湖南小城镇建设发展中的问题及对策探讨

谌 鹏，朱红梅，刘继东

（湖南农业大学资源环境学院，湖南 长沙 410128）

改革开放以来，城市化水平有了较快提高，小城镇迅速崛起。在此期间，中国城市化发展速度是同期世界城市化平均速度的2倍以上。同时，由于大中城市特别像是北京、上海等特大城市的发展已趋于饱和，人口承载能力渐达极限，这也使得小城镇发展已成为必然[1-2]。

全国各省市区，星罗棋布的小城镇的崛起，是中国农村经济社会发展最明显的成就之一。小城镇尤其是较大的建制城镇，已经成为区域资源集聚的中心，对镇域乃至以该镇为中心的经济区域的经济和社会发展起到了巨大的带动作用。“十五”计划提出了要把发展小城镇作为推进城镇化的重要途径；到2010年我国城镇化率已达到47.5%；在“十二五”规划纲要中再次强调“坚持走中国特色城镇化道路，科学制定城镇化发展规划”，城镇化率要从47.5%提高到51.5%。湖南省作为我国的一个农业大省，小城镇的健康发展将对全省，甚至全国的经济建设产生积极的影响。

1 湖南小城镇建设发展状况及存在问题

1.1 发展现状

在改革开放和社会主义市场经济推动下，湖南农村经济社会快速发展，农村产业结构发生了巨大变化，为小城镇建设和发展奠定了良好的基础。1985年湖南仅有小城镇544个，2000年发展到1 055个，增加511个，截止2006年底，湖南小城镇数量更是达到了1 097个，比1985年翻了一番还多，小城镇占全部乡镇总数的比重为46.6%。随着小城镇数量的增加，小城镇在国民经济发展中占据了重要的地位。2006年，小城镇区划面积10.91万km2，占全省乡镇的53.8%；总人口3 724.52万人，占全省乡镇的65.0%；全年实现国内生产总值1 696.51亿元，占全省的39%；财政收入为56.83亿元。随着小城镇经济社会的发展和进步，小城镇镇区集聚的人口数量不断增加，城镇化水平稳步提高。2006年镇区人口为900.53万人，占当年全省市镇总人口的47.5%，比2001年、1985年分别增加55.35万人、636.61万人，增长6.1%、241.2%；平均每个小城镇镇区人口规模为8 209人，分别比2001年、1985年增加325人、3 358人。镇区人口规模的扩大，提高了城镇化水平，一些小城镇镇区人口集聚规模达到了较高的水平，2006年镇区人口在5万人以上的小城镇有29个，正向小城市发展迈进。

1.2 存在问题

1.2.1 发展不平衡 经济方面，发展快的乡镇财政收入上亿元，而差的不到300万元。人口发展变化也不平衡。有的镇区（城关镇）常住人口达10多万人，而有的镇区（普通建制镇）常住人口不到400人。基础设施建设的投入不平衡。发展快的城镇，道路、通信、水、电供应、环卫等基础设施齐全，而差的小城镇，还没有摆脱贫困的局面，房屋破乱，道路坑洼不平，基础设施和环境卫生差。

1.2.2 布局不合理 城镇地域分布和规划建设区内的布局不合理。不少地区的城镇发展规划是按行政区划自成体系，很少从自然经济圈和整体角度、功能和区位特色上布局。据2006年底统计，湘东地区城镇分部密度是湘西地区的10倍。319国道黄花至浏阳段仅50 km，就有集镇14个，平均3.6 km段就有一个小城镇。镇内部工业、商业、住宅等多功能分区不明确，混杂现象普遍，乡镇企业分布具有很大的随机性和离散性。

1.2.3 规模不大 目前的建制镇镇区平均人口只有8 209人。浏阳市是湖南小城镇建设发展较快的，其1994年所作的小城镇规划面积33 km2，平均每个小城镇镇区不足0.5 km2。规模过小的直接后果是城镇功能难以完善，规模效益低。而基础设施和公用设施成本过高，且严重不足，创造的就业门路狭窄，对人口的吸纳力不强，反过来影响了城镇的扩大，陷入低水平的恶性循环。同时，由于总体规划不合理，修改过于频繁，导致了土地、人、财、物的极大浪费。

1.2.4 资金不到位 传统体制下的利益机制和政府管理职能不完善，使小城镇建设资金缺乏来源。政府在财力不足的情况下，只能以收费和预算外财政来弥补建设资金的不足，但与小城镇基础设施需要大量资金相比显得微不足道。不少小城镇的道路、供电、供水等基础设施建设滞后于镇工业等其他建设，经常出现路不通、水不通、电不通的“三不通”现象，严重制约其发展。

1.2.5 政策不配套 改革开放以来，我国政府把小城镇工作纳入政府的工作日程，制定了一系列保证城镇发展的配套政策，出台了相应的法规。但是由于各部门智能不一样，站在各自的利益上，难免出现相矛盾的地方。如土地流转问题，由于没有相应的机制，束缚了农民向小城镇转移。此外，传统的户籍制度以及建制镇建设资金等都成为当前阻碍其发展的大问题。

1.2.6 城镇化水平低 受特定历史经济社会条件的影响，湖南城镇化发展相对缓慢，水平较低。2006年，湖南市镇人口占总人口的比重仅为32.0%，不仅远低于发达省份，与全国的平均水平相比也有不小的差距。城镇化滞后发展已越来越成为制约湖南经济社会发展的重要因素。

1.2.7 城镇化滞后工业化 改革开发以后，特别是20世纪90年代以来，湖南乡镇企业异军突起，农村工业快速发展有力推动了小城镇的建设。但总的来看，相对于工业化的发展，小城镇发展建设缺乏特色，特别是镇区规模偏小，对区域经济的辐射和拉动能力弱，滞后于工业化进程。

2 湖南小城镇建设发展滞后的原因

2.1 经济发展水平低

城市发展水平和经济发展水平有一定的关系，钱纳里等曾经描述了在常态发展过程中不同发展水平上平均的城市发展水平，如人均国内生产总值为100美元时（1964年不变价，下同），城市人口比重为22.0%。200美元时，城市人口比重为36.2%。2002年湖南小城镇人均国内生产总值约为119美元，小城镇镇区占总人口的比重为24.1%，基本符合常态发展过程中城市发展水平的变化规律，说明小城镇在带动农村城镇化发展能力不强的根本原因是经济发展水平低。因为经济发展水平低，则创造的农村就业岗位有限，最终不利于农村人口的转移和城镇化的发展。

2.2 传统城乡“二元”结构制度的影响

在过去传统的计划经济时代，我国执行严格的二元结构制度，限制了农村居民向城镇的自然流动和转移，在农村和城市之间人为制造了一道鸿沟。改革开发以后，随着经济社会的发展，政府将农民只能居住在农村，并从事农业生产的户籍和职业的双重管制改为单项的户籍管制，二元结构制度开始逐步松动，湖南农村非农行业从而得到了快速发展，农村劳动力可以自由流动就业，大量民工潮涌入城镇。但严格的户籍管理制度仍然约束着农民成为正式的城镇居民，农村城镇化并未随着农村非农行业的发展和劳动力的大量转移而得到较快的发展。当前，随着市场经济体制的逐步建立和完善，城乡二元结构制度从根本上被打破，但其深远的影响仍在一定范围内深植人心，并将在较长的时期内影响着农民的思想习惯和生活方式，制约着农村城镇化的发展。

2.3 资金不足

小城镇水、电、路等基础设施建设需要大量的资金，来源主要有三条：本级财政、上级财政拨款和民间资金引进。小城镇本级财政方面，以2002年为例，平均每个小城镇财政收入仅有518万元，除去正常的行政事业开支，能够用于建设的财力非常有限。在民间资金引进方面，由于小城镇自身经济集聚能力弱、人气不旺，存在经济效益不高、资金投放回收慢的问题，借助民间融资建设小城镇也存在较大问题。

2.4 组织领导不完善

在当前行政管理体制下，镇政府作为小城镇地方政府权力机构，在行政管理职能上代表一级政府，一方面承担了小城镇发展建设的组织领导义务，另一方面却不能充分独立行使城镇管理权限，在小城镇建设过程中，由于部门利益冲突而处处受到制约，在一定程度上人为地阻碍了小城镇的发展。正因为如此，导致一些本来有利于小城镇建设发展的相关政策，在实际操作过程中难以真正落到实处。

3 湖南小城镇建设发展对策

3.1 转变观念，确立“小城镇带动”战略

大中城市具有城市水平高、人口和产业集中、科技和经济实力强等特点。但是，随着市场经济的发展，城市工业结构的调整，企业经营机制的转换，城市本身有很多新问题需要小城镇来缓解。“乡村城市化”不单纯是解决农村人口过剩和农村现代化的问题，相对城市本身的可持续发展具有举足轻重的作用。同时，随着农村“家庭承包经营”“放开农产品价格”的改革，全省农村生产力水平不断提高，农民生活不断改善，农村的经济实力不断增强。同时，也面临着许多亟待解决的新的矛盾和问题，如家庭承包的经营方式问题，剩余农产品的销售问题，剩余劳力去向问题等等。这些矛盾和问题，仅仅通过农村自身来解决已经不够了，需要突破农村自身和微观层次，通过城乡协调改革以及进一步完善宏观调控体系，在更大范围内进行资源重新配置来解决[4-9]。

3.1.1 小城镇是推进“乡村城市化”的桥梁 小城镇处在城市之尾，农村之首，处于城市经济与农村经济的结合部，是加强城乡联系的“中转站”。它一头联系城市，是大中城市辐射功能的“接收器”和“差转台”，同时又接受城市对农村社会经济发展的指导。另一头联系农村，作为小区域的政治、经济、文化中心，担负着本区域发展各产业的协调和指导。并通过发挥自身的辐射功能来帮助周围乡村的发展，把大量的生活资料和工业原料聚集在一起，将城市的技术、信息和生产资料送到农村，为农业生产和农民生活提供服务，这种亦城亦乡的双向服务的特点，使城乡发展相互促进、相得益彰[10]。

3.1.2 小城镇是实现农村工业化和农业产业化的载体 要把农民推向市场，实现农村工业化和农业产业化，就必须要有小城镇这个载体。其一，通过这个载体将个体私营业主、第三产业经营者和乡镇企业逐步聚集、壮大，有利于市场主体的形成和经济增长方式的根本转变。其二，通过比较完备的市场体系，顺利地进行商品交换，又使农村市场体系得到进一步的发育，进而带动整个农村商品生产更快地发展。其三，通过小城镇比较齐全的市场设施和比较灵敏、快速、准确的商品供求信息，有利于市场机制的建立和健全。其四，通过小城镇这一载体，可以促进农业产业化发展。

3.1.3 小城镇是农村精神文明建设的基地 小城镇已成为区域性的科技教育和文化中心，担当起带动广大农村社会进步的重任。农村的生产、生活方式，价值观念都发生了根本性的变化。小城镇具备了城市的文化功能，日益配套的文化、教育、卫生娱乐等设施，能极大地丰富广大农民生活，满足农民的精神文明需要，提高农民素质。

3.2 科学规划，构筑小城镇建设发展格局

规划是小城镇建设与发展的“龙头”。必须坚持先规划后建设的原则，坚持规划的权威性和严肃性，小城镇规划注意要与现代化大都市的建设接轨，高起点、高标准地编制。城镇体系规划，要把改变农村产业结构布局，培育壮大市场经济作为规划编制的出发点和落脚点，综合考虑小城镇的性质、功能、人口规模、工业结构及生态环境、地方特色等，因地制宜，合理布局。形成一个镇一种风格，一地一个模式的发展格局。

3.3 深化改革，完善小城镇建设发展的市场机制

小城镇的建设与发展，是农村改革的一项重要内容。特别是新旧体制交替过程中，还存在许多不适应小城镇建设和发展的制约因素，必须通过改革加以解决，尽快实现制度创新。

3.3.1 建立以居住和职业为依据的户籍制度 首先，要改变目前户籍统计中农业人口和非农业人口统计中城镇人口和乡村人口反映不一致情况，制定统一、科学的人口城镇化统计口径和标准，逐步建立以居住地划分为城镇人口，以职业划分为农业人口和非农业人口的户籍管理制度。其次，要放宽农民常住人口迁移政策，准许农民在具备一定条件后迁移到小城镇落户，并在子女入学、入托等方面享受城镇居民的同等待遇。

3.3.2 建立农村承包土地流转制度 农民从土地摆脱出来，进入小城镇，如何处置原有的承包地，是一个亟待解决的问题。因此，要建立流转的新土地制度，使用权可以有偿转让，并允许作为生产要素进入市场，那些不愿意经营或无力经营土地的劳力，可以把承包期内的土地使用权作为合作的资本与别人合作，开展新的合作化生产。只有土地使用权在市场交换的流动，才能逐步向种田能手集中，实现规模经营和获取规模效益，也可避免农村土地的“弃耕撂荒”和“应付田”所造成的土地浪费，解决进入小城镇农民因土地问题而产生的后顾之忧。

3.3.3 建立多元投资体制 小城镇建设和发展要改变过去普遍存在的小城镇建设单靠国家和集体出资的局面，拓宽投资渠道，建立多元投资体制。首先，利用政策筹资。一方面就是按照国家有关政策规定收取的城市增容费、城市维护费等税费，要收足用好，收之于镇，用之于镇，不得挪作他用。另一方面是制定一些有利于小城镇发展的优惠政策，招商引资。其次，利用土地开发筹资。政府要充分利用土地级差地租原理，按照规划，一次性征收成片土地，由政府和国土部门与农民办好征用手续，再由政府分期进行开发。第三，放开经营筹资。就是坚持“谁投资，谁受益”的原则，把小城镇公共设施建设经营放开。

3.3.4 建立和健全新的城镇管理体系 首先，要按照“精干、高效”的原则改革现有的小城镇管理体制。精简党政机构，转换工作职能，加强城镇建设。同时下放有利于城镇经济发展的相应经济管理权限，给发展小城镇以活力。其次，建立科学合理的城镇体系。要把城镇发展的区域大规划和单个城镇建设小规划协调统一起来，增强科学性、提高可操作性。第三，建立新的投资体系。

3.3.5 建立社会保障制度 改变过去的福利型的社会保障制度，实行福利社会化。建立以养老保险为核心内容的社会保障体系，使农村剩余劳动力稳定地转向非农业，转移到小城镇。首先，建立统一的养老、失业和大病医疗保险制度。失业、退休或大病时，可以按规定领取保金。其次，建立生活补贴金制度。进入小城镇的居民交纳生活保障基金。第三，对进入小城镇的居民，在子女入托、上学等各方面享受与原有居民同等待遇，为进城农民减少后顾之忧。

[1] 张永贵.加快城镇化的战略选择 [M].北京：中国计划出版社，2005.

[2] 权轻舟.当前城市化进程中小城镇发展问题研究[J].广东农业科学，2010，37（6）：331-333.

[3] 刘平量，曾赛丰.城市化：制度创新与道路选择[M].长沙：湖南人民出版社，2006.

[4] 王德勇，王悦华，李友华.农村城镇化发展问题探索[M].北京：中国农业出版社，2005.

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[8] 杨家栋，秦兴方，单宜虎.农村城镇化与生态安全[M].北京：社会科学文献出版社，2005.

[9]中国人民大学农业与农村发展学院，国家统计局农村经济调查总队.中国小城镇发展报告（2005－2006）[M].北京：中国农业出版社，2006.

[10]卢 静.小城镇建设中土地利用优化研究 [J].城市问题，2001（6）：20-24.