孙中山中央与地方关系思想再探

陈 霞，李国忠

（1.石家庄机械化步兵学院 政治理论教研室，河北 石家庄 050083；2.南开大学 马克思主义教育学院，天津 300071）

●哲学与政治学研究

孙中山中央与地方关系思想再探

陈 霞1，李国忠2

（1.石家庄机械化步兵学院 政治理论教研室，河北 石家庄 050083；2.南开大学 马克思主义教育学院，天津 300071）

孙中山的中央与地方关系思想由三个部分组成即均权主义、地方自治体系架构和民族自治。均权主义学说包括了均权的主体、均权的对象、均权的标准等方面，构成了中央与地方关系的核心。地方自治是整个民主共和的基础，但它与中央与地方关系紧密联系。通过这一理论，孙中山实际上构建了一个从城镇乡地方自治，中经县自治，再到省自治的地方自治体系，这是他的地方政制设想的基本内容。在如何处理中央与少数民族地方关系上，孙中山形成了大中华民族观、民族平等、扶植弱小民族以及自决自治的思想。

孙中山；中央与地方关系；均权主义；地方自治；少数民族

一、中央与地方关系的核心：均权主义学说

均权主义思想是孙中山在变革中国社会现实的长期思考中形成的，这一思想的最终定型，经历了一个漫长而曲折的过程。

在早期，孙中山曾主张仿效西方，设想采用联邦分权制来解决中央与地方的关系问题，表现了较多的移植西方模式的色彩。就中央与地方的权限划分来讲，他当时主张的是联邦制下的分权制，较为偏重于地方。这是他在探讨均权主义思想过程中的一段曲折。从1912年到1922年6月期间，孙中山对联邦分权的认识发生了转变，转向了单一制。这种转变直接导因于民国建立后国家不统一、各省各自为政、中央政府孱弱无力的现实。值得注意的是，孙中山并没有陷入“中央集权——地方分权——中央集权”的怪圈，而是提出了一些新的见解。如“有限的中央集权”说、中央集权主义与地方分权主义兼采说。1912年10月，他指出：“实则集权、分权，皆由人之成见而生，如外交、海陆军，不容有地方分权，其他利民之事，不容有中央集权，盖须相因而行，不能执一。”[1](P534)

这一时期，孙中山还萌发了两点重要思想。一是他初步提出了划分中央与地方权限的标准问题——“中央之行政权，宜重以政务之性质与便宜，分配于中央与地方”。[7](P38)其二，他认识到分权与自治二者分属不同范畴，不能等同。

以上关于中央与地方关系的新思考，为孙中山均权主义思想的形成奠定了一定基础。从1922年6月陈炯明叛变到1925年，是孙中山均权主义思想的最后形成时期。在这个时期，他多次批判了当时被军阀政客所扭曲的联省自治。他写了《中华民国建设之基础》一文，推进了均权主义思想的形成。首先，他明确了中央与地方权力分配的标准这一关键问题；其次，他认识到权力的分配是指国家权力在中央与地方之间的分配，与国家主权在民问题不能混为一谈；再次，国家权力的纵向分配并非永世固定不变的，而是应随着社会的发展而变化。1924年1月，孙中山在《中国国民党第一次全国代表大会宣言》中明确宣称：“关于中央及地方之权限，采均权主义。”[2](P123)首次使用了“均权主义”的概念。其后，在《建国大纲》以及许多谈话、演讲中，又继续使用这一概念，相关的论述也进一步完善。这些，标志着孙中山均权主义思想的正式形成。

综合考察孙中山均权主义思想的论述，笔者认为其内涵应包括以下几点。

其一，均权主义的主体问题。笔者认为，均权的主体为中央和省、县。孙中山早期曾把均权的主体更多地定位于中央和省。1924年制定的《建国大纲》、发布的《北上宣言》也都提到了中央与省权限的划分。县也是均权的主体之一。1913年8月，孙中山指出：“中央为全国行政主体，即中央政府也。地方为其区域行政主体”，[7](P36)即地方是相对于中央的区域，就地方政制来说，主要指的应为省和县。1924年《中国国民党第一次全国代表大会宣言》中，在确定中央与地方之权限采均权主义之后，分列了省、县相关内容。这无疑表明均权主义思想涵盖的地方主体中，既有省，亦有县，是省、县两级。

其二，是均权主义思想所指的对象问题。孙中山主张主权属于国民全体，并宣称权力之分配与主权在民无涉，故均权的对象不是主权。在孙中山的政治学说中，权能分治，政权治权分立是很重要的。所谓政权就是“集合众人之事的大力量”，它要完全交到人民手里，故而政权不可以被“均”。治权就是“管理众人之事的大力量”，它是政府用来为人民做事的，是“做工权”，政府可以把这些权力分门别类，交给不同的部门去行使，也可以把这些权力在不同的政府层次间加以分配。治权的这种性质使之成为均权的对象。

其三，均权主义仅是指对国家治权的纵向分配而不是其他。有研究者认为，均权主义思想包括对国家权力的横向、纵向分配两个方面。我认为这种看法是错误的。其实孙中山曾明确指出，均权主义思想中的权力分配“乃国家权力分配于中央地方之问题”，[8](P33)显然，他根据政府可以划分为中央政府和各级地方政府而相应对治权也做了纵向的配置。

其四，均权的标准问题，这是均权主义学说的核心。主要有两点，第一，以事务的性质作为划分事权的首要标准。他说：“要之研究权力之分配，不当挟一中央或地方之成见，而惟以其本身之性质为依归”，[8](P33)“凡事务有全国一致之性质者，划归中央；有因地制宜之性质者，划归地方，不偏于中央集权制或地方分权制。”[2](P123)第二，同一性质的事务宜再为程度上的划分。如“同一军事也，国防固宜属之中央，然警备队之设施，岂中央所能代劳，是又宜属之地方矣。……”[8](P32)

特别值得注意的是，均权主义不是指权力关系上的平均主义，不是把权力在中央与地方之间进行“平均”分配，以求得中央与地方权力的平均，而是依据事务的性质，对其管辖权进行科学、合理的配置，使“有全国一致之性质的”部分，其治权由中央管理；使“有因地制宜之性质”的事务，其治权由相应的地方政府来掌理。这里所施行的是中央与地方的合理分工，相互依存，相互配合与协调，而不是平均，更不是对立!

二、以县自治为核心的地方政制架构

地方自治在孙中山政治思想中占有非常突出的地位，也是他关于地方政制思想的核心内容。从孙中山的西方文化背景和他关于地方自治的言论看，孙中山的地方自治思想主要来源于欧美西方国家，其中影响最大的当属美国和瑞士的地方自治。苏俄的影响主要表现在民族自决自治问题上，相对来说比较间接。

孙中山地方自治思想的发展可以分为三个阶段。

1916年之前为孙中山地方自治思想的发轫阶段。孙中山首次提到自治是在1897年8月与宫崎寅藏、平山周的谈话，他强调的是自治的精神。1900年六七月间，他在致港督卜力书中提出了省自治的主张。1906年，孙中山为中国同盟会制定了四纲三期的革命方略，其中第一次提到县自治。民国建立后，孙中山继续坚持地方自治的主张，不过是单一制下的地方自治。袁世凯统治时期，曾停止了各地自治的推行。1914年，孙中山发布了讨袁檄文，严厉批评了其停罢自治的行为。

1916—1920年孙中山的地方自治思想进一步发展，表现在四个方面。第一，他对地方自治的重要性有了崭新的认识，即认识到地方自治是建国的基础。第二，孙中山将地方自治与直接民权结合起来，主张效仿美国、瑞士，采直接民权制度。第三，“分县自治”、“以县为自治单位”的思想更加成熟。第四，孙中山关于地方自治实行的设想也更完善。这不仅表现在他的一系列演说中，而且更突出地表现在1920年他所写的《地方自治实行法》一文中，其中谈到了地方自治的范围，地方自治开始实行的大事，以及此后自治机关应办理的要事。

1921—1925年是孙中山地方自治思想的成熟时期。这一时期，孙中山的五权宪法思想更加完善，地方自治思想被明确纳入其中。1922年，孙中山写了《中华民国建设之基础》一文，将分县自治、全民政治、五权分立、国民大会四者一起，视为“实行民治必由之道”。这一时期，孙中山的“以党治国”思想日益明确、定型，实际上形成了“以党训政”的系统思想，这就完成了“革命程序论”、“以党治国论”和“地方自治论”的结合。另外，孙中山的地方自治思想与他的其他方面政治思想的关系也得以厘清，孙中山地方自治的体系、地方自治的实行更加明晰、具体。这突出表现在1923年的《发扬民治说帖》和1924年的《建国大纲》中。就孙中山的地方自治思想来看，主权在民，是这一理论的基础与目标，直接民权是这一理论的精髓，民权、民生并举，是这一理论的内容。但从地方自治与中央与地方关系的角度分析，孙中山通过这一理论，形成了以县自治为核心的地方政制架构。孙中山多次表述了以县为地方自治单位、分县自治的思想，应该说，这一思想在孙中山那里是十分明确的，也是他地方自治思想的特色。那么，孙中山为什么特别强调县自治呢？从利益的角度考虑，孙中山指出：“事之最切于人民者，莫如一县以内之事”，[3](P67)从风俗、习惯来说，人民对县更为熟悉和了解。从县在我国行政机构中的历史地位来看，是一种比较基础的地位。另外一个原因，而且是更为关键的一个原因是县自治有利于实行直接民权。孙中山认为省的地域太大，无法施行直接民权，“故当以县为单位”。[4](P323)孙中山主张以县为自治单位，并没有否定其他自治体的自治地位。有很多研究者认为孙中山只主张县自治，这种认识是不正确的。

在县之下，有城镇乡下级自治团体。在《孙文学说》中他就提出“县之下再分为乡村区域，而统于县。”[5](P204)1921年11月，他在梧州对国民党员发表演说时谈到：“再以此主义团结各乡，实行地方自治。倘各乡地方自治办得好，则民国便可根本成立。”[6](P630)1923年的《发扬民治说帖》中，这一点更加明确。他说：“若吾国乎，莫若以城镇乡为下级自治团体。……而以县为自治单位，举县议会，选县长，凡关乎地方之事，赋予全权。”[8](P37)这里，县自治与城镇乡自治是并行不悖的。在县之上，还有省自治。省自治在孙中山的思想中也是一贯的。国民党一大宣言所阐述的国民党政纲中规定：“各省人民得自定宪法，自举省长；但省宪不得与国宪相抵触。省长一方面为本省自治之监督，一方面受中央指挥，以处理国家行政事务”，[2](P123)《国民政府建国大纲》有同样的规定。在《北上宣言》里他继续坚持“省自治”的主张。可以说，孙中山强调省兼地方自治团体和国家行政区域的双重地位，强调省的这种承上启下的联络作用，这也正是他的省自治与县自治地位不同的地方。

众所周知，孙中山确实曾对联省自治表示过否定，但我们必须看到，他否定的是非民治的联省自治，与此同时，他强调“夫真正的自治，诚为至当，亦诚适合吾民族之需要与精神”，他还认为“各省真正自治之实现，必在全国国民革命胜利之后”。[2](P116)这从另一方面说明了孙中山并没有放弃省自治。

三、中央与少数民族地方关系：民族自治

从民国建立到1918年5月孙中山辞去大元帅之职。这一时期，由于建立了中华民国，孙中山开始强调民族、民权的目的已经达到。但中国作为一个多民族国家的现实，以及边境少数民族地区的安危使他不能不关注如何处理民族关系这个大问题。为此，他提出了“五族一家”、“五族共和”、“五族平等”、“五族一体”等主张。这些主张的实质是一致的，那就是五族人民平等，人人都是中华民国的主人翁，都有作为一个国民应当享有的自由权利，“国家之事，由全国五族人共组织之”，合五大族为中华民国，“同心协力，共策国家之进行，使中国进于世界第一文明大国”。[1](P60)

孙中山站在国家政权建设的高度，审视我国的民族问题，这是对国内民族问题的新探索。他提出的“五族平等”、“五族共和”等主张（五族共和并非孙中山首先提出），是对传统的主国、藩属制度的否定，将我国对民族关系的处理推进了一大步。当然，这一时期，孙中山的民族主义思想也存在一定的不足。一是他更多地使用“五族”一词，这显然不符合中国作为一个多民族国家的国情。二是他仍然多次提到种族同化的观点。1919年到1922年，孙中山提出了积极的民族主义、中华民族的新主义的主张。对此，他在1919年所写的《三民主义》中有较清楚的阐述。其中写到：“夫汉族光复，满清倾覆，不过只达到民族主义之一消极目的而已，从此当努力猛进，以达民族主义之积极目的也。积极目的为何？即汉族当牺牲其血统、历史与夫自尊自大之名称，而与满、蒙、回、藏之人民相见于诚，合为一炉而治之，以成一中华民族之新主义，如美利坚之合黑白数十种之人民，而治成一世界之冠之美利坚民族主义，斯为积极之目的也。”[6](P187)之后，他多次直接使用“积极的民族主义”一词。从他相关的言论中不难发现，他主张以瑞士、美国为榜样，“融化我们中国所有各族，成个中华民族。”[6](P392)中华民族的新主义提出的同时，他对以前“五族共和”的主张多次表示了否定之意。那么中国各族如何融成、融化成一个中华民族呢？一方面，孙中山认为汉族要牺牲其血统、历史与自尊自大之名称，另一方面，他认为其他民族缺乏自卫的能力，要帮助这些民族，并建成一个大民族主义的国家，必须依赖汉族。孙中山自认为想到了“一个调和的办法”，“即拿汉族来做个中心，使之同化于我，并且为其他民族加入我们组织建国底机会。仿美利坚民族底规模，将汉族改为中华民族，组成一个完全的民族底国家，与美国同为东西半球二大民族主义的国家。”[6](P474)应该说，孙中山看到了大汉族主义问题的存在，并力图纠正，他也没有强迫同化的意思在内，他提出各民族融和成一中华民族，改变中国的国际地位，这些主张都是积极的，值得充分肯定的。但他对“同化”一词的使用，表明他离真正平等的民族观还有一定的距离。

1923—1925年，这是孙中山民族主义的成熟和定型阶段。这一时期，孙中山在苏联和中国共产党的帮助下，积极推进国民党的改组工作。他的民族主义思想也受到了苏俄及共产国际的影响。这一时期，孙中山在坚持大中华民族主张的同时，日益清晰地把民族主义分为对内对外两个方面。1923年1月1日的《国民党宣言》指出：“故吾党所持之民族主义，消极的为除去民族间之不平等，积极的为团结国内各民族，完成一大中华民族。”在同月写成的《中国革命史》中，把民族主义分为“对国内诸民族”与“对世界诸民族”两方面，就前者来说，是各族“平等共处于中国之内”。[3](P60)

孙中山及国民党民族主义的真正飞跃体现在国民党一大上。国民党一大宣言集中阐释了国民党的主义。宣言明确指出：“国民党之民族主义，有两方面之意义：一则中国民族自求解放；二则中国境内各民族一律平等。”就第二方面来说，民族主义在于要求“国内诸民族宜可得平等之结合”，提出在以后的宣传中，“而渐与诸民族为有组织的联络，及讲求种种具体的解决民族问题之方法矣”，并郑重宣言：“承认中国以内各民族之自决权，于反对帝国主义及军阀之革命获得胜利以后，当组织自由统一的（各民族自由联合的）中华民国。”[2](P118)

孙中山还亲自起草了《国民政府建国大纲》，规定要建设中华民国，“其三为民族。故对于国内弱小民族，政府当扶植之，使之能自决自治。”[2](P127)

在国内民族问题上，这一时期，孙中山不再谈五族共和、民族同化，主要就是大中华民族观、民族平等、扶植弱小民族以及自决自治的思想。当然，少数民族如何自决自治，孙中山的论述并不多。

［1］孙中山.孙中山全集（第二卷）［M］.北京：中华书局，1 9 8 2.

［2］孙中山.孙中山全集（第九卷）［M］.北京：中华书局，1 9 8 6.

［3］孙中山.孙中山全集（第七卷）［M］.北京：中华书局，1 9 8 5.

［4］孙中山.孙中山全集（第三卷）［M］.北京：中华书局，1 9 8 4.

［5］孙中山.孙中山全集（第六卷）［M］.北京：中华书局，1 9 8 5.

［6］孙中山.孙中山全集（第五卷）［M］.北京：中华书局，1 9 8 5.

［7］国父全集编辑委员会.国父全集（第二册）［M］.台北：近代中国出版社，1 9 8 9.

［8］陈旭麓，郝盛潮.孙中山集外集［M］.上海：上海人民出版社，1 9 9 0.

Rethinking of the Dr.Sun Yat-sen's Ideas concerning Relations between Central and Local Governments

Chen Xia,Li Guozhong

Dr.Sun Yat-sen's ideas concerning the relations between the central and local governments consists of three parts. Balance power theory includes the subject,object and standard,which constitute the nucleus of the relations between the central and local government.Local autonomy is the foundation for the democracy and republic,though it is closely related to the relations between the central and local government.Through this theory,Dr.Sun has constructed a local autonomy system covering from the township,county autonomy all the way to the provincial autonomy,which is the basic idea of the local government system.Regarding the relations between the central government and the minorities,Dr.Sun proposed the ideas of grand China nationality,ethnic equality,supporting small ethnic minorities to achieve autonomy.

Dr.Sun Yat-sen;relations between the central and local government;balanced power;local autonomy;ethnic minorities

D092

A

1673－1573（2011）03－0059-04

2011-08-03

陈霞（1974-），女，河北隆尧人，石家庄机械化步兵学院政治理论教研室讲师，研究方向为中国近代史；李国忠（1970-），男，河北鹿泉人，南开大学马克思主义教育学院副教授，研究方向为中国近代史。

责任编辑、校对：张增强