绿色发展视角下的东莞土地利用研究

彭俊华 邓宇鹏 李国彬 肖白玉

(1.东莞理工学院 成教学院，广东东莞 523106;2.东莞理工学院 社会发展研究院，广东东莞 523808;3.东莞理工学院城市学院 城市与环境科学系，广东东莞 523106;4.暨南大学 经济学院，广州 510632)

一、土地利用理论的演进

土地是人类赖以生存的基础，前人对土地的重要性多有强调。荀子说“夫土地者，天下之本也”［1］。古典经济学家威廉·配第说“土地是财富之母，劳动是财富之父”［2］。马克思说“土地是一切生产和一切存在的源泉”［3］。围绕着土地利用问题，学者们主要提出了集约利用和可持续利用两种思想，但我们认为，对于土地利用问题，应该站在更高的认识水平上来研究，为此我们提出了土地绿色利用思想。

(一)土地集约利用思想的提出与缺陷

对土地集约利用的研究，最早由古典经济学杜尔格、安特生、魏斯特和李嘉图等提出，马克思给集约利用下过明确定义，而城市土地集约利用的思想则起源于农地集约经营。由于城市土地利用有自身的特殊性和各国的国情不同，迄今为止城市土地集约利用的概念尚未达成共识。不过国外学者就此提出的精明增长、新都市主义、紧凑城市等理论以及我国学者从土地利用成效的角度来定义城市土地集约利用具有一定的借鉴意义。

尽管提出集约利用土地是一种进步，但也存在缺陷:(1)土地集约利用只强调土地的经济效益，忽视社会效益和生态效益。(2)土地集约利用的目标过于单一，即仅考虑节约土地资源、最大限度利用现有土地，而没有将土地的利用与城市经济增长、城市产业升级、城市交通、城市宜居性、社会公平等问题的关系放在应有的重要地位。

(二)土地可持续利用思想的提出与缺陷

20世纪中叶以来，传统农业逐渐被现代农业所取代。随后环境污染、人口膨胀、土地资源的不合理利用，造成部分国家和地区生态环境恶化和自然生态失衡，严重影响了持续发展。1987年世界环境与发展委员会针对全球环境与发展问题向联合国提交了一份具有里程碑意义的报告《我们共同的未来》，提出了“可持续发展”。基于这一人类社会共同追求的目标，1990年印度农业研究会与美国Rodale研究所在新德里举行的土地利用研讨会上首次正式提出“土地可持续利用”的概念。近年来一些学者从生态、经济和社会综合效益，征服自然，代际关系等多方面对土地可持续利用下了定义。

尽管土地可持续利用理论考虑到了当代人与后代人的发展，但仍然存在缺陷。主要体现在:(1)土地可持续利用仍然是一种以人统治自然，占有土地和向土地索取的利用方式。(2)土地可持续利用不能完全解决人类发展面临的问题，如在土地利用过程中，社会分层、城市居民深受污染物危害、失地农民生活保障、暴力强拆以及环境继续恶化等。

(三)土地绿色利用思想的提出及其优越性

中国经济改革三十多年来以两位数的速度增长，但水土流失，频繁发生的泥石流、洪灾和旱灾等，耕地锐减、空气污染、城乡差距、两极分化等环境和社会压力也随之而来。在此背景下，瑞典斯德哥尔摩国际环境研究院与联合国开发计划驻华代表处共同发表的《2002中国人类发展报告:绿色发展，必选之路》首次提出中国应当选择绿色发展之路。《2009年中国城市绿色发展报告》指出“促进人与自然关系的协调、走绿色发展之路，已经成为当今世界发展的新模式”［4］。土地绿色利用的思想源于“绿色发展”，并涉及到多方面的问题:(1)承认人和自然是一个相互平等的生态系统，强调在尊重人的同时也要尊重自然。(2)承认中国土地资源的矛盾非常突出，从而强调要恢复被损害的土地资源。(3)承认不同区域土地资源的差异，因而要有不同的利用土地资源的文化和措施。

与前面两种思想相比，土地绿色利用观念具有更大的优越性:(1)改变了集约利用和可持续利用思想把人作为自然的征服者和改造者的思想。(2)提出了人为了向土地索取更多的财富，已经对土地资源带来了过多的破坏，人必然承担起相应的责任。(3)人和土地及其他自然资源尖锐矛盾的解决需要重新探讨新的途径，原来的集约利用和可持续利用不能完全解决今天的问题。

二、东莞市土地绿色利用的调查与分析

随着经济的发展和城市化的加速，东莞土地资源越来越短缺，人地矛盾越来越突出，土地日渐成为经济发展的瓶颈。针对东莞市土地利用问题，结合本课题开展问卷调查获得的数据，相关部门的统计年鉴或报告和东莞市人民政府编制的《东莞市土地利用总体规划 (2006—2020)》三大数据来源，本课题展开了较深入的研究，得出东莞市土地利用现状具有如下特点:

(一)土地利用结构失衡，布局分散零乱，土地流转主要用途为建厂房

1.土地利用结构失衡。主要表现为:建设用地上升速度太快，农用地尤其是耕地急剧缩减，数量不足，未利用地中绝大部分河流水面及难以利用开发的土地，因此土地开发后备资源十分有限，土地供需矛盾突出。2008年，东莞市建设用地占总面积比例已上升到42.30%;农用地下降至只占土地总面积的46.93%;未利用地仅占3.15%［5］。我们的调查显示，2009年建设用地占所调查村民小组土地总面积比例高达56.08%，农用地只占35.70%，未利用地仅占4.84%。

2.土地利用无序发展，土地规划相对滞后，缺乏整体规划与协调。东莞的土地开发总体上呈现“星星点点，四处开花”、“村村点火，户户冒烟”的局面。 “过了一村又一村，村村是城镇;过了一镇又一镇，镇镇是农村”就是东莞很好的写照。我们的调查进一步证实了东莞土地利用布局分散，有序与无序并存，土地开发注重短期效益，总体规划相对滞后，缺乏整体规划和长期可持续发展理念。

3.土地分配、承包与流转形式多样，流转主要用途为建厂房。据调查，当前东莞农村土地的分配与承包方式既有按人口分配和承包土地的，也有按户数分配和承包土地的，还有用货币购买等方式。东莞的土地流转比较普遍，流转范围甚为广泛，流转的主要用途是建设厂房。土地流转形式多样，但主要集中于征用、租赁、转让、出售四种方式。经济补偿是土地流转补偿最被广泛采用的方式。政府征用是土地流转的主因。

(二)土地开发使用强度大，“三旧”改造是实现土地集约节约利用的关键

1.人均耕地少，土地开发强度大，供求矛盾日趋严峻。尽管三类数据存在一定差异，但共同的结论是:东莞人均土地面积少，人均耕地更少，土地开发利用强度大，粗放低效的用地模式仍未得到根本性转变，随着经济迅速发展，土地供求矛盾将日趋严峻。实际上东莞市土地利用率高，但土地利用效率总体水平并不高，深度开发利用不够，存在严重的粗放利用现象，利用效益还有较大提升空间，土地开发利用模式亟待向集约利用、可持续利用和绿色利用方向转变。

2.人均道路面积较大，路网密度较高，公路客货运输使用强度分化显著。2009年末东莞全市境内公路密度1.91公里/平方公里。其中等级公路密度1.87公里/平方公里;高速公路密度0.08公里/平方公里。与“双三角洲”中其他城市相比，东莞道路比较发达，人均道路面积较大，路网密度较高，客运使用公路强度较大，但公路货运使用强度偏小［6－7］。

3.“三旧”改造既是东莞城市规划的重要方向，更是实现土地整理和节约集约利用的关键。东莞目前已有25个镇街的建设用地比例超过了全镇面积的40%，新增用地数量非常有限［8］。调查中有34.7%的村民小组有房屋被拆迁。房屋被拆迁的主要原因依次为“三旧”改造、政府征用、村民自建新房、城市规划与修建公共基础设施。

(三)土地利用经济效益水平高，集约利用水平逐年上升

1.地均社会固定投入逐年递增，土地集约利用水平逐年上升。从土地投资强度分析，东莞市地均固定投资总额上升较快，建设用地地均固定投资总额由1996年的9亿元/万公顷增至2004年的45亿元/万公顷，年均增长22%，比2001—2005年五年GDP年均增长率20.2%高出1.8%，与改革开放三十多年来GDP年均增长22%持平，并处于每年递增趋势［5］。2009年东莞地均年固定资产投资额达44.2643万元/公顷［6］。固定投资总额增长速度明显高于建设用地增长速度，建设用地集约利用水平逐年提升且成效显著。与国内其它经济相对发达的城市比较，东莞建设用地集约利用水平较高。

2.地均GDP、工农业产值较高。据《2009年东莞市国民经济和社会发展统计公报》 (以下简称《统计公报》)，2009年东莞市人均生产总值达56591元，地均生产总值为152.25万元/公顷，地均农业总产值0.61万元/公顷，地均工业总产值为71.68万元/公顷。典型抽样调查显示，184个村民小组地均总产值58.50万元/公顷，地均农业总产值为2.70万元/公顷，地均工业总产值为54.51万元/公顷。

3.经济增长、产业升级与建设用地呈现很强的正相关关系。据了解，1996—2004年东莞建设用地平均每年增加0.41万公顷，带来年均GDP增长113.77亿元。东莞市每增加1万公顷的建设用地，将带动276.65亿元的GDP增长［5］。研究表明，东莞产业结构与土地利用结构呈现高度相关关系，其中产业结构变化与建设用地结构变化成正方向变动，与农用地结构变化成反方向变动关系;第二、第三产业增加值的增长速度明显高于建设用地增长速度，建设用地集约化利用水平逐年提升且显著。

4.土地价格地区差异明显，两极分化严重。调查样本中122个村民小组的土地均价为5659元/亩，但土地价格两极分化严重。进一步研究发现，地价高的村民小组主要位于经济发达的城镇或郊区，或交通便利的交通要道;地价低的村民小组主要分布在经济落后的农村地区或远离城镇和交通要道的偏远地区。

(四)土地利用生态效益指标稳步提升，但环境质量有待改善

1.生态用地所占比重较大，但分布不均衡，布局较分散。2008年东莞市生态用地总面积是1807381.1亩，占全市总面积的48.75%，其中耕地占5.67%，园地17.31%，林地14.83%，牧草地0.07%，水域面积10.87%。通过典型抽样调查得到的平均每个村民小组生态用地面积占平均土地总面积百分比为37.53%，较东莞市2008年生态用地比重偏低11.22%。进一步研究发现，东莞市生态用地各镇分布不平衡，局部生态用地比例不协调，特别是在市区周围，公园绿地不足，生态湿地少。

2.近年来东莞市绿地面积稳步上升，森林绿化率不断提高、自然保护区数量和面积都有增加。2009年末全市森林公园从2006年的16个增加到17个，森林覆盖率也从33.4%逐步提高到36.5%，林地绿化率从98.5%上升到99.01%，城市建成区绿地率为40.98%，绿化覆盖率为44.27%，人均公共绿地面积15.21平方米，三者分别高出中国城市最佳人居环境标准相应指标10.98%、9.27%和7.21平方米。

3.生态质量下降，环境污染严重。高密度的人群，高速发展的工业和快速的城市化为东莞带来繁荣的同时，也带来了大量的生活污水和工业三废，造成了水体、大气、土壤全方位、高深度的污染，大量植被遭到破坏和大面积地面硬化降低了环境的自净能力，形成了较严重的环境污染和生态问题。据了解，东莞复合型大气污染特征显著，酸雨频率居高不下，2005年达65.7%，为全省最高，2009年全年东莞市空气污染指数平均值为57。固体废弃物无害化处理率低，大部分生活垃圾甚至工业废弃物都为简单填埋或露天堆积;大面积的开发建设造成水土流失、河道拥塞，威胁到饮用水源安全和自然保护区植被;土壤环境质量甚忧，Pb、Hg等重金属污染普遍，农产品安全受到威胁。2009年全年全市水资源总量22.13亿立方米，但水质较差，污染相对严重［5－6］。

(五)土地利用社会效益增长显著

1.城市化水平不断提高，人们生活质量逐步改善。改革开放以来，东莞市耕地面积大幅削减，农业产值比重大幅下降，经济结构已实现由第一产业为主向第二、三产业为主转变。村民早已经在城市基础设施、生产、生活方式等方面具备了城市化的经济基础。城市化的高速发展增强了人们的幸福感，大部分人对城市化带来的影响持支持态度。

2.人口密度大，增长速度快，城镇密度不断提升，城市化进程向纵深发展。2009年末全市人口密度为2567人/平方公里。调查样本中188个生产队 (小组)2009年人口密度高达5509人/平方公里。改革开放后，东莞人口增长迅速，但本地户籍人口增长缓慢，外来人口成为东莞人口最主要的增长源。另外，通过不同年份数据对比发现，年末常住人口与耕地面积两者呈现很强的负相关关系。近年来，东莞市村委会数量不断下降，居委会大幅增加，城镇密度不断提升。2009年东莞共32个镇区，平均88平方公里就有一座城镇，城镇密度较高，人口城镇化率也达到了86.39%［9］。随着村委到居委，村民到市民的转变，城市化进程向纵深发展。

3.与改革开放前相比，东莞市老百姓的生活水平大幅提高，收入增长十分显著，收入结构有较大改变，收入来源呈现多样化的特点。调查表明，样本1978年人均月收入只有107元，收入主要来源于利润、工资、分红和个体经营所得。近年来人均月收入已达1765元，大部分人的收入来源于工资、租金和分红。据《统计公报》，2009年全市职工年平均工资14416元，比上年增长6.6%。其中城镇在岗职工年平均工资42585元，增长7.8%。城市居民人均可支配收入33045元，农村居民人均纯收入13064元，分别比上年增长9.1% 和 6.0%［6］。

(六)土地流转不规范，监管机制存缺陷

1.土地产权不明晰，村民利益受侵害，市场行为不规范。具体表现在:(1)基层政府基于短期利益考虑，往往采取土地财政政策，在土地流转交易过程中，充当了买卖双头垄断者，导致农民成为土地交易中的受害者。(2)土地使用和交易过程中部分行为不规范。如一部分人没有办理手续就使用土地，还有些人非法变更土地的性质，甚至将土地非法据为己有。(3)土地产权制度不明晰阻碍土地自由流转。其中“集体土地使用权和所有权的分离”是最大的制度障碍; “政府没有规定可以自由流转土地”也成为政策性障碍;村民“担心以后失去土地”成为心理障碍; “对土地不具有所有权”、“个人不能自由买卖土地”和“担心以后没有收入来源”等都是影响土地自由流转的主要因素。

2.土地监管不严、执法难，缺乏综合执法联动机制。法律法规对土地用途变更的许可方式规定不一致，对擅自改变土地用途的规定可操作性不强。粗放用地、违法用地行为时有发生，镇街土地恶性竞争突显，违法主体多为基层政府，土地监察易、执法难，土地信访隐患增多。政府相关职能部门在土地监管与规划上也是各自为政，各扫门前雪，缺乏对土地的综合执法和联动机制。1996—2004年，按照国家土地政策和执法检查的要求，东莞市开展了一系列违法用地专项检查工作，共查出违法用地86宗，用地面积165.43公顷，占用耕地44.4公顷［5］。2010年9月10日新闻报道的“重庆耕地面积两本账:两份官方数据相差高达1370万亩”反映出的问题，值得相关部门引以为戒［10］。

三、东莞市土地绿色利用问题存在的根源

当前，东莞的土地利用既存在好的一面，如经济效益高，集约利用水平不断提升，但也存在不少问题，如土地利用仍然比较粗放，布局零乱分散，结构失衡，环境质量有待改善等。而这些问题产生的根源主要有:

(一)重视工业发展，轻视生态环境和土地承载力

由于工业发展可以带来直接的经济效益，而生态环境的保护暂时不能带来直接的经济效益反而需要巨额投入。因此，无论是基层政府部门还是普通村民都存在着占地建房，发展经济的思想。这种思想严重地破坏了生态环境，降低了土地承载力，致使不少河段、农田受到污染，大量耕地退化并被侵占，农业综合生产力下降，环境压力与日俱增。

(二)人口膨胀，城市快速发展导致耕地严重不足

根据《规划》，东莞市2004年纯耕地只有1.52万公顷，2005年纯耕地仅有1.49万公顷，基本农田保护任务远远超过纯耕地保有量。同时由于历史原因加上经济发展快，东莞市耕地很难连片集中分布，不少被厂房、居民点包围，也有部分基本农田受工业废水和生活垃圾污染，耕作条件较差，质量不高。显然，人口膨胀和城市快速发展已成为耕地严重不足的主要原因。

(三)重视经济效益，轻视人居环境和社会环境

多数东莞人追求经济效益，但对人居环境和精神文化制度却安于现状，不太重视。这种价值观既与东莞社会经济发展模式息息相关，也与政府过去长期片面追求经济增长的政绩意识分不开。表现在土地利用上，即为只顾眼前经济利益而对土地资源侵占浪费与无序开发，缺乏可持续发展和讲求社会效益的理念。东莞高速发展的经济并没有给占多数的外来人口带来安全感、安定感和安逸感。收入和人口素质的两极分化给东莞带来了极大的不稳定性。由于崇尚经济、轻视文化，东莞的社会文化氛围不浓。

四、实现东莞土地绿色利用的对策

按照《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》要求，为将东莞建设成为适宜创新创业安居乐业的生态城市，实现土地资源的集约利用、可持续利用和绿色利用三种模式并存，并逐步向绿色利用模式的转变，东莞市可采取以下几方面对策:

(一)提升总体规划龙头作用，引导用地整体布局

具体做法是:(1)充分发挥土地利用总体规划的宏观调控的“龙头”作用，建立“市—镇—村 (社区)”三级土地规划实施责任制，将集约用地评价相关指标与土地利用年度计划相挂钩，严格控制年度计划指标。(2)建立市域土地综合开发利用的协调机制，打破行政区划壁垒，统筹安排各类用地布局，引导城市空间布局和产业结构调整。(3)借鉴美国和日本土地利用规划经验，以及城市分区规划和专项规划理念，尝试进行土地利用的分区规划、专项规划和用地增长管理规划。

(二)加强土地综合开发利用，切实保护稀有耕地资源

针对东莞市农用地锐减的趋势，按照科学发展的要求，为实施综合开发利用，实现经济、社会、生态协调发展，要做到:(1)严格贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，按照《规划纲要》要求，完善土地改革，严格土地管理，坚决执行耕地保护制度，层层落实耕地保护责任，同心协力抓好耕地保护工作。(2)以生态农业产业园建设为契机，根据生态平衡和污染防治原理，对现有耕地进行改良，提高生产能力。(3)要结合每年“6·25”土地日宣传活动，通过各种宣传手段，加大对保护耕地重要性和土地管理法律法规宣传力度，努力营造依法合理用地，促进科学发展的舆论氛围。

(三)整合土地资源，集约利用土地

为了解决土地利用效率总体水平不高、土地利用粗放的现状与“经济社会双转型”对土地需求增加的矛盾，必须实施:(1)促进节地型经济增长。 (2)实行城镇进圈，工业进园，居民进区，为集约用地，绿色利用土地创造条件。(3)通过旧村改造，借助建新宅退老宅，直接在老宅盖新房等方式，引导村民宅基地向小城镇和中心村集中。(4)借鉴重庆市经验，在现行房地产税费的基础上，对土地和地上建筑的使用实行累进式房地产税，避免土地过度开发和无序开发。(5)以清溪省级生态农业产业园，东城、谢岗、横沥等14个市级农业产业园为基础，力争每年建设一个省级现代农业园区。

(四)向上向下发展，实现多维开发

应高度重视城市规划建设向上向下发展，实现多维开发，在有限的土地资源上增加发展空间。具体做到:(1)加快立体交通的建设和管理，形成地上、地下和空中立体交通体系，减少交通对土地资源的占用。(2)综合开发利用地下空间。地下空间包含了轻轨、地下车站、地下商场、地下停车场、地下通道、地下配套设施等多个方面。随着东莞城市发展和车辆增加，提高土地集约利用效率，加强对地上地下空间的利用是必然趋势［11］。(3)学习香港、上海、纽约、迪拜等国内外城市摩天大厦建设经验，向空中发展，增加土地容积率，提高土地利用率，提升东莞城市景观美观性。

(五)统筹城乡土地利用与生态环境的关系，提升人居环境质量

东莞的快速工业化和城市化在带来经济繁荣的同时，也造成了环境污染和生态破坏。要建设生态宜居城市，就要统筹城乡土地利用与生态环境的关系，通过区域协调，增加生态用地的储备，重视棕地整治，不断提升人居环境质量。(1)进行城乡土地利用一体化、城乡生态环境建设一体化，保护城镇生态空间，实施东莞市域的严格控制区、生态功能控制区和建设开发控制区统筹协调，建立生态补偿机制。推进深莞惠生态一体化，共建“珠江口东岸绿色优质生活圈”。(2)先行先试，探索土地储备模式，通过储备土地改善生态环境，科学规划，合理布局生态景观网络，积极建设东莞绿道。(3)通过财政、税收、法律等方面引导、规范和激励棕地的治理与在开发。财政上设立资金援助计划，鼓励私人投资棕地再开发。制定和颁布棕地税收政策，减轻棕地开发项目负担，吸引商业投资。结合环境保护法、垃圾处理等制定棕地治理标准，为棕地治理和再开发提供法律保障。

(六)推进土地管理制度创新，建立土地流转机制

要实现土地的集约利用、可持续利用和绿色利用必然要进行土地资源优化配置，不断实现制度创新:(1)政府应垄断一级土地市场，除国家法律、法规规定可以划拨方式供地外，一律实行土地使用权出让、拍卖等有偿方式供应和使用。(2)对城镇闲置和因城市改造、退二进三或企业破产、搬迁等需要调整利用的土地，由市、镇政府统一收回或收购储备。(3)尽快完成集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权的登记发证工作，为集体土地进入市场提供明确的权属保障。(4)探索建立宅基地使用和流转管理机制，提高城乡节约用地水平。

［1］荀子［M］.安小兰，译注.北京:中华书局，2008:34.

［2］威廉·配第.赋税论［M］.北京:中国社会科学出版社，2010:82.

［3］马克思.资本论:第3卷［M］.北京:人民出版社，1975:106.

［4］中国绿色发展高层论坛.2009年中国绿色城市发展报告［R］.2009:3.

［5］东莞市人民政府.东莞市土地利用总体规划(2006 －2010)［R］.2009 －3:11，5，91，11，18，35 －36.

［6］东莞市统计局，国家统计局东莞调查队.2009年东莞市国民经济与社会发展统计公报［EB/OL］.东莞市统计调查信息网.(2010－03－23)［2010 －08 －27］.http://www.dgs.gov.cn/website/web2/art_list.jsp?columnId=1002.

［7］国家统计局.“双三角洲”统计数据(2008年)［DB/OL］.中华人民共和国国家统计局网站.(2009－02－17)［2010－08－21］.http://www.stats.gov.cn/tjsj/qtsj/ssjztjsj/2008/.

［8］黄尤波.三旧改造要注重塑造城市功能［N］.东莞日报，2009－8－13(A04).

［9］东莞市统计局，国家统计局东莞调查队.东莞统计年鉴(2009)［M］.北京:中国统计出版社，2009.

［10］刘健，徐旭忠，张舒宁.从重庆看耕地面积“数字迷局”［N/OL］.(2010－09－10)［2010－09－15］.http://news.xinhuanet.com/politics/2010－09/10/c_12538825.htm.

［11］李琳.日本城市规划建设考察记之三:瞄准“地下”:探索城市立体空间利用［N］.佛山日报，2007－07－05(A4).