对湖南省排污权交易的分析与思考

秦 琴，刘怡石

（中共衡阳市委党校，湖南 衡阳 421007）

Qin Qin，Liu Yishi

（Hengyang Administrative College， Hengyang Hunan 421007，China）

对湖南省排污权交易的分析与思考

秦 琴，刘怡石

（中共衡阳市委党校，湖南 衡阳 421007）

随着环境问题的日渐凸显，用市场机制代替行政处罚成为降低治污成本的重要举措，也是创新社会管理的重要手段。从优化环境资源配置、激发企业积极治污、实现政府职能转换三个方面阐释了湖南省实施排污权交易的现实意义；分析了制约排污权交易市场发展的主要因素；并针对其制约因素，从建立严格规范的法规体系、行之有效的市场机制、实时有效的监控系统、透明的信息披露制度方面，提出了完善和壮大湖南省排污权交易市场的对策建议。

排污权；交易；市场机制；环境资源；治污；湖南省

Qin Qin，Liu Yishi

（Hengyang Administrative College， Hengyang Hunan 421007，China）

自2007年11月我国第一个排污权交易中心——嘉兴排污权交易储备中心成立，现已有18个省份开展了排污权交易试点工作。2008年11月28日，长沙市排污权交易高调启动，从成立当天的成交3笔到近3年再无交易，长沙市的排污权交易经历了由“热”到“冷”的尴尬，陷入“无市”的困境。2010年6月，财政部、环境保护部正式批准湖南省开展排污权有偿使用和交易试点工作。2010年7月，《湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易管理暂行办法》正式发布。之后，湖南省相继出台了《湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易实施细则（试行）》、《排污权交易工作规程》、《排污权有偿使用和交易资金管理办法》等规范性文件。2011年4月6日，湖南省全面启动了排污权交易试点工作，湖南省排污权交易中心在长沙正式成立，当天的成交金额达到2 368万元，单笔成交金额达到2 250万元，并确定株洲为省内第一个试点城市。但是，排污权交易在湖南省会不会再次遇“冷”呢？

1 湖南省实施排污权交易的现实意义

1.1 实施排污权交易是优化环境资源配置、实现可持续发展的重要途径

排污权交易作为一种具有行为激励功能和优化资源配置功能的创新环境保护手段，交易的形式有3种:初始分配、转让交易、回购。以上3种交易方式，充分利用市场机制的优越性，通过价格杠杆来影响供求机制和竞争机制，相对于传统的“排污收费”方式，能更好地实现环境资源的优化配置，推进可持续发展[1]。

1.2 实施排污权交易是激发企业积极治污、促进“调结构、转方式”的重要手段

“十一五”期间，湖南省全面完成了国家规定的主要污染物减排任务，其中，二氧化硫、砷、镉均提前完成减排任务。虽然“十二五”的减排目标比“十一五”有所降低，但是“十二五”减排工作并不轻松，甚至压力更大。而排污权交易作为一种市场机制，使得治污能力强的企业可以向治污能力弱的企业销售排污权，于是企业的污染治理就变得有利可图，这将大大激发企业治理污染和进行技改的积极性，进一步提升企业竞争力，推动产业结构调整的步伐和经济发展方式的转变[2]。

1.3 实施排污权交易是实现政府职能转换、由经济手段取代行政管理的重要措施

事实证明，把经济决策权归还给市场主体，同时提供自由竞争、公平交易的市场环境，更有利于市场经济的发展。排污权交易正是摒弃了传统的行政手段——排污收费制度，合理地运用经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合的方式，使政府由微观管理、直接管理转变为宏观管理、间接管理，实现政府职能由“全能型政府”向“服务型政府”转变，完善了中国特色社会主义行政管理体制和市场经济体制。

2 制约湖南省排污权交易市场发展的主要因素

结合国内外排污权交易的实际，可以将排污权交易市场分为3个部分:（1） 交易的主体。狭义地说，交易的主体是指排污者；广义地说，交易主体不仅指排污者，还包括政府、环保组织和个人等。为鼓励公众广泛参与到排污权交易中，公众可以通过收购排污权许可证等方式限制排污，保护自己的生活和生存环境。因此，无论是作为排污者的企业，还是政府、各类组织以至于个人排污者，都可以成为交易主体。（2） 交易的对象。交易的对象是指污染物，例如，二氧化碳、二氧化硫、化学需氧量等。在国外，比较成熟的交易品种是二氧化碳。（3） 交易的外部条件。交易的外部条件包括数据监测、信息提供、交易制度等。在排污权交易市场发展的初期，政府环保部门承担着对环境资源容量、排污指标使用情况以及相应信息免费公布的职能。当排污权交易发展壮大后，政府就应该扶持、协助中介组织发挥其功能。中介组织的作用不仅限于提供市场交易信息，还可以承担交易经纪，办理排污权的储存、借贷等功能。下面将从主体、客体及外部条件3个方面阐释制约湖南省排污权交易市场发展的因素[3]。

2.1 激励机制不完善，企业交易热情不高

由于湖南省的排污权交易刚刚起步，所以交易主体的涵盖面较窄，交易市场中绝大部分是排污企业。

总体来看，湖南省的排污企业参与交易的热情不高。事实上，保护环境是每个企业应尽的责任，而排污权交易作为一种能够实现环境资源的优化配置、实现社会治污成本最小的制度，特别是当治理成本明显高于交易成本时，经济利益的驱动必将产生交易动力。那么，为什么经济利益不能驱动企业进行交易呢？主要是因为缺乏有效的激励机制。第一，从排污权的初始分配来看，《长沙市公共资源交易监督管理暂行办法》明确提出“新建项目的排污权必须通过排污权交易有偿取得”，而对于已建成的污染企业排污权应如何分配却没有述及。“老企业低价，新企业旧价”这种不公平的模式严重地抑制了新企业参与排污权交易的积极性。第二，从排污权的交易过程来看，长沙市仅有一项激励措施，即在长沙大河西先导区，凡是产业退出的企业均可获得相应的二氧化碳补偿资金。此举虽属全国首创，但鼓励企业退出仅仅是权宜之计，并且政府的补贴也是有限的，而企业退出后如何自谋生路，实现长期发展的激励措施却没有。参与了长沙市排污权交易的企业负责人均表示，排污权交易不是遵循自愿有偿的原则，而是进行着“长官意志”和“拉郎配”的强制交易，长沙的排污权交易更像是一场政治作秀，并没有真正惠及排污权交易的主体，于是，企业的参与热情自然不高。

2.2 供需机制不协调，资源配置效率不高

目前，湖南省排污权交易还处于供给不足、需求不旺的状态。导致这一结果的主要原因有:第一，交易品种单一。目前，在湖南省排污权交易中心能够进行交易的污染物只有两种——二氧化硫和化学需氧量。湖南省的主要污染物还包括氨氮氧化物和砷、镉等重金属，这些没有纳入交易范围的污染物仍然执行着排污收费制度。但是，企业在排放二氧化硫的同时，很可能还排放了二氧化氮、二氧化碳等污染物；企业提高技术进行减排的同时，很可能也减排了其它污染物，而这些污染物的定价方式又不尽相同，企业为了规避新制度执行时产生的风险，宁可坐观其变。第二，供应渠道单一。排污权指标主要由政府储备中心进行供应，其来源主要是每年政府核定及部分关停企业原有的指标。根据国家发展战略，政府每年核定的排污指标将逐年下降，关停企业出让指标也有限；由于大部分的企业已经认识到排污权资源会越来越稀缺，即使某些企业有富余的排污权指标，一般也不愿意到交易市场上进行交易。因此，排污指标供给无法满足市场需求。第三，成交价格过低。2008年长沙市成交了3笔排污权交易，其中两笔二氧化硫的成交价格分别为1 000元/t和1 100元/t，单笔化学需氧量的成交价格为2 240元/t。2011年4月湖南省排污权交易中心虽然实现了单笔二氧化硫的成交金额破千万，但是成交价格也仅为1 125元/t。而2008年，湖北省二氧化硫单位成交均价为3 476元/t，化学需氧量均价为5 641元/t[4]；浙江省杭州市排污权交易二氧化硫成交价格约为60 000元/t，化学需氧量110 000元/t；江苏太湖流域排污权交易化学需氧量价格也达到80 000元/t[5]。相对而言，湖南省排污权成交价格偏低，基本上是“半卖半送”。排污权交易设计的初衷是使排污权交易价格远高于治污成本，迫使企业不得不进行技术改造和提升治污能力，从而改善生态环境。而根据2008年的治污成本测算，湖南省处理1 t化学需氧量的年均成本是2 000元，二氧化硫为1 400元。而这种治污成本高于成交价格的现状，让人感觉到湖南省的排污权交易走入“鼓励排污”的怪圈。

交易品种和交易渠道的单一导致了市场上的供给不足，而这种单一性又打压了企业交易的积极性；成交价格偏低又导致了市场上的需求旺盛。因此，排污权交易市场的供需机制总是处于一种矛盾的不协调状态，而这种不协调又导致市场资源配置效率低下，即成交金额和成交量偏少。

2.3 监控机制不完备，信息披露工作滞后

实时有效的数据监控是总量控制的出发点和归宿，是信息披露制度的基础和保障。而湖南省的排污权交易，排污数据的监控不到位导致了总量控制目标难以确定，排污信息披露缺乏透明度。2011年5月20日，湖南省环保厅正式启动了环境数据传输与交换平台项目建设，预计2011年底才能完成省内各项排污业务数据的上传。浙江省、广东省、湖北省等都已经完成了省内排污在线监测系统的建设，例如，湖北省在2009年就已经完成了国控重点企业在线监测系统的建设，实现了对522家重点污染源的614个排污口的实时在线监测。

数据监控的困难性导致了两个后果:第一，总量指标难以确定。要科学地测算出一个控制区域的最大污染物排放运行量，就必须对环境可承载污染物总量，即环境容量进行测定。而环境容量的确定既需要确定污染源的标准和范围，又需要大量的区域环境质量追踪监测数据，还需要对特定污染物在该地域的迁移转化规律进行深入分析。由于测定过程的复杂性和长期性，在现行的环境保护法律法规中，除了个别针对特种污染物的规定中体现了“总量控制”意图外，主要的法律法规均没有明确“总量控制”的规定。第二，信息披露不透明。湖南省企业的排污情况以及排污权交易情况均由环保部门掌握，大多数的企业只能知道自身的排放情况，而同行业的其他企业以及周围企业的情况却无从得知。没有健全的信息披露制度，企业就无法确定应何时买入排污权、何时销售排污权、何时提升技术水平，从而影响了企业的经营决策。

2.4 交易机制不健全，中介机构难以介入

截止到2011年6月，长沙市排污权交易中心累计交易金额为39.79万元，成交3笔；湖南省排污权中心累计交易金额为2 368万元，成交2笔。虽然交易总额已突破千万，但是与嘉兴市排污权交易涉及总金额已超3亿元相比悬殊。为何湖南省排污权交易市场表现得如此不积极呢？其中很重要的一个原因就是一些中介机构难以进入交易市场。例如，经济公司、科研咨询机构很难成为企业的交易顾问，为企业提供技术咨询；而基层银行机构没有开发排污权金融产品及其衍生产品的权限。排污权评估、咨询、决策机构的缺失阻滞了市场的发展壮大。

3 完善湖南省排污权交易市场的对策分析

3.1 建立严格规范的法规体系，保障交易行为的有序进行

只有健全的法律法规才能保证排污权交易的合法性、权威性。

第一，确立排污权交易立法的基本原则。排污权交易立法应遵循以下5个原则:（1） 总量控制原则。只有在不超过环境容量，对总量进行严格把关的情况下才允许进行排污权交易。（2）交易有偿原则。只有在交易双方都有利可图的情况下，交易才能顺利进行。（3）意思自治原则。排污权交易也应当遵循平等自愿、等价有偿的民法基本原则。（4） 等效用原则。如果同等数量的同种污染物在不同的时空排放，对环境造成了不同的影响，那么排污权交易就不能简单地按“1∶1”等量交换，而应当按不同地点所排放的污染物对控制点的效用相同的原则进行交换。（5）依法监督原则。为了确保交易市场的有效运营，主客体的交易行为都必须接受政府部门的监督。

第二，规范交易程序。从立法的角度看，可以将排污权交易的法定程序规定为如下6个环节:（1）申请。要明确交易的主客体，哪些单位或个人可以作为排污权交易的申请方。申请方可以向环保部门或中介机构提交申请。（2）协商。交易双方可以就交易的种类、数量、成交价格、交割时间等具体内容进行协商，达成交易意向。（3） 评估。根据等效用原则，对达成协议的交易数额，交易双方还须出具权威机构对污染物排放影响进行评估的环评报告。（4）审核。环保部门根据交易双方提供的材料，对交易资格、交易权限、交易数额等进行审核并及时公示信息。（5） 交割。得到审批后，交易双方可根据协议的规定办理交割手续。（6）变更登记。交易双方进行交割后，还必须到环保部门办理排污权变更登记手续。

第三，明确法律责任。排污权交易的立法还必须有明确的法律责任的罚则部分，以确保具体规则的监督和执行。建议做到以下3个方面:（1）明确排污权主体的法律责任。对于无排污许可证和超许可证范围排放污染物、滥用或非法转让排污权的，应规定相应的行政责任、民事责任及刑事责任。（2） 明确执法人员的法律责任。政府部门的执法人员在执行交易过程中，应文明执法，不能僭越。对滥用权利等违法行为应明确其应承担的法律责任。（3）明确中介机构等参与人员的法律责任。对中介机构的非法牟利、环评机构的不真实监测等行为，要明确其法律责任[6]。

只有紧扣交易过程中的每一个环节，才能真正建立起法规完备、管理有序、行之有效的法规体系，才能保障交易市场健康有序发展。

3.2 建立行之有效的市场机制，推动交易市场的不断壮大

只有排污权交易市场的不断壮大，才能使其得以为继，而如何顺畅排污权交易渠道就显得尤为重要。可从以下方面继续推进排污权交易工作:

第一，确定合理的污染物排放总量。由于湘、资、沅、澧四水流域的水环境质量大部分超过环境功能区的标准，特别是湘江重金属污染防治已提上日程，因此，总量目标的制定不能只考虑国家下达的减排目标，还应考虑环境容量。

第二，建立公平的初始分配方式。由于企业对排污权交易准备不足，特别是欠发达的市州，因此，确定合理的排污权取得条件、程序、时限要求、分配方法、初始价格形成机制、付款方式、资金的使用与管理方式显得尤为重要。根据美国初始排污权分配的经验，排污权交易制度建立之初，初始分配中有97.2%的总量指标是无偿分配的，仅有2.8%是通过公开拍卖销售的。所以，建议目前湖南省排污权的初始分配采用“以无偿取得为主、以有偿拍卖为辅”的策略。为了确保初始分配的公平性和激励性，建议初始排污权的无偿分配根据减排的绩效对企业进行定档分类分配排污权，通过奖励、税收优惠等措施逐步提升企业的减排意识，鼓励企业积极减排，然后逐年增加有偿取得排污权的比例，设置5～10年的过渡期，待过渡期结束后，初始分配就实现了由无偿获得向有偿获得的转变。

第三，培育壮大排污权交易的二级市场。只有当排污权能像“股票”一样在交易所里进行自由买卖时，排污权交易市场才能真正发挥市场调控环境资源的巨大优势。首先，要进一步拓宽交易的主体。在美国，排污权交易市场上除了排污权的需求企业和供给企业外，还有大量的投资者、环保者和金融机构，其中投资者包括经纪人、非污染企业、中介机构等，他们将排污权当作金融资产进行投资，通过投机交易牟取利益。大量投机者的加入活跃了排污权交易市场。允许环保主义者购入排污权许可证而不排放污染物，也有助于环境质量的提高[7]。此外，金融机构介入为企业办理排污权交易的借、贷、储存等业务，也将进一步完善交易市场。其次，要采用合理的价格驱动制度。证券交易市场的价格驱动有两种方式:以集合竞价为代表的指令驱动和以做市商制为代表的报价驱动。由于排污权的同质化水平和标准化水平较低，所以，排污权交易市场上采用做市商制比集合竞价具有更大的交易灵活性。再次，要建立公开透明的披露制度。及时、有效、科学地对交易信息、排污情况进行披露是排污权交易市场提升公众参与度的重要制度。建议采用在湖南省政府门户网站、省环保厅等网站上及时公布相应情况，在线直播交易情况等等措施扩大排污权交易的影响力。

建立行之有效的排污权交易市场机制，总量确定是交易的前提，初始分配是交易的核心，二级市场的培育是动力，因此，为不断完善排污权交易市场交易，做好总量核定的工作、公平分配初始排污权和壮大二级市场交易规模这3项工作都非常重要。

3.3 建立实时有效的监控系统，提高环境资源的配置效率

全面推行排污权交易，需要加强污染物排放监测和监管能力建设。一方面，各市州要扩大安装在线监测设备的排放单位范围，确保对各类污染物的排放进行有效的跟踪监控。另一方面，由省政府牵头、省环保厅负责，加快构建污染源基础数据库信息平台、排放指标有偿分配管理平台、污染源排放量监测核定平台、污染源排放交易账户管理平台，建立企业污染物排放台账制度等，保障各类污染物的排放都在政府的有效监控之下，有利于政府对环境资源进行有效的配置，进而提高环境资源的配置效率。

3.4 建立透明的信息披露制度，形成公众参与的监督网络

由于排污权的分配涉及巨大的经济利益，如果没有配套的监督制度，很容易产生“寻租”腐败，所以要建立完善的监督体系和监督网络。第一，媒体监督。排污权的分配、交易，企业排污等情况通过电视、网络等媒体如实公示，接受公众的监督。第二，组织监督。一些环保组织、绿色组织等社会组织可以对排污权交易方式、交易流程、交易结果等进行监督。第三，听证监督。对于公民有异议的问题，如排污总量的确定过多、成交价格过低、成交数量偏多等，可以采用听证会的方式，征集群众建议，进一步扩大公民参政议政的范围。第四，人民直接监督。为规范排污权交易，环保部门、纪委监察机关等应通过向社会公开投诉电话、设立举报信箱、聘请交易监督员等方式完善监督网络。

[1]唐邵玲，阳晓华.我国排放交易拍卖机制设计与实验研究[J].华南师范大学学报:社会科学版，2010（5）:129-134.

[2]张汉文，赖流滨.湖南省开展排污权交易试点的可行性及建议[J].企业技术开发，2008，27（12）:37-39，56.

[3]王小龙.我国排污权交易市场建设研究[J].中国经贸导刊，2010（6）:94.

[4]代军，吴克明.湖北省实施排污权交易的障碍及对策分析[J].中国环境管理，2010（1）:69-72.

[5]何敏峰.关于江苏省太湖流域排污权交易的研究和探讨[J].金融纵横，2011（4）:18-22.

[6]张式军，曹甜，胡志逵.排污权内涵的法学解读[J].环境与可持续发展，2010（2）:46-49.

[7]王小军.美国排污权交易实践对我国的启示[J].科技进步与对策，2008，25（5）:142-145.

Analysis and Reflections on Emission Rights Trading of Hunan Province

As environmental issues become more prominent， it is an important measure of reducing pollution control costs and social management innovation by the market mechanism instead of administrative penalties.This paper illustrated the practical significance of implementing emission rights trading in Hunan province from the following three perspectives:to optimize the allocation of environmental resources,to stimulate enterprises to actively control pollution,to realize the transformation of government functions.Also it analyzed the major constraint factors of the development of emission rights trading market,and proposed several countermeasures and advices on how to improve and expand the emission rights trading market in Hunan Province from four different aspects:establishing strict standards of the legal system,effective market mechanisms,effective real-time monitoring system and transparent information disclosure system.Key words: emission rights； trading； market mechanism； environmental resources； pollution control；Hunan province

X32

A

1008-813X（2011）06-0013-05

10.3969/j.issn.1008-813X.2011.06.004

2011-09-09

湖南省党校系统2011年社科课题“公用事业特许经营权最优拍卖机制设计及实验研究”（2011B61）

秦琴（1985-），女，湖南衡阳人，毕业于湖南师范大学统计学专业，硕士，讲师，主要从事环境经济方面的研究和教学工作。