制度健全完善,层次有序分明。首先,政策性金融定位明确,国家农业和农村开发银行能够充分发挥政策性融资功能,在开展商业性经营的过程中兼任金融监管,统一协调全国的农村金融信贷活动;其次,农村合作金融机构充分利用它点多面广的优势,成为农村金融服务的中流砥柱;再次,国有大型商业银行在农村市场充分发挥了支农富民作用,大大提升了农村金融服务的整体水平。其金融组织体系与农村信贷模式相互配合,共同作用,已经形成了一个系统全面的农村金融信贷体系,为印度国内农村经济发展起到了重要作用。

二、国外农业信贷制度的借鉴与启示

(一)制定完善法律制度保障农村信贷机构正常运作

农村信贷制度的发展需要完善的法制保障,这不仅能推动农村金融组织体系的建设,更为农村金融发展提供良好的法律环境。如法国政府早在19世纪就颁布了《土地银行法》,着手建立国内农业信贷体系;1916年美国依据《联邦农业贷款法案》建立了联邦土地银行系统;1945年日本根据《农林渔业金融公库法》设立了农林渔业金融公库; 1963年则印度根据《农业中间信贷和开发公司法案》成立了农业中间信贷和开发公司。

在统筹城乡发展的背景下,我国应综合利用立法手段、法律适用、政策扶持来支助农村信贷体系建设,而农村金融的良性发展也反过来促进了法律制度和政策体系的进一步完善,两者相互促进,共同发展。

(二)根据本国具体情况构建相适应的农村信贷体系

纵观全球,世界各农业大国都以“结合本国国情”为原则,建立符合自身农业发展特性的农村信贷体系。美国针对地广人稀、资源丰富的特点,从市场需求角度出发,建立以市场为导向的农村信贷制度,满足农村融资的需求;日本面临着地少人多、资源匮乏的制约,政府充分调动其团队合作精神,建立起农业协同系统,支持农村信贷的发展;法国是欧洲最大的农业生产国,实行垂直管理的混合体制信贷模式,将合作性金融和政策性金融紧密结合;印度根据人多地少、经济落后的国情,采用双系统的合作性金融体系,重点发展农村小额信贷。

因此,我国农村金融制度的改革必须充分考虑具体国情,既要充分考虑东西部农村地区之间的差异性与不平衡性,坚持做到因地制宜、区别对待、差别监管,从而适应农村金融需求的区域性要求;又要充分考虑农村金融与城市金融的实际差异,适应农村金融需求的层次性要求,切忌将城市信贷制度中的操作模式简单地套用于农村。

(三)政策性金融大力扶持合作性金融稳定协调发展

农业是国民经济的基础产业,却面临着周期长、风险大、利润低等问题,客观上需要国家的政策支持和财政投入,以弥补农业资金的严重不足,保证农业金融的资金供给。从各国经验来看,政策性金融的大力扶持也是成功构建农村信贷制度的关键因素,表现为以下三种形式:一是直接提供信贷资金。如美国政府出资成立联邦土地银行,并曾在经济危机中出资认购股票了帮助其渡过难关。二是实行财政税收等方面的优惠政策。如美国对信用社免征营业税和所得税,法国政府对法国农业信贷银行实行税费减免等。三是建立担保机构来筹集资。笔者认为,我国在构建农业信贷制度体系过程中要坚持“适度干预”原则,既要从法律法规、政策指引和财政税收上给予大力支持,又要重视发挥市场机制的资源配置作用,将两金,降低农村信贷风险,优化农村金融环境。四是实行有差别的存款准备金制度。如美国信用社可免交存款准备金,日本农村信贷机构的存款金比例均低于城市商业银行的上缴比例[5]。让二者有效协调起来,让农村金融能真正活跃于市场竞争。

(四)农业保险等配套制度成为农村信贷的重要保障

农村信贷机制作为农村金融的重要组成部分,需要其他相关制度的相互协调与保障。以美国为例,其国内不仅形成了合理规范的农村信贷体制,还建立了与之相适应的多种配套制度。第一,健全的农村金融监管机制。采取了有别于商业银行的监管模式,由监管机构、行业自律协会、资金融通清算中心和互助保险集团等四类机构共同构建以农村金融机构为对象的监管体系。第二,完备的农业保险制度。美国的农业保险制度经营模式经历了首先由政府直接办理,其次引进商业保险公司联合经营,再到完全交由商业保险公司经营和代理的发展过程。第三,发达的农村信用体系,拥有世界上最完备的针对农户及农村中小企业的信用调查、信用评级、信用管理系统。第四,发达农村产权交易市场,便于农村信贷担保物的变现流通。因此,完善的配套制度是其充分发挥作用、实现快速稳定发展的有效保障。

[1]许玉晓.中国农业信贷运行效率评价与改革策略研究[D].山东农业大学,2008:96.

[2]杨奕.中国农业金融制度创新研究[D].中共中央党校, 2009:62.

[3]李珊.国外农村政策性金融发展对我国的启示[J].时代金融,2007,(5):94.

[4]葛兆强.发展中国家农村金融制度及启示[J].农金纵横,1997,(2):7.

[5]边编,王朝阳.国外农村金融发展的经验和启示[J].中国发展观察,2008,(11):58.

[责任编辑:刘 庆]

The Investigation and Reference of Foreign Agricultural Credit System

LUO Cheng

W ith the background of the coordination of urban and rural development and the construction of socialist new countryside,it is particularly important to establish and improve the agricultural credit system so thatwe can solve the farmers loan bank lending and promote rural economic development.W ith the investigation of overseas agricultural credit system,our country can learn the advanced experience to explore more suitable model of development.

Agricultural credit system;Policy2related finance;Cooperative finance;Commercial finance

DF438.2

A

1008-7966(2011)02-0075-04

2011-01-06

罗诚(1986-),男,广东广州人,2008级经济法学专业硕士研究生。