浅论公共财政与政府职能的互动机制

2011-08-15陈清恒

河南广播电视大学学报 2011年1期

关键词：财政收支公共财政政府职能

陈清恒

（贵州省黔南州委党校，贵州都匀 558000）

浅论公共财政与政府职能的互动机制

陈清恒

（贵州省黔南州委党校，贵州都匀 558000）

财政收支活动可折射出政府职能的倾向性，反之，政府在履行职能过程中或多或少地牵涉到财政收支活动。在实践中，各地政府职能的“越位”、“缺位”和“错位”现象无不在财政收支上反映出来。所以，建议通过增强财政收支的规范性来有效约束政府的权限，同时，要通过厘定政府职能范围来更好地规范财政收支，从而建立起政府职能与公共财政的互动机制。

公共财政；政府职能；互动机制

一、政府职能与公共财政的关系

1.理性分析

政府职能是指政府对国家和社会经济的发展应具有的职责和功能，它揭示了政府在社会经济中的基本方向和基本作用，即回答了政府在社会经济活动中“应该做什么，不应该做什么”的问题。公共财政是指“以国家（或政府）为主体，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用于履行政府职能、提供公共产品以满足社会公共需要的经济活动”。［1］从这个定义来看，公共财政是政府职能的物质基础，政府职能的调整与转变则是决定公共财政活动的根本前提。［2］

财政收支是政府的行政行为之一，而且政府的其他行政行为也与财政收支有着不同程度的联系。因此，考察政府财政收支资金流向、功能与绩效也是研究政府职能的一个重要渠道。

2.历史分析

从我国财政收支的历史变迁可以看出政府职能的演变轨迹。

在计划经济时期，由于经济成分单一，国有或集体经济成分在整个国民经济中占极大的比重。政府既是企业管理者，又是社会管理者，所以财政收入主要来源于国有（或带准国有性质的集体经济——准国有）经济实体，财政支出也主要投向国有（或准国有）经济实体。如1978年，全国财政收入的86.8%来自国有经济单位的缴款，如果再加上准国有经济单位的缴款，便几乎是清一色的来自国有制经济单位。同年财政支出中，花在国有经济单位的钱也占财政支出的绝大多数。

而进入市场经济时期以后，政府角色发生改变，从“企业管理者”角色中退出，只承担“社会管理者”角色。“政企分开”的理念开始进入理论视野，并成为政府职能转变的政策导向。这种转变也反映到财政收支上。到2003年，财政收入中来自国有经济单位的比重退居29.5%，财政支出中投向国有资产的基本建设支出已经不足10%，［3］而教科文卫、福利保障、国防、城市基础设施建设、环保等公共支出的比例则都在增长中。

由此看出，政府收支结构的调整，与政府职能范围的调整息息相关。既然从计划经济到市场经济的转轨过程中的财政收支变化，反映了政府职能的变化，那么，可以通俗地说，财政收支是政府职能的“风向标”。这就给我们从公共财政建设的角度研究政府职能转变提供了一个视角。

二、从现行公共财政收支考察我国政府职能存在的问题

1.以财政干预微观市场，折射政府职能“越位”

政府职能越位，是指政府做了不属于政府权限之事。我们知道，在市场经济体制下，政府只能运用经济杠杆对市场进行宏观调控，而不是对微观市场（个别的企业或居民）进行干预。如果政府滥用行政命令，将财政支出对微观市场进行干预，将会影响市场竞争的公平性。例如，从1990年到2005年这16年间，国有企业比非国有企业效益低了8473.3亿元，与此同时，国有经济在16年中吃进了国家拨付给的“经济建设费”累计7万多亿。［4］这是中央政府在计划经济贯性影响下的职能“越位”，本质上是用非国有经济的税收贡献来扶持国有经济。地方政府对微观经济的干预消息也时常见诸媒体，如河南省新郑市出资培训企业老总①，北京市海淀区出资奖励纳税大户②。这些行政作为的动机尽管是善意的，但其财政支出并不符合市场经济条件下的政府职能要求，客观上影响了市场竞争的公平环境，所以此类财政支出方式反映出政府职能“越位”。

2.财政公共投入不足，折射政府职能“缺位”

经济学界将我国的财政模式称为 “生产性财政模式”或“建设性财政模式”，与西方国家的“公共财政模式”相区别。在这种财政模式下，过多的公共资源被用于生产建设等经济服务支出，而用于社会公共服务性的支出就比较短缺。主要表现在教育、医疗、文化、环保方面的投入不足。这就造成了政府职能的“缺位”，即政府部门在某些应该有所作为的方面没有作为，或者说把本应由政府负责的项目交给了市场。

3.财政收支不规范，折射政府职能“错位”

所谓政府职能错位，是指政府内部发生的职能混乱现象，即你干我的事，我越你的权，涉及部门利益时互相争夺、涉及部门责任时互相推诿。

公共财政是一种“契约型”（法制化、规范化）的财政制度，法制化的政府必须“职能分明，各司其职”。如果财政收支“契约”不明朗，必然对政府职能权限产生负面影响。

第一，税收制度不完善。据统计，我国2002年共查出与国家税法不符的涉税文件1458份，其中税务机关内部文件387份，地方党政和其他部门文件1071份。各地违反税收制度乱收金额达21.4亿。如果职能界限清晰，这些违法违规案件应该会得到及时遏止的。

第二，政府收费缺乏规范。公共财政制度的一个基本要求是由财政税务部门总揽政府收支。然而，我国几乎每个政府部门都可以向百姓或企业索取费用。中央党校校委研究室副主任周天勇曾经在一个座谈会上说，全国各级政府统计内的预算外收费高达5000亿元，统计外的预算外收入至少3000亿元，两项相加即超过8000亿元，相当于当年财政收入的四分之一，而这些绝大部分来源于政府乱收费和乱罚款③。

第三，财政预算缺乏刚性约束，财政收支缺乏有效监督。我国的现行宪法虽然明确规定了各级人大审查和批准各级政府编制的预算、监督预算执行，但是，由于预算监督的法律制度不完善，人民代表大会对预算的监督往往流于“走过场”，公共财政很容易陷入失控状态。

三、建立公共财政与政府职能互动机制

从上述政府职能“越位”、“缺位”和“错位”现象及其与财政收支的内在关联性可以看出，一方面，只要我们能够进一步规范公共财政收支，就可以使政府职能范围更清晰；另一方面，只要我们实现了政府职能的转变，同样可以进一步规范公共财政的收支结构。因此，应该以法制化为基础，建立财政收支与政府职能的互动机制，使公共财政体制与政府职能转变两者互相作用、互相促进、相互完善。

1.进一步规范财政收支，以财政收支规则约束政府职能范围

从财政角度来考察政府职能的“越位”、“缺位”和“错位”的原因，可以说很大程度上是由于财政规范性缺失所致。主要表现为财政法制化程度低，具体体现在以下方面：

（1）立法滞后：改革开放已经30多年了，过去许多财政法规已不适应当前现实，但由于清理废止工作没能及时跟上，这些财政法规仍旧有效，从而不同程度地束缚着人们的思想和行为，对财政工作的发展造成制约。

（2）立法空白：一些基本的和必需的重要财政法规（如《财政法》）至今还没有出台。［6］

（3）立法层次空白：我国的《宪法》中没有关于财政体制的规定，其他的基本法律也很少涉及，绝大多数的财政法律、法规都是以行政机关制定的行政规则、条例、政策等形式表现出来。现行的2000多件财政法律、法规（仅指中央级立法）中，由全国人大及其常委会制定的可谓凤毛麟角；在行政法规中又以财政部制定或由财政部和其他部委联合制定的规章制度所占比例最大。［7］

财政法规不健全，必然导致财政收支无法可依，无章可循，最后只能以政策代替法律，进而造成收支不规范、标准不统一，财政收支也完全服从于“长官意志”或部门利益。因此，加强财政立法，规范财政收支，从而规范政府职能，可以说已经成为建立健全公共财政体制的一项紧迫工作。

2.进一步厘定政府职能，建立规范的公共财政收支体系

理清政府职能界限，从而规范财政收支，可沿着这样的思路去进行：首先，要明确全部社会经济部门中的“私人部门”和“公共部门”的界限，这是界定政府职能的出发点。正如美国著名经济学家理查德·马斯格雷夫所说：“以资源利用的决定为转移并以私人需要与公共需要之间的区别为基础。这种区别是我们所关心的，因为这是财政职能的核心。”［8］私人部门是指生产和提供具有竞争性和排他性的物品的部门。公共部门即生产社会公共产品的领域，如国防、教育、社会保险、医疗保健、福利规划等。在市场经济条件下，公共产品如果由市场来提供，就会出现市场经济理论上说的“搭便车”现象。并且由于市场机制的缺陷，如外部效应问题、社会公平问题、宏观经济波动问题等，使得我们必须求助于公共部门——政府。这是市场经济条件下政府产生和存在的合理性所在。

明确“私人部门”和“公共部门”的界限后，政府职能范围就可以从理论上理顺了——“公共部门”是界定政府职能的落脚点，也是确定财政收支结构的最重要的参照物。

厘定政府职能后，财政收支范围应该严格限制在政府职能框架内。具体地说，凡是属于公共需要领域的或市场机制不能解决的项目，公共财政必须积极介入；反之，公共财政应该坚决退出。