我国水利工程建设招投标活动的完善和规范

长江勘测规划设计研究院 罗福海

长江三峡勘测研究有限责任公司 夏界平

湖北清江水电开发有限责任公司 周玉红

我国水利工程建设招投标活动的完善和规范

长江勘测规划设计研究院 罗福海

长江三峡勘测研究有限责任公司 夏界平

湖北清江水电开发有限责任公司 周玉红

随着我国经济建设的飞速发展，计划经济的一些做法已不能适应当前水利工程建设发展的需要。水利工程建设的发展需要在市场化环境下，通过平等招投标制度的竞争，优胜劣汰，实现投资效益的最优化，这对保证工程质量、缩短建设周期、降低工程造价、保护公平竞争以及推广先进技术具有十分重要的意义。水利工程建设招投标制是一个科学、合理的运作程序和监督机制，可以有力保证竞争过程中的公正和交易安全。它是在市场经济条件下进行的，是引入竞争机制订立合同的一种法律形式。水利工程建设招投标过程包含着招标、投标和定标（决标）3个主要阶段，其中定标为核心环节。

随着我国经济建设对外开放的不断扩大，特别是加入WTO组织后，我国的水利工程建设在许多方面借鉴国际惯例，招投标制度得到了逐步完善。然而，在具体的招投标活动中，还有一些不足，需要不断总结过去招投标活动的经验，制定和完善相应的法律法规对招投标活动进行约束，建立一套公正、合理和科学的机制，以有助于水利工程建设的健康发展。

一、国内外工程建设招投标发展概况

1.国外工程建设招投标概况。建设工程招投标是国际上广泛认同并普遍采用的一种分派或承接工程任务的交易方式，已流行了200多年。英国是西方国家中最早实行招投标的国家，早在1782年就有了招标立法。其他主要资本主义国家在19世纪完成工业革命以后，也陆续开始将招投标方式引入工程建设领域。经过长期不断完善和发展，特别是20世纪70年代以来，国际招标采购得到了迅速发展。目前，在西方国家，建设工程招投标制度相对成熟、完善，不仅公共市场强制推行招投标，而且私人市场中也普遍应用招投标。而发展中国家的建设工程招投标工作起步较晚，大多还处于摸索、引进、消化和嫁接的初级阶段，有的甚至还是空白。

2.我国水利工程建设招投标发展概况。

（1）我国水利工程建设招投标的发展历程。20世纪80年代初期，以引入工程建设招投标制为核心内容的水利工程——鲁布革电站，在国内率先引入工程建设招投标制度；1987年，湖北省清江隔河岩工程在开工伊始就实施了招投标制，后来在全国水电行业大力推广的业主负责制、招投标制、建设监理制，均有利于投资和经营主体界定的统一；1993年长江三峡工程的兴建，工程项目都是由招投标工作来完成的；目前正在建设施工的南水北调中线工程也是通过招投标活动进行的。我国水利建设工程等在实行招投标制度时，遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则，在全面落实《中华人民共和国招投标法》的有关规定的同时，逐步进入了规范化。

（2）依法确定招标范围和方式。为保证所有潜在投标人的利益，《招投标法》及其配套措施中规定，招标分为公开招标和邀请招标2种方式。工程达到国家规定招标规模的项目，金额在50万元以上或单项采购金额达到200万元以上时，必须按规定进行招标；国家有关规定明确不适宜公开招标的，委托项目建设管理单位应报上级主管部门，获批准后，可采用邀请招标或其他方式。在我国，在项目审批上严格把关的工程建设招标委员会，除特殊专用项目或潜在投标人数较少的情况外，基本上都采用了公开招标方式，如需调整，经招标委员会批准后方可实施。

二、我国水利工程建设招投标中的异常状况

我国水利工程建设招投标是市场经济体系下最重要的交易方式，是买方（招标人）发出招揽卖方（投标人）的比价竞争机制，它应该是围绕着《合同法》、《招投标法》等有关法律、法规进行的。但是，由于我国市场经济运行还没有完全规范化，导致在水利工程建设招投标中出现出了几种异常现象，未完全达到招标的预期效果。

1.形式上的招标。形式上的招标是以明招内定的方式，实施形式上合法，内容却违反招标的行为，主要通过“关系交易”、“领导（行政）指令交易”，控制评标人。有的主管部门领导以种种理由，随意增减投标单位，还有“前台演戏，后台内定”的虚假招标等，违法或者暗箱操作现象普遍存在。

2.工程划分多个标段。工程划分多个标段是招标人将相同施工技术、施工方法和手段的项目，不合理地划分标段，并由多家承包人同时实施的招标行为。同一项目划分多个标段，无非是为了吸引更多的投标人。表面上看，这种举动有利于充分竞争，照顾到了“有所付出”的大部分投标者，获得了理想的交易价格。深入分析后不难发现，此类行为会造成社会资源的巨大浪费。资料和文献统计分析显示，国内招标项目，每个投标人的投票费用开支约占标的价格的0.1%～2%；国际招标项目，每个国外招标人的招标费用开支约占标的价格的2%～6%。比较理想的情况下，通过竞争招标选择承包商，能使业主节约项目投资概算额的1%～3%。按以上分析，如果有10家以上投标人同时抢一个标，那么10家以上投标人开支费用的总和将超过项目完工后节资的总额。这种招投标的效果，极大地抵消了招标理应发挥的积极作用。

3.限制或歧视投标单位。由于行业和地方保护不利于经济的发展，多年来，国家一再反对行业和地方保护主义现象，可是工程建设招标中确实有歧视、有意限制或排斥本行业、本地方以外具有相应资质和能力的施工企业参与投标的做法，其实质就是行业垄断、地方保护行为。它不但阻碍着市场开放和全国统一市场格局的形成，而且为维持垄断、地方落后、扩大行政权力干预提供了平台，还为滋生腐败提供了利益途径。

4.评标和决标缺乏公正。评标和决标缺乏公正，在评标方面，主要表现为：评标随意，包括简化评标程序；招标单位邀请水平不高的评标人组建为受招标单位控制的评标委员会；随意变更评标所需的合理时间，如一些标底达数亿元人民币的较大项目，招标单位人为缩短评标时间、节省评标费用，仅2～3天就草草完成评标和授标。在决标方面，主要表现为随意决标，通常，评标委员会将本次投标单位按照评标办法评出结果，推荐2～3名中标候选人，并标明排列顺序，一般前3名都有希望中标。但最终还是由业主领导确定中标单位，因为前3名任意1家都有可能中标，这给业主领导以各种理由选择中标单位埋下了伏笔。由于存在随意决标的条件，可能将最适合的承包人（如前一、二名）排除在中标之外，常常导致最优单位却不一定能中标的现象产生。

5.追求低价中标。低价中标的后果对工程质量是无法保证的。有些业主为了减少招标的工作量，往往不编制标的，招标人制定的评标办法通常是商务得分高于技术分，最多也只能各占50%，最终结果往往是投标标价较低人得分最高。但是标价并不等于投标人的合理履约报价，它是综合资信、履约能力、实施手段、风险大小后测算的价格，更接近（反映）竣工价格。即使如此，一旦投标方中标，在合同商签前，有些业主还明确要求中标单位在投标标价的基础上再向下让利几个点，否则，这个标还不一定就是你的。这时，“中标”单位为了把项目最终揽到手，不乏违背心愿接受业主的条件，成为终结中标人。招标人盲目追求工程最低价格，无非是以暂时的价格掩盖将来的风险，这样就不可能取得较优质的工程效果，同时也会造成合同实施过程中诸多扯皮现象或者利益和权力的再分配。

6.工程转让或分包行为。合同条款中一般都不允许工程转让或分包，而现实工程施工中转让或分包却较为普遍，有很多业主只邀请甲级资质施工单位，而经过竞标，中标单位大都是国企或省企集团，但实际施工单位不一定是中标单位，中标单位通过转包大举获利。另外，还大量存在小企业或者包工头通过不正当关系借用大企业资质投标并得以中标的现象。结果是甲级企业投标，乙级企业进场，丙级企业或者是民工队施工，层层转包，层层扒皮，层层提取“管理费”后，真正用于工程建设的资金不足中标额的60%，大量的建设资金“蒸发”，导致工程质量堪忧。

7.承包商相互串通行为。为达到中标目的，一个承包商有时串通另一个或几个承包商共同钻研本次招投标条款空子，制定串标战略，以表面合法地实现中标，再进行利益分配；还有的承包商直接串通或贿赂招标人和评委成员，用权钱交易实现中标目的。

三、完善和规范水利工程建设招投标活动势在必行

完善和规范工程建设招投标活动，是促进水利工程建设市场正常发展和良好运行的当务之急。具体实施途径有以下几个方面。

1.深化经济体制改革。深化经济体制改革，应当在巩固25年建设体制改革成功实践的基础上，利用加入WTO的历史机遇，全面推行市场经济制度，按照国际惯例，引入先进经济运行机制；加快对国有企业的改革或重组，反对垄断；大力发展民营企业，这是经济发展的需要，能减少招投标过程中的行政权力介入或经济运行干扰，保证这一活动的公平、公正。

2.有效落实和理顺法律规制。国家颁布实施的法律法规和强制性规范，对加快经济建设、发展国民经济具有十分重要的作用。由于改革进程漫长，立法授权过多，法律规定（尤其是地方法规）较乱，一些法律法规为兼顾不同部门的利益关系，相同或相近事件，可能会得出不同的法律结果；许多法律规定与地方法规存在矛盾；适用工程建设的《合同法》、《招投标法》等法律规定不具体、不便操作。因此，必须对这些法律法规重新修订和完善。同时，清理或废除过多、过乱的地方法规和行业法规，堵塞地方或行业保护。

3.建立招投标监督机制。工程招投标是确立经济关系的一个过程，即交易过程，如果这种过程缺乏有效的监督、制约，必然伴随腐败现象的产生。根据《民法》的“镜像”规则，招投标程序、标准和结果必须公开，全面接受所有当事人、媒体、行政和执法等方面的监督。除此之外，建立一个独立于部门行政监督和互相监督之外的廉政执法监督机构和监督机制也非常必要。一方面，可震慑以权谋私和权钱交易行为；另一方面，可随时根据举报或跟踪招标过程发现的情况，介入招标活动，排除干扰，独立调查、独立办案，保障招标活动的公平、廉洁。

4.推行独立招投标公司制。应建立和推行招投标公司独立代理制，即由与招投标双方均无直接或间接利益关系的招投标公司（最好是异地公司）代理招标业务，每个大型工程建设项目招投标都应从制度上保证统一性、规范性。

5.建立专家库。经过60多年的建设和发展，我国各类建设、管理人才丰富。应及早建立健全招投标专家库，主要由熟悉本招标工程的技术、经济、施工和管理等多种专家组成，专家必须具有行业资质和较高评标的理论和道德水平。每次邀请的评标专家应该在专家库随机录取，便于评标人的公正性。这种体制下的招投标，可极大减小人为影响，其评标排名结果，应为最终结果。招标人不得介入招投标活动过程，这样可以保证招投标活动的公平与公正，防止招标活动中的不正之风。

综上，招投标活动在水利工程项目日趋规范化的同时，在其他建设行业也在普及和推广。大多数工程建设项目都已经实行公开、合理和合法的招标，并取得理想的效果，但还有一部分建设项目存在着这样或者那样的不规范行为，还需在不断总结经验的基础上，克服过去工作中不足的地方，不断完善招投标法律法规，使工程建设施工中的招投标活动不断健康发展。