七户居民违法建房行政诉讼六败一胜案解析

一、案情简介

1989年至1990年期间，原先居住在某省洪泽湖大堤和某灌溉总渠大堤的部分居民，在没有任何审批手续的情况下，将旧屋拆除，翻建、扩建新房。在他们动工期问，某县堤防管理所和县水利局的管理人员多次前去劝阻、制止，但仍有少数居民我行我素，强行将房屋建成。

某县水利局在劝说、责令这些违章建房户自行拆除其房屋无效的情况下，依据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国河道管理条例》和《某省水利工程管理条例》的有关规定，于1990年9月中旬分别对在洪泽湖大堤和某灌溉总渠堤防管理范围内违章翻建、扩建房屋的83户居民和单位作出限期拆除违章建筑的行政处罚决定。其中宋某等7户居民不服，他们以水利部门未向他们宣传有关水法规，因此不知道在堤防上翻建房屋是违法的，以及建房时水利部门无人劝阻和制止为由，各自向某县人民法院提起行政诉讼，要求撤销县水利局的行政处罚。

1990年12月12日某县人民法院开庭公开合并审理此案，这是自《中华人民共和国行政诉讼法》实施以后某省公开审理的首例水行政诉讼案，从而引起社会各界的广泛关注。法庭查明，7名原告原先均居住在某总渠大堤南堤堤坡或堤脚上，1989年期间，7名原告未经批准，擅自在原址将旧房翻建成砖瓦结构新房。其行为违反《某省水利工程管理条例》第八条第(六)项关于“禁止擅自在水利工程管理范围内盖房”的规定，显然是与水法规相违背的。12月13日上午合议庭经过合议后，当庭分别作出一审判决：被告某县水利局对宋某等6名原告作出的拆除违章建筑处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，予以维持；某县水利局对原告赵某所作出的处罚决定，因对其违章建筑面积及房屋间数的认定与事实不符，判决撤销。一审判决后，原、被告双方均未提出上诉。

二、法律文案文件摘录

1989年5月15日某县水利局对宋某作出《拆除违章建筑处罚决定通知书》：

为了确保流域性堤防抗洪安全，根据《某省水利工程管理条例》第八条第(六)项、第二十一条以及第二十八条第一款之规定，你户的违章翻盖房2间限在本通知送达之日起10天内自行拆除，恢复堤身原状，并处以罚款100元。

如对本处理决定不服，可在接到本通知书次日起15日内，向县人民法院起诉，逾期不起诉又不拆除的，某县水利局将向县人民法院申请强制执行，一切费用由你户承担。

1989年5月15日某县水利局对赵某作出《拆除违章建筑处罚决定通知书》：

为了确保流域性堤防抗洪安全，根据《某省水利工程管理条例》第八条第(六)项、第二十一条以及第二十八条第一款之规定，你户的违章翻盖房3间限在本通知送达日起10天内自行拆除，恢复堤身原状，并处以罚款100元。

如对本处理决定不服，可以在接到本通知书次日起15日内，向县人民法院起诉，逾期不起诉又不拆除的，某水利局将向县人民法院申请强制执行，一切费用由你户承担。

1990年12月13日某县人民法院作出《行政判决书》［（1990］泽法行字第 3号）：

原告宋某因不服某县水利局行政处罚一案，向本院起诉。本院依法组成合议庭，公开进行了审理，现已审理完结。查明：1969年，原告宋某随父母从某县镇防洪堤居委会菱角塘处拆迁，由镇人民政府安排至某灌溉总渠南堤造纸厂码头地段居住。某原告父母建了5间草房，原告婚后分得2间约40平方米。数年后，房屋破旧。1989年4月，原告在未经合法批准的情况下，擅自将旧房翻新成2间砖瓦结构新房，占地面积49.2平方米。

当年9月，某县水利局依照《某省水利工程管理条例》的有关规定和某县人民政府《关于拆除河湖堤防违章建筑的通告》的精神，对1987年1月1日《某省水利工程管理条例》施行后，在某县境内某灌溉总渠堤防管理范围内违章建房的几十户居民，作出了拆除违章建筑的处理决定。原告宋某不服，向本院起诉，诉称：1969年从菱角塘处拆迁，并由高良涧镇政府安排在此居住，当时盖的草房，经过多年风吹雨淋，房子已无法居住，申请宅基，又得不到批准；县水利局宣传水利法规不够，因而不知堤上不能建房；县水利局执法不公，有的单位仍在堤上建房。被告辩称：原告建房为违章建筑。原房屋无法居住应通过合法途径向有关部门申请宅基，而不应擅自在堤防管理范围内建房；《某省水利工程管理条例》实施以来，县水利局通过各种方式进行宣传，如广播宣传、电影幻灯宣传、宣传车宣传、张贴县政府通告。原告建房时，县水利局管理人员在劝阻时也宣传了有关规定和《某省水利工程管理条例》。县水利局是尽到其职责的；原告提到仍有些单位在堤上建房，是经过省水利厅批准的，是合法建筑物。

本院认为，《某省水利工程管理条例》第六条明确规定，某灌溉总渠的堤防管理范围，南堤无顺堤河的，为堤脚外30至50米；《淮阴市水利工程管理实施办法》结合本市具体情况，将堤防管理范围确定为30米，《某省水利工程管理条例》第八条第(六)项还规定，禁止擅自在水利工程管理范围内盖房或兴建其他的建筑物，而原告宋某在该条例施行两年后，仍然擅自建房，其行为显然是与法律相违背的，某县水利局对原告的违章建筑作出拆除决定，事实清楚，证据确凿，适用法律正确。根据《某省水利工程管理条例》第八条第(六)项、第二十一条、第二十八条第一款和《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定，判决如下：

一、维持被告某县水利局对原告宋某作出的“拆除违章建筑处理决定”。

二、本案受理费50元由原告宋某承担。

如不服本判决，可在接到判决书的第2天起15日内，向本院提出上诉状及副本一式三份，上诉于淮阴市中级人民法院。

1990年12月13日某县人民法院作出《行政判决书》（［1990］泽法行字第6号）：

原告赵某因不服某县水利局行政处罚一案，本院依法组成合议庭，公开进行了审理，现审理已完结。

查明：原告赵某系某县某镇某村农业户口，从小随父母居住在某灌溉总渠南堤造纸厂码头北侧。1989年年底转为城镇定量户口。1976年原告在现在居住处盖有5间草房 (离堤脚20余米)，面积约67平方米。经过多年居住，房屋破旧。1989年5月，原告在没有任何批准手续的情况下，拆除原有旧房，新建砖砌平顶房4间夹一楼梯间及院墙，建筑占地面积125平方米。

当年9月，某县水利局依照《某省水利工程管理条例》的有关规定和某县人民政府《关于拆除河湖堤防违章建筑的通告》的精神，对1987年1月1日《某省水利工程管理条例》施行后，在某县境内某灌溉总渠堤防管理范围内擅自建房的几十户居民，作出了拆除违章建筑的处理决定。原告赵某不服，向本院起诉，诉称：此处是原告老宅基，其父亲60年代就在此居住。1976年翻建一次，由于当时是草房，至1989年已破烂不堪。镇、居委会领导都认为是危房，同意翻建；建房时，县水利局知道，并没制止，房屋建成后再拆除，原告将蒙受经济损失2.4万元，县水利局也负有责任。县水利局执法不公，只拆民房，不拆公房，边拆除房屋，又批准建房。被告某县水利局辩称：原告新建房为违章建筑，原告无合法手续，又无实据。即使镇、居委会同意翻建，根据《某省水利工程管理条例》规定，无权批准或超越批准权限非法批准占用土地的，批准文件无效。原告建房时，县水利局总渠堤防管理所人员劝阻过多次，原告自己在同县水利局执法人员谈话时也承认，并在谈话笔录上签了名，原告所提单位建房，均有省水利厅批文，是合法建筑。

本院认为，《某省水利工程管理条例》第六条中对某灌溉总渠的堤防管理范围明确规定：南堤无顺堤河的，为堤脚外30至50米。

《范围确定为30米。《某省水利工程管理条例》第八条第(六)项还规定，禁止擅自在水利工程管理范围内盖房或兴建其他的建筑物。因此，原告未经合法批准翻建房屋是不符合法律规定的，但被告某县水利局在作出处罚时，对原告建房占地面积及房屋间数的认定与事实不符。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项之规定，判决如下：

一、撤销被告某县水利局对原告赵某作出的“拆除违章建筑处理决定”。

二、本案受理费80元由被告某县水利局承担。

如不服本判决，可在接到判决书的第2天起15日内，向本院提出上诉状及副本一式三份，上诉于某市中级人民法院。

三、案例评析

某县某镇宋某等7户居民因擅自在某灌溉总渠堤防管理范围内翻建、扩建房屋，不服县水利局的处罚，向人民法院提起行政诉讼，处罚机关因此走上了被告席。县水利局的领导当被告，这在当时的历史条件下是难以接受的事实，引起了社会各界的广泛关注。这起合并审理的水行政诉讼案，以水行政主管部门六胜一败而告终。

胜诉的经验固然值得总结，但败诉的教训更不容忽视。某县水利局对赵某的处罚决定之所以被法院判决撤销，并不是被处罚人的行为没有违法，也不是处罚机关适用法律错误或处罚程序不当，而是水行政执法人员在取证时对违法的标的物认识有误。在计算非法占用水利工程管理范围的面积时，只统计了房屋面积80余平方米，而对楼梯间和被圈院墙内的场地面积40余平方米却没有统计在内，从而形成处罚决定中被处罚人的违章房屋面积与实际占地面积相差甚大，最终被法院认定为事实不清，行政处罚无效。某县水利局作出的处罚决定中，对当事人不服处罚决定所交待的诉权中没有提及申请行政复议的途径。

（本案例由河南省水政监察总队提供）