我国行业行政垄断的形成及维持机理探析

○金国轩

（洛阳师范学院 河南 洛阳 471022）

一、引言

行政垄断是政府机构运用公共权力对市场竞争的限制和排斥，在行政垄断存在的领域，公共权力取代市场机制完成资源的配置过程。与成熟市场经济条件下厂商通过向政府机构提供转移支付形成串谋以维持其垄断地位不同，在我国当前经济系统中，政府机构直接或间接对市场进入、生产要素及产品流动等方面进行干预已成为系统性、结构性的现象。根据可得数据计算的结果，电力、电信、石油及铁路等四个典型的行政垄断行业在2006年所造成的效率损失达2.4万亿元，而且损失额有逐年递增的趋势（于良春、张伟，2010），行政垄断已构成我国进一步推进市场化改革进程的主要障碍。

由于在我国现行体制下，很多垄断性产业同时具备自然垄断与行政垄断的二元性特征（王俊豪、王建明，2007），这使得区分自然垄断产业规制与行政垄断变得非常重要。本文在将行政垄断分为政府主动型及厂商主动型的前提下分析行政垄断作为一种制度安排得以实现及强化的条件，从行政垄断微观参与主体的角度讨论行政垄断作为特定环境下经济系统的内生结果出现的原因及其特征。

二、行业行政垄断分析

对行政垄断形成及维持机制的考察首先涉及行政垄断主体的界定，行政垄断的主体为公共权力部门与垄断厂商联合形成的某种共同体，在不同的发展阶段，我国垄断性行业中为寻求行政垄断实现而更为主动的主体也有所区别。改革开放之初，当垄断厂商在行政关系上分别隶属于某一职能部门时，在部门利益的驱动下更为主动的一方为政府机构的相关职能部门。随着市场化进程的深入，政企分离的推进则使垄断厂商成为维持行政垄断更为主动的一方。本文将以上两种情形分别称为政府主动型行政垄断以及厂商主动型行政垄断，本文将主要分析厂商主动型行政垄断的形成及维持机制。此外，本文所界定的行政垄断主体不同于规制经济学中所研究的规制机构与垄断厂商之间通过纵向串谋所形成的利益集团，在利益集团中串谋双方寻求的是由权力寻租所带来的腐败收益。但在本文的框架下，公共权力部门的目标是实现社会福利水平的最大化，行政垄断则是公共权力在追逐公共利益过程中实现的结果，当然本文并不否认行政垄断中腐败的存在，但这只构成了公共权力对市场竞争进行干预的一个结果，也就是说，腐败并不能构成维持行政垄断的目的。

行政垄断并不仅仅出现在转轨制度背景下，不同的国家在不同的发展阶段也曾出现过行政垄断。例如，英国在1921年政府通过法律将在“一战”前就已走向垄断化的铁路业进一步合并为四个垄断组织，这四个垄断组织控制了全国铁路运输的95%。而德国在1989年改革之前整个邮政、电信经营市场长期封闭，由邮电部下属的国有企业垄断经营（杨兰品、张秀生，2005）。这些国家中的行政垄断问题已通过以私有化为核心的改革而解决，以上经验似乎意味着国有产权成为行政垄断出现的主要原因，但成熟市场经济国家中国有企业同样大量存在，但却并未引发行政垄断出现的事实显示国有产权既不构成行政垄断产生的充分条件，也不构成行政垄断产生的必要条件。

典型的行政垄断行业厂商，例如，从事电力、电信、石油或铁路运输等行业的厂商，生产初始投资巨大、需求价格弹性较低、难以进行储存的产品或服务。这些产业在国民经济中发挥着基础设施平台作用，由于历史的原因，我国这些产业中的国有化程度较高，而且其部分产业环节具备自然垄断的性质。由于以上特征，存在一个对公共项目进行规制的政府机构。对国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业，我国《反垄断法》明确了国家对经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。这意味着国家认可并保障相关行业厂商的垄断地位，并由《反垄断法》进行豁免。此外，这一规定也明确了垄断厂商规制机构的目标。本文认为这里对垄断地位认可及对消费者利益保护这两个在经济学中相互冲突目标的同时出现正是行政垄断的存在导致政府机构在政策设计中两难选择的结果。此外，由对我国垄断性行业及其规制机构的考察可以发现在垄断厂商与规制机构之间存在着较强的旋转门现象，即在它们之间有着较强的人事关联，这导致了两个方面结果的出现：人事上的流转使垄断厂商的成本类型等私人信息成为规制机构与垄断厂商之间的共同知识，这使对垄断厂商的价格规制方案更多地采用了成本加成的设计；人事关联有利于规制机构与垄断厂商之间共同信念的形成，这将更有利于行政垄断这一制度安排作为均衡结果而出现。

三、行业行政垄断的形成及维持

根据本文前面对行政垄断的分类，我们将讨论厂商主动型行政垄断中由更为主动的厂商一方向规制机构传递有利于行政垄断形成的信念从而实现这一制度安排的过程。下面，我们分别从行为目标、制度保证以及实现条件三个角度分析行政垄断形成及维持的传导机制。

1、行为目标

考虑规制机构的行为目标，本文设规制机构的目标是实现社会福利水平的最大化，如果将这一目标进行分解的话，我们会发现维持国民经济平稳快速增长同样与这一目标相容。而在现阶段，我国的垄断性行业控制了绝大多数的基础设施产业，形成了对生产要素供给的垄断，同时，这些垄断厂商凭借行政垄断获取了大量超额利润，根据严海宁、汪红梅（2009）的分析，我国国有企业的主要利润高度依赖少数几个行政垄断行业，特别是石油和天然气开采业和电力、热力的生产和供应业，它们常年占国有企业利润的一半左右。而历年的统计数据也显示，国资委下属的大型央企利润占全部国有企业利润总额的70%以上。即便不考虑这些垄断厂商的国有性质，规制机构对于经济增长的考虑也使垄断厂商在市场地位、产品定价等方面享有较强的讨价还价能力，这使规制机构在考虑社会福利水平的计算时将赋予垄断厂商更大的权重。规制机构行为目标选择上的变化使垄断厂商获取行政垄断保护具备了现实基础。

2、制度保证

制度经济学的研究认为，一项特定制度安排得以实现最重要的因素是在经济系统参与人之间形成某种共同信念。正如本文前面的讨论，我国现阶段下规制机构与垄断厂商间存在着的较强的旋转门现象为共同信念的形成创造了条件。以电力行业为例，根据公开资料显示，历年来电力规制部门的主要成员均来自被规制的电力厂商（于良春等，2010）。这样的安排，一方面使规制机构对受规制垄断厂商的成本、运营等方面的信息有比较充分的了解；另一方面也使信息的传递及利益的输送变得效率更高。在本文的分析中，垄断厂商对生产要素价格波动、技术进步等外生不确定性发生概率掌握着相对于规制机构来说更好的信息水平，在这一信息优势的基础上，垄断厂商可以方便地透过旋转门所创造的便利渠道将其所可能面对的风险信息传递给规制机构。而且由于人事上的关联，垄断厂商能够获得更多的机会说服规制机构相信它所传递的信息以促使在规制机构与垄断厂商之间形成关于外生不确定性的共同信念。共同信念能够越快形成，则规制机构与垄断厂商向行政垄断均衡结果调整的速度也就越快，因此，规制机构与垄断厂商由旋转门所形成的人事上的关联成为行政垄断得以产生的重要制度保证。

3、实现条件

规制权力的过于集中构成了行政垄断的实现条件。作为设计并执行对垄断厂商规制方案设计的公共机构，规制机构在设置上应遵循独立性、法制化、集中性、透明性原则，并应具备相应的规制能力（肖兴志，2003）。规制权力的集中应以规制机构享有独立性以及透明性特征为前提，其中独立性不仅意味着规制机构与垄断厂商之间保持相互独立，更意味着规制机构要与政府其他行政部门之间保持相互独立，只有这样规制机构的行为目标才不会因受到其他政府机构的影响而产生偏离。规制权力的集中使规制效率得以提高，而且能够最大程度地缩小规制方案设计及执行中的漏洞，但如果规制机构无法保持独立性及透明性等特征的话，那么，这种情形下规制权力的集中将使行政垄断获得实现的保证。其原因在于，一方面，规制机构独立性的缺失将使其在行为选择上受到政府其他机构在诸如经济增长、国有资产保值增值等方面的影响。另一方面，规制机构与垄断厂商在人事上的关联也将使其无法在规制方案设计及执行过程中保持独立性，由上面的讨论可以知道，这两方面的影响将使行政垄断作为均衡结果更为容易实现。在无法保持独立性的前提下，如果规制权力相对分散，那么，厂商主动型行政垄断的形成及维持需要多个规制机构之间进行协调，而且在多个参与人之间形成共同信念的困难程度也将大大超过两个参与人的情形，这将使行政垄断这一制度安排的组织及协调成本上升。因此，如果在独立性缺失情形下规制权力集中于一个规制机构，将使行政垄断产生及维持的可能性大大增加。

四、结论

由以上讨论可以发现，垄断厂商的国有产权性质既没有构成行政垄断产生及维持的充分条件，也没有构成必要条件。无论垄断厂商具备何种产权性质，如果以上三个条件得到满足，厂商主动型行政垄断都有可能作为一种特定的制度安排而出现。由于历史的原因，我国的垄断性行业基本由国有垄断厂商构成，此外，我国的国有垄断厂商是在计划经济体制下形成的，在历史上它们都曾隶属于某一政府机构，这些不可抗拒的因素使本文讨论的行政垄断形成及维持的条件更为容易实现。因此，在本文的分析中垄断厂商的国有产权性质只构成了行政垄断形成及维持的促进因素，这使我们在不需要大规模变更垄断厂商产权性质的前提下研究解决行政垄断问题成为可能。

[1]于良春、张伟：中国行业性行政垄断的强度与效率损失研究[J].经济研究，2010（3）.

[2]王俊豪、王建明：中国垄断性产业的行政垄断及其管制政策[J].中国工业经济，2007（12）.

[3]严海宁、汪红梅：国有企业利润来源解析：行政垄断抑或技术创新[J].改革，2009（11）.

[4]杨兰品、张秀生：试论发达国家的行政垄断及其启示[J].当代经济研究，2005（11）.

[5]肖兴志：自然垄断产业规制改革模式研究[M].东北财经大学出版社，2003.