中韩土地征收补偿制度比较研究

钟头朱

(湖南文理学院,湖南常德415000)

中韩土地征收补偿制度比较研究

钟头朱

(湖南文理学院,湖南常德415000)

补偿制度是土地征收制度的重要组成部分,中韩两国土地征收补偿制度在补偿原则、补偿范围、补偿标准、补偿方式和补偿争议救济等方面存在差异,我国应借鉴韩国的先进经验,完善土地征收补偿制度。

土地征收;补偿制度;比较法

补偿制度是土地征收制度的重要组成部分,科学合理的补偿制度有利于规制土地征收权的行使,保护被征收人的合法权益。韩国2002年将《土地征收法》和《关于公共事业用土地等的取得与补偿法》合并为《土地取得补偿法》,进一步完善了土地征收补偿制度。本文拟通过对中韩两国土地征收补偿制度的比较研究,以期为完善我国土地征收补偿制度提供借鉴和启示。

一、中韩土地征收补偿原则比较

(一)韩国土地征收补偿原则

韩国现行宪法第23条第3款规定,因公需要,对财产权需征收、使用或限制及由此付的补偿,均由法律规定,并应支付正当的补偿。此即宪法所规定的征收正当补偿原则。但是正当补偿是一个不确定性的法律概念,关于何为正当补偿,韩国有完全补偿说和相当补偿说两种观点。完全补偿说认为,对于财产权的侵害补偿应当是完全的补偿。对此又有两种观点:一是认为损失补偿是对财产权的补偿,因此应按被侵害财产的市价、交易价格的客观价值进行补偿;二是认为损失补偿的目的是实现公共负担的平等原则,因此要补偿发生的全部损失,包括附带损失。相当补偿说也有两种观点:一是认为依据当时社会一般观念,在客观上认为公正、妥当就可以;二是认为原则上是完全补偿,但作为例外,可以否认完全补偿。学界一般认为,土地征收是在被征收人没有归责事由,完全是为公益而向被征收人赋课的特别牺牲,这种特别牺牲有违财产权保障原则和公共负担平等原则,因此应给被征收人完全补偿,补偿的内容也不限于被侵害财产的客观价值,还应包括附带的损失。之所以包括附带损失,是因为转移费、营业损失等也是因为违反本人意图的土地强制取得发生的损失[1]。从韩国土地取得补偿法规定的补偿范围和补偿标准来看,土地征收补偿采取的是完全补偿原则。

(二)中国土地征收补偿原则

我国2004年宪法修正案规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定实行土地征收或者征用并给予补偿。”在当时通过的宪法修正案中,特地删除了草案中“并给予补偿”前的逗号,明确了“依照法律规定”同样规范“补偿行为”。这种表述要求土地征收必须“依法补偿”,但“依法补偿”并不是补偿原则,因为其只是要求依照法律的规定进行补偿,强调的是立法者在制订土地征收法律时必须规定补偿,至于给予何种程度的补偿则不明确;同时从比较法的角度来看,各国征收的补偿原则有完全补偿、充分补偿、合理补偿和适当补偿等原则,并无依法补偿原则,因此我国宪法没有明确规定补偿的原则。

比较两国土地征收补偿原则,不难发现:我国宪法没有明确规定土地征收的补偿原则,这使得立法者拥有更大的自主权确定补偿的范围和标准,导致我国土地征收补偿范围偏窄,补偿标准偏低且缺乏科学性。而韩国宪法明确规定了正当补偿原则,立法者在确定土地征收补偿范围和标准时必须遵循该补偿原则,因此其补偿范围和标准更具科学性和合理性。

二、中韩土地征收补偿范围和标准比较

(一)韩国土地征收补偿范围和标准

1.对土地的补偿。对土地的补偿是以协议成立或征收裁决当时的价格为标准,即所谓时价补偿。其标准是以事业认定公告当时的公示地价为基准,为了排除开发利益,同时必须参考下列事项后评估的适当价格:即“由于该公示地价在自基准日至协议成立时或裁决时的相应土地利用计划或公益事业而使地价没有变动的地域地价变动率,生产者物价上升率,及该土地的位置、形状、环境、利用情况等”。

2.对地上物件的补偿。地上物件是被征收土地上的建筑物、工作物、设施、果树或其他立木等。对于物件,原则上补偿转移物件所需的费用。转移费是指保证物件原用处的前提下,把它转移、移设、移植到公益事业施行区域以外地区所需的费用。但物件转移明显困难或由于转移而不能使用到以前的目的时,所有者可以请求该物件的征收。另外,当转移费超过该物件的价格时,事业施行者可以请求该物件的征收。对该物件征收的补偿应当考虑与同种物件附近的交易价格等的合理的价格。

3.对残余地的补偿。(1)残余地征收补偿。由于征收属于同一所有者的一块土地的一部分,使残余地明显难以用于以前的目的时,土地所有者可以请求事业施行者把整块土地征收。(2)残余地价格下降补偿。由于征收属于同一所有者的一块土地的一部分,使残余地的价格减少或出现其他损失时,事业施行者应当根据差价计算方式计算补偿金。(3)残余地工程费补偿。由于征收属于同一所有者的一块土地的一部分,需要在残余地上新建道路、沟渠、围墙时,应当补偿其所需费用。

4.因测量、调查造成的损失的补偿。在事业准备或事业认定后,事业施行者可以出入他人土地,进行测量、调查、清除障碍物或试掘土地等,对因此造成的损失,应当进行补偿。

5.因事业废止、变更引起的损失的补偿。事业认定公告后,由于事业施行者全部或部分废止、变更事业,或由于事业认定、裁决失效而使土地所有者或相关人受到的损失,应当进行补偿。

6.间接损失补偿。间接损失补偿是指虽然土地、建筑物等没有直接提供给公益事业使用,但因位于事业地区外的土地无法发挥原来的功能,对其所有者的损失进行的补偿。主要包括:(1)工事费用补偿;(2)对宅基地等的补偿; (3)对建筑物的补偿;(4)对少数残存者的补偿;(5)对工作物的补偿;(6)对渔业损失补偿;(7)对营业损失的补偿; (8)对农业损失的补偿[2]。

(二)我国土地征收的补偿范围和标准

根据我国土地管理法的规定,征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费,征收其他土地的补偿费用包括土地补偿费和安置补助费。耕地的土地补偿费是耕地的前三年平均年产值(以下简称年产值)的6至10倍,安置补助费按需要安置的农业人口计算,其标准是每人为该耕地被征收前年产值的4至6倍,但每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前年产值的15倍。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准由省、自治区、直辖市规定。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费由省、自治区、直辖市参照征收耕地的标准规定。征收城市郊区的菜地,用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省级人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。国务院根据社会、经济发展水平,在特殊情况下,可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。

从两国的补偿范围和补偿标准来看,我们发现:一是我国土地征收的补偿范围明显窄于韩国。我国土地征收补偿范围仅限于土地补偿费、青苗及地上附着物补偿费、安置补助费等与被征收客体有直接关联的经济上损失。不仅对那些难以量化的非经济上的附随损失未列入补偿的范围,而且那些可以量化的财产上损失,比如残存地损失、经营损失等通常所受的损失,也未列入补偿的范围。二是我国土地征收补偿标准偏低,缺乏科学性,有些补偿标准也不具体。以年产值作为补偿标准只是考虑了被征土地的原有用途和原产值,没有考虑土地本身的价值,更没有考虑土地的预期收益,没有科学依据。其规定的各种具体倍数也没有科学依据,而且倍数过低。同时,对征收其他土地的补偿标准以及地上附着物、青苗的补偿和安置补助标准只作了授权规定而未作具体规定,这时常导致补偿标准的层层降低,影响土地征收补偿工作的顺利进行,损害被征收人的合法权益。而韩国对土地补偿采取的补偿标准是公示地价,对地上物件征收的补偿标准是与同种物件附近的交易价格等的合理的价格,这些补偿标准更具科学性,且明显高于我国。

三、中韩土地征收补偿方式比较

(一)韩国土地征收补偿方式

韩国土地征收以金钱补偿为原则,例外规定了债券补偿方式。当事业施行者为国家、地方自治团体或其他公共团体时,在以下情况下,可以采取债券补偿方式:(1)土地所有者及相关人要求时。(2)不在该地区的土地所有者的土地或非业务用土地补偿金超过3 000万元。采取债券补偿时,为了正当地进行补偿,要把偿还期限限定为5年以内,并支付定期存款满3年以上的利息。

(二)中国土地征收补偿方式

我国的土地征收补偿原则上以金钱方式为之,如《土地管理法》第47条的规定。但在某些特殊情况下也使用其他方式,如农业人口转为非农业人口、实物的产权调换、移民安置补偿等。针对农民的安置问题,《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定了以下补偿方式:(1)农业生产安置。征收城市规划区外的农民集体土地,应当通过利用农村集体机动地、承包农户自愿交回的承包地、承包地流转和土地开发整理新增加的耕地等,首先使被征地农民有必要的耕作土地,继续从事农业生产。(2)重新择业安置。应当积极创造条件,向被征地农民提供免费的劳动技能培训,安排相应的工作岗位。在同等条件下,用地单位应优先吸收被征地农民就业。征收城市规划区内的农民集体土地,应当将因征地而导致无地的农民,纳入城镇就业体系,并建立社会保障制度。(3)入股分红安置。对有长期稳定收益的项目用地,在农户自愿的前提下,被征地农村集体经济组织经与用地单位协商,可以以征地补偿安置费用入股,或以经批准的建设用地土地使用权作价入股。农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益。(4)异地移民安置。本地区确实无法为因征地而导致无地的农民提供基本生产生活条件的,在充分征求被征地农村集体经济组织和农户意见的前提下,可由政府统一组织,实行异地移民安置。

从补偿方式来看,两国补偿方式都存在局限性,都以金钱补偿为原则,其他补偿方式有限,韩国例外规定采取债券补偿等方式,而我国尽管《指导意见》规定了一些较为理想的安置方式,但其仅为“指导意见”,要在实践中有效运行尚需完善一系列相关制度。

四、中韩土地征收补偿纠纷解决机制比较

(一)韩国土地征收补偿纠纷解决机制

在土地征收补偿纠纷中,被征收人与征收主体的纠纷主要集中在补偿数额上。对此纠纷,韩国提供了行政救济和司法救济两种手段。根据土地征收取得法的规定,当事人对土地征收委员会有关补偿数额的裁决不服的,可以在收到裁决书正本之日起30日内向中央土地征收委员会申请异议,请求增减补偿额。当事人也可不经异议申请程序,而直接提起行政诉讼中的当事人诉讼,即如果诉讼提起人是土地所有者或相关人时,以事业施行者为被告,如果诉讼提起人是事业施行者时,以土地所有人或相关人为被告,这是因为有关补偿金的数额争议“不是公益性的问题,而是对土地等的经济性评估问题,因此,该法律关系的实质性当事人,土地所有者与事业施行者,各自成为原、被告,这是解决问题的理想方案”。

(二)中国土地征收补偿纠纷解决机制

我国《土地管理法实施条例》第25条第三款规定,“对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”但“裁决”究竟是行政裁决还是行政复议,学界则有不同看法,一般认为是行政复议[3]。此规定实际上将政府裁决置于终局性裁决之地位,将司法救济途径拒之门外。可能正是基于这一规定的出台,最高人民法院在1999年出台的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》将1991年解释中的“公民、法人或者其他组织对行政机关依照职权作出的强制性补偿决定不服的,可以依法提起行政诉讼”之规定予以废止,这使得土地征收补偿纠纷是否可接受司法审查缺乏明确的法律依据。

两国土地征收补偿纠纷解决机制有所不同,我国虽然提供了行政复议救济方式,但没有规定司法救济途径,这不能不说是一个重大的缺陷,因为相对于行政救济方式,司法救济具有前者无法替代的客观性、公正性、中立性与正当性。在韩国,当事人对于土地征收补偿纠纷不仅可以申请行政复议,还可提起行政诉讼,这为当事人的合法权益保障提供了充分的救济途径。

五、结语

从中国与韩国土地征收补偿制度的比较分析可以发现,我国土地征收补偿原则缺乏,补偿范围偏窄,补偿标准缺乏科学性,对补偿争议的救济也不完备。对此可借鉴韩国先进经验,在宪法中明确土地征收的补偿原则,扩大补偿范围,完善补偿标准,建立补偿争议司法审查机制。

[1][韩]金东熙.行政法Ⅰ[M].赵峰,译,北京:中国人民大学出版社,2008:413.

[2]李立,等.土地资源约束下的新城区发展[M].北京:经济科学出版社,2007:215.

[3]王彦.行政裁决抑或行政复议[J].法律适用,2002, (4).

[责任编辑:李 莹]

Comparative Study on the Compensatory System of Land Levy Between China and South Korea

ZHONG Tou2zhu

The compensatory system is the i mportant component of law of land levy.There are differences in compensatory principle,compensatory scope,compensatory standard,compensatoryway and remedy of compen2 satory dispute on system of land levy between China and South Korea.We should draw advanced experiences from South Korea to perfect the compensatory system of land levy.

land levy;compensatory system;comparative law

DF459

A

1008-7966(2011)02-0025-03

2010-12-30

钟头朱(1970-),男,湖南株洲人,讲师,硕士,主要从事宪法与行政法学的研究。