“五保合一”社会保险制度改革的问题与对策*

李旺珍

(咸宁学院 思想政治理论课部，湖北 咸宁 437100)

“五保合一”社会保险制度改革的问题与对策*

李旺珍

(咸宁学院 思想政治理论课部，湖北 咸宁 437100)

建立完备的社会保障制度，是社会主义市场经济建设的客观要求，是深化企业改革的迫切需要，是搞好机构改革、人员分流的重要保证，事关改革、发展、稳定的大局。湖北省咸宁市咸安区率先在全省推行的养老、失业、医疗、工伤、生育“五保合一”社会保险制度改革事业经过十多年的发展已经取得了很大的成就，但也还存在许多问题需要改进。

五保合一;社会保险;改革

为了尽快地建立起一个较为完备的社会保险体系，2000年，湖北省咸宁市咸安区率先在全省推行养老、失业、医疗、工伤、生育“五保合一”社会保险制度改革。即原由区有关部门分散经办的养老、医疗、失业、工伤、生育五种保险，按照覆盖全区党政机关、人民团体、企事业单位所有干部职工及民营企业员工的要求，实行经办机构、政策标准、参保对象、征收管理、待遇支付五统一。后来的实践过程中证明，此项改革不仅使干部职工的思想观念发生了深刻的变化，而且为其他各项改革提供了有力支持，发挥了在改革中的“减震器”和“安全网”作用，使得咸安区的各项改革得以顺利推进，经济建设和社会事业出现了前所未有的发展变化。然而，一项改革真正成功与否需要时间和实践来检验，咸安区“五保合一”改革至今已经十一个年头了，改革取得的成绩毋庸置疑，但是改革之中也存在一些问题和困难，关键是我们如何应对这些困难和问题以使改革继续下去以及如何使改革得以推广。

一、“五保合一”社会保险制度改革的内容与成效

为了推进改革，咸安区从1999年下半年就开始酝酿建立“五保合一”的社会保障体系，2000年6月1日正式实施。其基本做法是将基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险五项保险扩大并覆盖包括全区所有党政机关、人民团体和事业单位工作者、国家公务员在内的所有从业人员，实行“五个统一”:［1］

1.统一经办机构。就是将过去多家(即劳动局、劳动保险局、就业局和人事保险局、公费医疗办公室等单位)经办的企业养老、失业、工伤、生育保险和即将启动的医疗保险，交由新组建的劳动和社会保障局一家经办，改变过去“五龙治水”的局面。

2.统一参保对象。改革要求养老、医疗、失业、工伤、生育五种保险，覆盖全区党政机关、事业单位、社会团体和各企业及其工作人员，个体工商户、自由职业者，医疗保险和失业保险还要按照属地管理原则，覆盖中央省属企业、垂直部门及其职工。

3.统一政策标准。根据国家关于基本养老保险、失业保险、工伤保险、生育保险和基本医疗保险的规定，参照外地的一些作法，结合咸安实际，按照“收支平衡，略有结余”的原则，区政府下发了《咸安区机关事业单位基本养老保险暂行办法》、《城镇职工基本医疗保险实施细则》、《工伤、生育保险暂行办法》等一系列文件，对缴费基数、比例、待遇等作出了统一规定。

4.统一征收管理。过去，社会保险多头征收，成本高、费用大、漏洞大。改革后，成立了社会保险费征收中心，建立了社会保险服务大厅，开发了“五保合一”计算机管理系统，各项保险费由征收中心实行一票征收，然后按不同险种、不同比例记账，存入财政基金专户。保险费从2001年7月1日起已改由地税部门征收。在社会保险基金管理上，严格执行收支两条线，机关事业单位和企业的养老保险以及其它各险种都分别建账，互不挤占。社会保险费的支出，劳动保障部门按月按规定的支出数额由财政局审查后拨付。劳动保障部门的经费由财政预算，不得从基金中提取费用。

5.统一待遇支付。在“五保合一”社会保障制度下，单位按时缴纳社会保险费，干部职工的生、老、病、死及失业、工伤等，均由劳动保障部门负责，并逐步过渡到社区管理。离退休人员退休费和死亡人员丧费、抚恤费由社会保险支付，实行社会化发放;干部职工患病就医，按医疗保险有关规定办理;职工失业、工伤、生育后，按政策由社会保险支付其待遇。

据笔者调研，咸安区社会保险参保人数稳步增长，“五保合一”社会保险健康平稳运行。2010年元至10月份，全区实现社会保险新增8 300人次，完成区政府下达年目标任务8 900人次的93%，社会保险累计参保人数274 676人次，完成区政府下达目标任务275 984人次的99.5%。实现社会保险基金总收入18 644万元，与2009年同期15 603万元相比，增加收入3 041万元，增幅19%，其中直接征收收入12 814万元，完成区政府下达年度目标任务9 300万元的138%。社保基金总支出18 570万元，与2009年同期14 910万元相比，净增支出3 660万元，增幅25%。五项基金积累达到15 541万元(在2004年未3 270万元基础上增加12 271万元)，与2009年年末相比新增积累74万元。确保了12 329名离退休人员养老退休待遇和2 537人次失业下岗职工的失业救济金以及医疗、工伤、生育保险各项待遇得到及时足额支付，社会化发放率和及时率达到100%。

二、“五保合一”社会保险制度改革的困难与问题

然而新事物的成长不是一帆风顺的，改革的道路是曲折的。任何改革在初始阶段都会存在种种不完善的地方。宋亚平先生曾说“咸安的‘五保合一’是在没有成功的经验可供借鉴、本地政府财政又极其困难的条件下所进行的一次大胆的创造和探索……就像一个先天发育不足的‘早产儿’，咸安的‘五保合一’从一出世就存在许多深层次的矛盾。”［2］“五保合一”改革尽管取得了一定的成效，但改革之中仍然存在许多困难和问题。

1.“五保合一”社会保险制度改革范围仍然限于咸安区之内，改革尚未形成上下联动、形成合力、综合推进的局面。［3］首先，改革遭遇市级有关部门的质疑，改革步履艰难。尽管表面看来市级领导十分支持改革，但出于各方利益因素考虑，市级部门并没有进行相应的改革措施:将党政机关的公务员和参照公务员管理的事业单位职工纳入“五保合一”;其次，整个咸宁市其它县市也没有进行“五保合一”社会保险制度改革。在改革中，咸安区可以说是大刀阔斧，而市级部门几乎按兵不动，县市在旁边看热闹，这就制约着改革的纵深推进与改革限度。可以这么说咸安区的“五保合一”在整个咸宁市仍然还是孤岛一座，没有得到推广。

2.咸安区“五保合一”社会保险制度改革不合法和不合理性问题仍然存在。首先，尽管其它省市区个别地方也进行了相应的改革，但是“五保合一”社会保障制度的合法性一直为人们所质疑。关于能否“合一”的问题本来就让改革者“一头雾水，不知所措”。［2］再加上新出台的《中华人民共和国社会保险法》第十条明确规定“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。”使得“五保合一”社会保险制度改革陷入尴尬境地。其次，党政机关的干部和事业单位的职工过去统统由政府“包”起来的传统做法固然有很大的弊端，但世界上多数国家现行的办法还是以财政供养为主的。我们国家长期实行低工资制度，把基本养老、基本医疗“包”起来也是合乎情理之中的。改革后，要领导带头并要求这些干部职工从每月微薄的工资中拿出钱来参保，确实有不合理性。当时大家都是站在克难奋进的高度上，以无私奉献来支持改革和促进发展。现在这种崇高的思想境界是否还保持?据我们在地处温泉的咸安区党政机关和事业单位调研访谈中，当事者反馈了如下意见:第一，同在温泉一片蓝天下，市直单位不交“五保合一”，而咸安区单位交，职工想不通;第二，咸安区公务员和教师退休后到社保拿工资，市直公务员和教师退休后在财政拿工资。在社保拿工资也不多拿一分钱。平时每月交的(除医保2%外)工资7%又起到什么作用呢?第三，举每月工资约2 000元为例，每月交(除医保2%外)工资7%，约140元，每年交1 680元，实质降低了职工的工资收入;第四，本来咸安区的绩效工资人均13 000元，市直绩效工资人均每年约24 000元，每月绩效工资要少900至1 000元，再扣“五保合一”，职工是无法理解。

3.咸安区“五保合一”社会保险制度改革覆盖面有待于进一步提高。第一，迫于上层压力，党政机关和参照公务员管理的事业单位在咸安区做到了全覆盖。换句话说，凡是属于财政全额供养的党政机关干部和事业单位职工已经全面纳入“五保合一”，即便是差额拨款的事业单位职工也实现了这一点;第二，服务于国有企业和行政事业单位全民合同制的工人也全面纳入了“五保合一”，因为改革的初衷很大程度上就是为了保障这些社会群体利益的;第三，有雇工的个体工商户、民营、私营等企业在实践中，由于无主管部门，政策的力度不够，手段单一，并没有强制性的要求并检查所有企业员工的参保状况，这样就造成很多漏保、少保甚至不保的现象;第四，其它无雇工的个体工商户、城镇灵活就业人员、农民工、临时工，却实质上被排斥在“五保合一”社会保险制度改革之外。

4.咸安区“五保合一”社会保险制度改革在实施过程中宣传不够到位。咸安区的“五保合一”实施已经有十多年了，在调查中，我们发现正规就业形式的职工、党政机关的公务员和参照公务员管理的事业单位职工，对于“五保合一”社会保险的意义和具体的政策措施一般都比较模糊。大多数只知道单位代扣了“五保”中自己缴纳的那一部分费用，受益的只是医疗保险;非公有制企业职工大同小异;城镇居民(村民基本还未涉及)更是茫然。另外，许多职工反映，缴费不透明，现在缴纳比例提高到9%，其中医保2%，其余7%应该是养老和失业保险，那么工伤保险与生育保险是职工自己交的还是单位交的，不清楚。个人交9%，至于财政上交到保险是多少，就连有些单位领导都不清楚。

三、“五保合一”社会保险制度改革的建议与对策

改革本身就是解决问题、化解矛盾的过程，也是利益调整和体制变革的过程，其间充满艰难和风险，不可能一蹴而就。道格拉斯·诺斯在对制度及制度变迁的研究中曾指出，制度变迁曾存在着报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。改革中制度变迁既可能进入良性循环的轨道，迅速优化;也可能顺着原来错误的路径往下滑，甚至被“锁定”(lock－in)在某种无效率的状态下而停滞。一旦进入了“锁定”状态，要脱身而出就会变得十分困难。［4］

1.市级部门要加大对“五保合一”改革的支持力度。虽然咸安区“五保合一”改革独立地完成了，并在全省乃至全国产生了轰轰烈烈的影响，但这项改革涉及许多部门的利益，可谓牵一发而动全身。因此，要使改革得以持续必须要做到“上下联动”、“左右逢源”。首先是“上下联动”，改革必须要有大局观念，各个部门不能只看到自己部门的局部利益。咸宁市作为咸安区的直接上级，对其改革的影响可谓举足轻重。由于市级部门的改革对所属其他县(市)会产生同构化压力或者是示范效应，因此，市级部门有必要与咸安区采取相应的改革措施。其次是“左右逢源”，如果市级部门付诸改革之行动，那么其他县(市)自然会群起呼应，改革就会形成上下联动、形成合力、共同推进的局面。

2.中央有关部门必须加大对地方改革的支持力度。第一，中央对于地方率先发起的改革不仅要给予经济上的大力支持，更重要的是给予制度上的保障。如社会保险法规定了“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。”那么对于各地已经实施的“五保合一”社会保险制度改革也应该制订另行规定，以免为改革反复和回潮留下隐患。第二，在市场经济条件下，党政机关和事业单位的干部职工，或迟或早会脱离计划经济体制的那种一切都由政府“包”起来的传统做法。国家在社会保障体系建设过程中，不应该把财政供养的干部和企业员工分开。因为作为劳动者，不管你在哪个部门、哪个领域，也无论你是单位人还是个体户，在社会保障面前都应该是人人平等的。因此，如果“五保合一”合法性得到解决，那么党政机关和事业单位的干部职工统统纳入“五保合一”的合理性问题也就迎刃而解。

3.采取灵活的政策措施扩大“五保合一”社会保险制度改革覆盖面。一是党政机关干部和事业单位职工是“五保合一”改革中最为晶核的“板块”，公有制企业的正式职工成为其中稳定的群体，这两方面的人群只要有政策必定是“应保尽保”。二是对于非公有制企业，政府必须采取强制性措施，加强政策执行力度，定期检查其员工参保状况，以达到“该保必保”。三是无雇工的个体工商户、城镇灵活就业人员、农民工、临时工只要想参保的，应考虑其实际状况(如收入不稳定)，在缴费基数的确定上要予以照顾，在缴费时间上要体现出灵活性，让这一部分群体积极地融入改革的潮流之中，以实现“能保则保”。

4.加大政策宣传力度，调动广大市民参保的积极性。宣传是解决意识的主要途径。比如:在“五保合一”社会保险运行时，必须制定详细的宣传方案，有针对性的进行宣传。一是抓好对公有制企业、党政机关的公务员和参照公务员管理的事业单位职工的宣传，使其全面领会政策精神实质;二是对个体、民营与私企在宣传的基础上，采取强有力的措施，使业主们配合，督促其为职工缴纳保费，使其职工有这方面维权意识;三是对城镇居民的宣传要广，宣传要深，最好做面对面宣传，讲透政策，算清帐，做到人人明白政策，人人了解政策，居委会每季度要做宣传专栏。另外，在宣传和执行“五保合一”社会保险制度的过程中，要使社会各阶层的人们明确缴费标准，提高缴费透明度。

［1］中共咸安区委办公室.咸安改革资料汇编［Z］.69～71.

［2］宋亚平.咸安政改的前因后果［OL］.县域经济论坛，http://www.xyjjlt.net/bbs.

［3］吴理财，张良.“以钱养事”后续改革推进的问题与对策［J］.学习月刊，2009，(2).

［4］项继权.从“咸安政改”到“湖北改制”:一种新型乡镇治理模式的探索［J］.中国农村经济，2005，(11).

D623.1

A

1006－5342(2011)09－0010－03

2011－08－20

咸宁学院重点科研课题成果(KY09007)