农村义务教育中“两 免一补”规定的法律分析——以行政给付为视角

汤炜玮

(中南大学法学院,长沙410012)

农村义务教育中“两 免一补”规定的法律分析
——以行政给付为视角

汤炜玮

(中南大学法学院,长沙410012)

“两免一补”行政给付在法律规定,运行程序和法律救济方面存在着一些问题,通过法律明确规定、补偿立法,程序中增加说明理由和听证程序,完善诉讼制度和法律外途径,形成一个完善的“两免一补”程序运行及保障机制。

两免一补;行政给付;权利救济

2010年,教育公平这个老话题再度成为社会和政府关注的热点,对于当前教育发展中存在的不公平问题,人们感受最直接,反映最强烈的,是义务教育发展的不均衡。义务教育作为政府提供的基本公共服务,具有强制性、免费性和普及性,是最应体现教育公平的领域。抓好义务教育均衡发展,就抓住了促进教育公平的关键。为了抓好义务教育均衡发展,国家在采取措施,缩小学校办学条件的差距;统筹教师资源,加强农村学校和城镇薄弱学校师资队伍建设;落实各项政策,切实保障弱势群体学生接受义务教育;建立监测评估体系等方面取得了不俗成就,尤其是农村义务教育中的“两免一补”政策使农民负担得到切实减轻,切实得到实惠。如今各项政策仍在如火如荼地进行,但是问题仍然层出不穷,本文尝试以“两免一补”为研究对象,分析现存问题,通过法律分析以期提出解决方案。

一、“两免一补”的法律属性分析

(一)“两免一补”的具体内容

“两免一补”政策始于2001年,原是一项针对农村义务教育阶段贫困学童的免杂费、免书本费以及补助寄宿生生活费的教育资助政策,中央财政负责免书本费,地方财政负责免杂费、补助寄宿生生活费。“两免一补”政策是党中央、国务院着眼经济社会发展全局做出的重大战略决策;是贯彻落实科学发展观,促进城乡、区域统筹协调发展的根本要求;是促进解决“三农”问题、确保教育公平、构建和谐社会的一项重要举措。“两免一补”政策一推出,即受到了社会的广泛好评,被称为功在当代、利在千秋的“民心工程”、“德政工程”。

(二)行政给付的内涵及“两免一补”的法律定性

目前对行政给付地内涵确定,主要有以下三种观点:第一种观点认为行政给付是行政主体为实现特定的公共目的,为一定的个人或组织提供支持或补助(社会救济金、助学金、扶贫款、补贴),建设公共设施或为公众提供其他服务或利益,从而保障和改善公民生活条件的行政活动[1][2]。第二种观点认为行政给付是指“通过公共设施、公共企业等进行地社会、经济、文化性服务的提供,通过社会保障,公共扶助等进行的生活保护、保障以及资金的交付、助成等,即通过受益性活动,积极地提高、增进国民福利的公共行政活动”[3]第三种观点为最狭窄意义上的行政给付。此观点仅在行政救济或行政物质帮助意义上定义行政给付,认为行政给付是行政主体向因学、伤、病、残、死、退、老、灾等原因而生活困难地特点相对人提供物质帮助的受益行政决定[4],或认为行政给付是行政主体基于公民的物质帮助请求权依法给予其物质权益或与物质有关的权益的法律制度[5]。从上述三个定义可以看出,第一个定义是广义的行政给付定义,这种“生存照顾”式的行政给付几乎涵盖积极国家、福利国家和服务行政所应为公共提供的所有东西。它不止包括基于行政相对人申请的给付请求的满足,也包括行政主体的积极给付,不仅包括对受领者物质上的给付,也包括对其精神上的抚慰。第二种行政给付定义较前一种定义外延有所缩小,仅包括金钱给付或事实给付,第三种定义仅将行政给付定位于行政救助层面。本文在最为广义的行政给付界定视角下对“两免一补”进行研究。

行政给付具有以下三个特征:1.行政给付是受益性行政行为,它包括物质上的权益和与物质相关的权益;2.行政给付具有权利义务统一性,也即国家的义务和受益人地权利地统一性;3.行政给付具有综合性。“两免一补”是物质上的受益权,由国家通过财政给付具有权利义务统一性,“两免一补”属于物质给付自然包括在综合性的给付范围之内。

行政给付可以在制度和行为两个层面存在,如安全、秩序、尊严、环境等给付标的属于制度范畴,而物质权益的给付标的则属于行为范畴。在给付内容上,一般包括供给性给付、保障性给付和促进性给付三种存在形态,受教育权位列促进性给付形态之中[6]。在我国的行政给付制度中,“两免一补”属于发展性行政给付方面的教育保障制度。

二、“两免一补”运行中的问题

(一)关于“两免一补”的规定

目前,我国对于“两免一补”的规定在《国家教育事业发展“十一五”规划纲要(下)》依法落实义务教育阶段资助政策,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》,《中华人民共和国义务教育法》、《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》、《教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》对其进行了宏观上的规定,《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》、《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》、《教育部关于进一步做好农村义务教育经费保障机制改革有关工作的通知》、《财政部、教育部关于调整完善农村义务教育经费保障机制改革有关政策的通知》等对其进行了具体规定,另外地方政府规章中也有所体现。

通过以上分析,笔者认为在“两免一补”现行规定中存在以下问题:1.主要通过政策进行规定,缺乏法律上的规范性,以致法律救济无门;2.对于“两免一补”的具体标准没有统一性规定,各地方政府自由裁量权过大,导致标准过低;3.涉及操作方面的程序性规定过少,缺乏程序上的规范性,导致权利滥用。

(二)“两免一补”决定作出的程序规定

对于“两免一补”的程序规定,在现行地法律、法规、规章中没有明确规定。通行的做法大致如下:(1)公开信息。学校通过有效、公开的途径公布资助信息,内容为:贫困家庭条件、申请办法、审批程序、监督措施和申诉程序。(2)申请。组织符合资助条件的学生填写相应的《申请表》。(3)审查。组成由学校、村民小组及学生家长代表组成的“两免一补”受助对象评审组,对受助对象进行审查。(4)公示。将审查后的名单在校内及相应区域进行公示。公示期为7天以上。公示期内有重大异议的受助对象,应及时查实处理,不符合受助条件者,应予取消。(5)资料报送。公示无异议后,将受助学生名单及评审公示情况上报教育局、财政局审核。

行政给付的人性尊严理念和民主行政本质要求行政给付必须是正当法律程序下的行政。笔者认为通行做法在以下方面存在问题:1.公开信息不够全面,公开的信息不应仅仅局限于申请所需的信息还应包括与行政给付形成过程相关的信息,如申请人、具体情况、资金、使用、标准等,使整个资金的使用和分配透明;2.没有规定说明理由的程序,在已由学校组织提交申请表但未获批准的申请,采取了有悖于常理地做法,行政给付变动行为的时候应该由行政机关说明理由;3.没有规定听证程序,在给付行政领域,根据《社会法典》第十编第42条的规定,听证不再限定于侵害行为领域,还适用于针对授益性行为的申请加以拒绝的行为。

(三)“两免一补”权利的救济

“两免一补”由中央财政负责提供免费教科书,地方财政负责免杂费和补助寄宿生生活费,接受“两免一补”的农村义务教育家庭困难的学生在整个过程中,只是在学校的组织下提交申请表,等待审查,对于符合条件的未能得到“两免一补”,得到补贴偏低,或是未能按时受领补贴的学生,现在只能通过社会舆论,或者向上级反映等非法律途径反映情况,往往很难真正解决问题。

在给付行政时代,国家负有以积极的态度具体提供各种给付,以解决公民的生活需求,并承担给付不能与给付不足的法律责任,作为现代国家所广泛推行地行政理念和模式,给付行政意味着政府将从法律上而不仅仅是道义上或者政治道德上承担更多的责任[7]。这是出于公民生存权的需要,对于公民而言,这更是一种法律权利,如果行政主体应为给付而不为,就要负行政不作为的责任,公民有权要求国家给予救济,而作为给付行政范围内的“两免一贴”自然应该有获得救济的权利。

三、“两免一补”制度保障探讨

(一)“两免一补”立法探讨

行政给付在农村义务教育领域,主要表现在补偿给付,以达到实质上的公平。在立法思路上,可有两种选择途径:一是在现行《义务教育法》之外制定统一的《义务教育补偿法》,统一规定义务教育补偿的范围、条件、标准、程序以及补偿机关和补偿申请人等。二是在修改《义务教育法》时将教育补偿的基本问题(包括基本原则、基本范围、基本程序、基本标准等)在该法中附带作出规定,并同时抓紧制定和完善义务教育补偿的单行行政法规或规章。按第一种思路立法可能难度很大,需要很长的时间。相比之下,倾向于第二种思路,因为第二种立法路径有其明显的优越性:一是,难度小,能在较短时间内完成。二是,能为单行立法提供统一标准,保障公平和公正。三是,能尽快解决目前义务教育补偿无法可依的问题。如果我们能在《义务教育法》中对教育补偿作出原则规定,即使特定领域、特定事项没有相应补偿问题的单行法,相对人的补偿问题也可以根据这些原则获得不同程度的解决,至少可以促使问题的解决,或促使相应单行法的制定、修改和完善。四是,如果今后需要制定专门的统一的《义务教育补偿法》,这些原则规定也可以为之积累经验[8]。

(二)“两免一补”程序设计

针对当前“两免一贴”程序中存在的问题,笔者认为可以做如下调整:1.行政给付信息公开,公开农村义务教育“两免一贴”行政给付的依据,将法律、法规、规章及有关规范性文件,通过网络,报刊,宣传展板等形式公开;2.行政给付申请,“两免一补”申请是行政给付的启动条件,先由行政相对人提出申请,然后政府才能依行政程序决定为或者不为;3.在必要的情况下说明理由,即未获批准地申请、采取了非常规方法、行政给付变动行为;4.根据申请采取听证程序;5.依据、权利、机会的告知,及时告知其享有的权利,和获得权利地方式,以使得享有的权益能及时行使,在无法获得应得利益时可以及时通过各种手段保护自己的权益。

(三)“两免一补”救济探讨

以是否经过司法途径实施救济为标准,可以分为司法救济和司法外救济途径。然而,我国给付行政司法救济存在着如下问题:对于“两免一补”的法律规定寥寥无几,无法可依;行政诉讼主体资格严格,受案范围窄,学生很难有效行使诉权;自身法律素养的局限性,义务教育学生一般不敢公然与学校作对,心理上“惧诉”,另外诉讼周期长也是学生无法进行诉讼。要解决这个问题,就从以上各个方面进行改进,公益诉讼如果能有效推行能在很大程度上解决以上问题。行政公益诉讼所蕴涵的社会价值充分体现了现代福利行政、给付行政的客观要求,体现了现代国家和行政的发展方向。国家能担负起促进社会公共福利的责任的同时,法律则可以保证人民向国家请求保护其受益权可以得到救济。因此当社会的公共利益遭受到侵害,特别是因国家怠于行使职权造成公共利益受损或对于公共利益保护不力的,只有允许公民或其他组织提起诉讼,才能体现公平和正义。

相比司法内救济,司法外救济具有效率高、成本低、手续简单、周期短等优点,但是其公正性难以得到保障,无法真正起到监督与救济的作用。义务教育受补贴学生的司法外救济主要采用申诉和信访两种方式。申诉是指为维护自身地意愿表达权,遭受国家有关机会违法或者不当处理的公民向国家机关陈述事实和理由,要求重新处理的权利。申诉可以向有关党政领导,人大机关或其领导和代表、委员,以及行政主管部门进行。信访是指公民法人和其他组织采取走访、电话、书信等形式,向各级行政机关、县级以上各级人民政府所属部门所反映情况,提出意见、建议和要求,依法应当由有关行政机关处理的活动。但是信访作为行政机关内部解决争议的一种机制,通常是作为一种非严格程序的投诉渠道而存在,更多的时候它只是传递信息,使之暴露,增加解决的可能性,而不能从保证问题一定能够解决。完善我国信访制度首先要明确信访工作的基本原则,其次要提高信访工作的开放性,另外,落实基层信访工作机制,加强基层依法办事的力度,引导信访人依法有序上访,完善应急处理机制等。我们还可以借鉴英法两国的申诉专员制度,在信访通道的基础上建立专门调查处理不当行政投诉的申诉专员①王名扬《英国行政法》,北京:中国政法大学出版社,1987年第251-260页;王名扬《法国行政法》,北京:中国政法大学出版社,1998年第541-548页。制度,以达到信访制度的最终目的。

“同在蓝天下,共同成长进步”是全国亿万孩子的共同心愿;“努力办好每一所学校,教好每一个学生”是党和政府的庄严承诺。随着我国经济社会发展,在全党全社会的共同努力下,让所有孩子都站在公平的起跑线上,让祖国的花朵共享一片蓝天的目标,必将逐步变为现实。

[1]杨解军.行政法学[M].北京:中国方正出版社,2002: 382.

[2]杨解军,肖成晟.行政法学[M].北京:法律出版社, 2000:350.

[3]杨建顺.日本行政法通论[M].北京:中国法制出版社, 1998:329.

[4]叶必丰.行政法与行政诉讼法[M].北京:中国人民大学出版社,2003:154.

[5]叶必丰.行政法学[M].武汉:武汉大学出版社,2003: 233.

[6]柳砚涛.行政给付制度研究[D].苏州:苏州大学法学院,2005:4.

[7]谭剑.给付行政下的政府不作为责任[J].学术论坛, 2010,(5).

[8]韩世强.从“一张课桌”到义务教育补偿及立法展望[J].教育情报参考,2009,(12).

[责任编辑:李 莹]

Legal Analysis of the“Two Exemptions and One Subsidy”i n Rural Compulsory Education——From the perspective of executive2pay

TANGWei2wei

There are some problems existing in legal provision of“two exemptions and one subsidy”at run2 ning procedures and legal remedy,we can for m a perfect program and security mechanism of"two exemptions and one subsidy"by definitely legal provision,compensation legislation and increasing reasons and hearing pro2 cedures.

two exemptions and one subsidy;executive pay;relief of right

DF391

A

1008-7966(2011)02-0039-03

2011-01-12

汤炜玮(1987-),女(土家族),湖北五峰人,2009级宪法与行政法学专业硕士研究生。