我国土地出让方式的利弊及对策分析

姚伦双 张 坤

（湖南农业大学资源环境学院，湖南 长沙 410128）

我国土地出让方式的利弊及对策分析

姚伦双 张 坤

（湖南农业大学资源环境学院，湖南 长沙 410128）

我国现行的土地出让制度在一定程度上促进了国民经济的健康发展，但在实践中存在的不足也不容忽视。文章拟对各种出让方式的操作进行了分析研究，提出了建立信息交流系统及土地预警机制的方式和方法。

土地经济；土地制度；土地出让方式；哄抬地价

随着我国市场经济的不断发展，与之相应的上层建筑也随之深化完善。当我国逐渐形成了以第一产业稳定发展、第二产业为国民经济支柱产业、第三产业蓬勃发展的市场经济格局时，对社会资源，尤其是支撑性的土地资源需求量更是与日俱增。从云南省国土资源厅了解到2010年云南省需供应国有建设用地10000公顷左右。从2010年1～2月云南省土地供应情况看，全省供地1573宗、1044.62公顷，同比增加82.3%，土地增量需求主要来源于交通、水利、能源、公益等基础设施用地。

毫无疑问，以招标、拍卖、挂牌出让的土地出让方式在对合理调配土地资源，优化土地利用结构，缓和土地供需矛盾，提高土地交易透明度，树立政府清廉形象方面做出了不可磨灭的贡献。但是在实际操作中土地出让制度本身的弊端也日益凸显。不断完善土地出让制度，加强政府宏观调控职，规范土地出让市场，使有限的土地资源物能够物尽其用则显得弥足可贵。

（一）完善土地出让方式的必要性

土地出让方式的完善，从唯物论的角度来说，不仅仅是其自身的力臻转变，更是为了适应客观世界的发展要求所做的应变之策。变则通，不变则亡，世界上不存在一成不变的事物。不断完善土地出让方式，是时刻变化发展着的客观事实提出的必然要求。俗话说，没有规矩不成方圆。土地出让市场运行的井然有序，必须以强有力的制度政策为后盾，将市场因素与法律因素有机结合，使得土地出让市场的正常运行有法可依，这也是市场经济的运作对土地出让方式的制度完善提出的客观要求。土地乃一国生存发展之根本，以我国特定的政治环境来说，土地所有权归国家和集体所有，而要发展以公有制为主、多种所有制经济共同发展的多元化经济发展模式，土地则是发展多项经济体系中一个必不可少的生产要素。在生产流转过程中土地出让方式则起到关键性的作用，不仅要使土地出让一级市场在有一定储备发展空间的同时有足够的土地出让到使用者手上，还要使土地出让二级市场繁荣起来，确保各行各业稳定发展。因此，不断完善土地出让方式，是市场经济能够持续稳定发展的内在要求。

（二）现行土地出让方式的利弊分析

1.现行土地出让模式显现的优点

一是土地资产观念深入人心，加强了全社会对于土地这一不可再生资源的高度关注。在坚持社会主义土地公有制的原则下，采取土地招标、拍卖、挂牌出让的方式，将土地的使用权面向公众出让，激活了土地交易市场。将土地出让制度与市场经济相结合，使得全社会对于土地资产及土地资产市场配置发生了认知上的本质转变。

二是优化了土地利用结构，有利于合理安排土地布局。基于资本主义国家发展城市的经验，结合本国发展现状及期望，合理划分城市土地职能区域，使城市经济与生态和谐发展。

三是体现公开、公平、公正、诚信，规范了土地市场秩序。将预售的土地面积、位置、规划、用途等内容提前通过各媒介传播出去，接受来自社会各界的监督。通过招标、拍卖、挂牌的方式对竞标者进行客观评定，然后根据各出让方式的具体操作流程确定符合要求的开发商。避免了暗箱操作，有利于社会公平，同时也有利于树立政府的廉政形象。

四是通过土地出让制度，有利于扩大财政收入，积聚城市建设资金。将不合理的土地利用重新规划，通过招拍挂的方式，广泛积聚社会闲散资金，对于后续的城市建设工作提供强大的资金保障。

实践表明，土地招标、拍卖、挂牌的出让制度的顺利推行，符合经济基础决定上层建筑这一定律，是适应社会主义市场经济规律的必然选择，同时也是土地资产与土地资产优化配置的必然要求。通过市场的经济杠杆调节社会经济的发展趋势，同时也加强了国家宏观调控的力度，将有形的手与无形的手进一步精密结合，更好地调控国民经济的发展趋势。

（三）当前土地出让模式存在的问题

1.招标出让存在的弊端

（1）不完全竞争。招标是指代表国家出让土地使用权的土地管理部门向不特定的少数人发出邀约邀请，招引他人投标，然后根据一定的要求从投标者中择优确定土地使用权受让人的出让方式。利用招标方式出让土地，将会利用综合性指标评定每一位竞标者的资质。但是由于存在各地综合指标标准不统一的尴尬境地，因此评定投标书取决于评判小组的审定。易形成内部评定人员与竞标者串通夺标的现象，评定程序透明度不高，缺乏社会公正。

（2）出现联手压价的情况。招标出让土地的方式容易出现的“囚徒困境”，也容易使得开发商之间形成“串谋”。 在竞标过程中开发商之间采取共同开发、货币补偿等“合作”方式私下操纵土地的招标价格现象也屡见不鲜。这不仅扰乱了市场经济的秩序，也不能对土地资源进行合理的配置。同时不利于社会资金的回笼与城市的再建设。

（3）政府干预过多。由于招标过程以及投标书的综合评定都由政府工作人员完成，公众参与度低，舆论监督力度小。而社会经济的发展应是经济发展的微观调节与政府的宏观调控相结合的方式。出于眼前利益，小团体利益，容易使得政府部门跨界滥用职权，造成土地交易市场秩序混乱，从而削弱了市场调节的作用，不利于社会主义市场经济的健康发展。

2.拍卖出让存在的弊端

（1）盲目竞拍，后续开发能力低。拍卖也叫“拍让”，是指土地所有者代表在指定的时间、地点组织符合条件的土地使用权有意受让人到场，就某一土地的使用权公开叫价竞买，按价高者得的原则确定土地使用权受让人的一种出让方式。 由于拍卖面向了更广泛的社会群体，在体现公开的原则下，也容易造成哄抬地价的局面。在拍卖会现场火热的气氛带动下，有可能使得开发商盲目追加竞标价，使得后续土地开发资金跟不上建筑进度。从而造成土地空置，浪费土地资源。

（2）盲目追求高价，忽略开发资质。由于拍卖是用价高者得的竞标方式，从而造成片面的追求竞价的高低，忽视了竞标者的综合实力的局面。同时也不乏中标者投机倒把，将拍卖来的土地转手卖给其余的开发商，联手哄抬地价，对日后的社会正常生活秩序埋下隐患。

（3）政府调控能力失效。土地拍卖出让原则上是价高者得，从而引发过分追求土地的市场价值，政府无法控制市场成交价的现象。使得成交价格过高，背离了土地的“真实价格”。更谈不上充分发挥政府对资源的调控职能。

3.挂牌出让存在的弊端

（1）挂牌耗时长，土地闲置率高。挂牌出让是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。由于挂牌公告的传播需要一定的时间，因此包含土地的利用建设在内，需要耗费大量的时间。长期将土地闲置着，不利于土地资源的合理利用，降低了土地利用的社会效应。

（2）挂牌设定条件多，限定潜在竞买者。由于没有相关法律规定挂牌竞买保证金的设定，使得某些政府机关事先设置了较高的竞买保证金，使得一部分竞买者望而却步，从而丢失了一部分竞买客源。同时这也是变相地迎合另一批竞买者，为其竞买扫清障碍，这样就有失挂牌的公正性。

（3）倒序操作法，缺乏社会公开性。正常的土地挂牌出让工作遵循的原则是：出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权。然而目前我国的土地挂牌多采用倒序操作法，即先定购买人后挂牌。这种操作方法往往使得无人入围竞争，限制了竞投的参与者。

（四）完善土地出让模式的建议

1.建立土地信息交流系统

建立从事土地交易行业的信息交流系统，并且在工商、土地、银行等国家行政事业单位之间流通，实现信息共享。确保各企业在人力、物力、财力等方面信息的及时性与可靠性。同时，各出让土地的单位还可以在该系统里发布土地出让信息。迅速传播消息、提高信息来源的可靠化以及客源的广泛化，以促进土地出让市场的进一步繁荣。此外，对于在业界做出一定名气的企业或是符合出让条件的企业给予一定的优惠条件，提高系统的权威性。

2.建立科学的预警机制

土地价格管理是土地市场管理的核心。土地价格是反映土地供求关系的“晴雨表”，是土地市场建立的基础信息，是调节土地利用方式的有利杠杆。土地价格决定着土地出让市场的繁荣程度。加之土地具有不可移动性及不可再生性的特点，因此预警机制的建立对于合理利用土地，调整土地利用结构具有很大的现实意义。土地预警机制的建立对于预防土地市场的泡沫经济，实现经济的软着陆又有很大的预警防范作用。

3.优化政府职能

完善土地出让方式，优化政府职能，就要转变地方政府执政的观念，消除政府的短期化行为。同时要加快政府职能的转变，尽快由主导建设型政府转向公共服务型政府。积极引导政府以市场为风向标，不断加强对理论知识的学习，提高自身的执政水平。同时还应将以往单纯的以当地GDP的增长幅度为官员政绩考核的唯一依据，这样就可大幅度的削减政府待价而沽的势头，将不合理的地王地价扼杀在摇篮里头。维护土地出让市场的正常运转。

4.推进土地出让市场的立法工作

由于我国土地市场开放时间较短，相关的规章制度也还未规范到位，甚至有些地方还存在着法律空白。因此推进土地出让市场的立法工作的进程则显得刻不容缓。土地出让市场立法工作的开展，应广泛吸取国外土地出让立法的经验，同时还要立足国内实际情况，根据土地出让市场的实际运行情况及其本身存在的问题，有针对性的开展立法工作。土地出让法律的颁布还要有一定的试行期，看其是否适合土地出让市场。然后再根据市场的反应做出相应的调整。

5.因地制宜采取土地出让方式

由于我国存在的地域文化差异以及各地的经济发展程度不一，因此在出让土地时应该充分考虑采取何种土地出让方式。对于高档商业用地的出让，可以任意选择招拍挂的方式，着重考虑价格因素，将高档商业用地准确定位好，这样既符合城市的规划也对提升城市品位有帮助。而对于有宗教信仰的地区，在出让土地时，要充分考虑该地区人民的民族感情，做到因地制宜的出让土地，这对于增进民族间感情，促进民族融合具有很积极的意义。

（五）结论

综合全文，笔者就当前形势指出了不断完善土地出让方式的必要性，针对招拍挂的土地出让方式进行了综合分析，就其存在的弊病提出了解决之道。希望有关部门就其弊病及时有效的采取措施进行整改。使得土地出让市场向着法制化、民主化、公平化、竞争化迈进。经济基础决定上层建筑，土地市场的不断完善对于积极构建民主法治、公平正义、充满活力、安定有序的社会主义和谐社会具有很大的推动作用。

[1] 张跃进.土地招标拍卖引发的思考[J].地政矿政,2003(6):26-29.

[2] 招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规[J].国土资源通讯,2007(19):10-12.

F301

A

1008-1151(2011)06-0087-02

2011-04-18

姚伦双（1989－），女，湖南怀化人，湖南农业大学资源环境学院土地资源管理专业在读生；张坤（1977－），男，湖南衡阳人，湖南农业大学资源环境学院土地管理系讲师。