新型农村居民点建设的经济分析——以安徽省灵璧县为例

○马怀礼 张欣荣 马 艳

（1、安徽大学经济学院 安徽 合肥 230039 2、中国建设银行安徽省分行 安徽 合肥 230001）

安徽省位于中国东南部，是中国东部襟江近海的内陆省份，全省面积13.96万平方公里，居华东第三位，全国第二十二位。作为我国的农业大省，安徽省农业人口众多，截至2009年，全省共有户籍人口6795万人，在全国排名第八位，人口密度排名中位居第十（去除直辖市位居第四），其中农业人口占比77.67%，在农村的常住人口为3550万人，占常住人口的57.9%。由此可见，安徽省土地需求尤其是农村土地需求还是较为旺盛的。土地本身作为一种稀缺的社会资源，拥有从事农业生产、工业生产和满足居民自身居住需求等功能，其规划和配置将直接影响到全省经济和社会的发展。在工业生产和城镇化用地不断增加的情况下，由于农村工矿用地和废弃的砖瓦窑数量相对有限且整理操作相对简易，因此，随着农村经济的转型和建设用地整理的开展，安徽省对工业性用地的整理已经逐步缺乏后续发展空间，未来最主要的农村建设用地的整理空间将在农村居民点用地上。同时，为了满足全省农村人口的土地需要，安徽省还需要通过居民点土地整理，对农村建设用地进行科学合理规划，以改善农民生活居住环境，促进农村土地流转，实现农村经济和社会上的和谐发展。

一、农村居民用地建设的土地整理思路和效益分析

农村居民点整理是指通过运用工程技术、调整土地产权等方式进行村庄改造、归并和再利用，使农村建设逐步集中、集约，以提高农村居民点用地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化，同时改善农民生产、生活条件和农村生态环境。目前我国农村土地主要由两种类型构成：第一类是农村自我耕作及从事农业生产的农用地（主要为耕地），第二类是为农村工业、生活所用的建设性用地。首先在农用地上，农用地的多少关乎国家人民的日常食品的供应，是人民日常生活和生产的本质依存。保护耕地是近来国家一直坚守的阵线，目前我国的农用地已经被大量侵占，土地面积已逼近国家设立的“18亿亩耕地红线”，所以，农用地不能也不允许被其他用途侵占。反观，在最近城镇化建设迅猛发展的经济环境下，安徽省农村建设用地所占比重却非常大，在粗放型经济发展规划中，农村建设性用地集约程度较低，整理潜力巨大。与农用地整理相比，建设用地整理在保护耕地以及促进经济社会可持续发展等方面具有同等重要的作用，尤其是在当前农用地整理日益受到资源潜力以及环境保护限制的情况下，农村建设用地整理的重要意义日益突显出来，并成为我国土地整理的一项重要工作，农村土地整理的重心也逐步由农用地整理向农村建设用地整理转移。

农村居民点的建设需要通过以土地流转为主要形式的土地整理来实现。土地整理是促进乡村经济社会发展的重要手段。近年来，针对农村居民点用地整理问题的研究开展较为广泛，涉及居民点用地特征和影响因素分析、整理模式和手段、整理潜力等等，但有较少综合自然、社会、经济规划等不同因素进行分析的成果。农村居民点整理是建设社会主义新农村的重要载体，可以有效改善农村人居环境，也是统筹城乡土地利用的关键。但农村建设用地的整理改造也存在一定的困难性：由于农村建设用地整理在组织管理上更为复杂、涉及面广，在实施上投入大、周期长等原因，其整理推进力度和实施效果都不太理想，在土地利用上的政策支持、资金保障、组织管理以及理论研究等方面也相对滞后，因此，需要建立科学的土地整理思路，宏观统筹规划农村居民点用地建设。

通过对农村居民建设用地的科学整理，可以给农村生产和生活环境带来可观的经济效益、社会效益和生态效益。在经济效益方面，农村集体建设用地与城市建设用地远距离、大范围的转换可大幅度提升偏远地区的农村土地价值，实现了城市反哺农村、发达地区支持落后地区发展的需要。在社会效益方面，通过宣传及规范有效的整改及合法、合理的权属调整，将减少今后土地利用过程中可能引发的各种纠纷，不仅可以盘活农村存量建设用地，提高土地利用的集约度，通过城乡建设用地增减挂钩政策的实施，还可以增强广大人民群众特别是区、街道两级领导干部和土地管理部门合理用地、保护耕地的意识。在生态效益分析方面，应提高农业综合生产力，以农业观光为平台，以休闲体验为引擎，以花果游赏为主题，解决农村劳动力流转、增加农民收入的问题，从而加快城镇建设。城乡建设用地置换政策的实施有利于田、水、路、林、村的综合开发建设，能提高土壤肥力水平，改善农作物生长环境，促进生态系统的稳定和土地生产力的提高，使农业综合生产能力进一步得到提高，为建立现代农业奠定良好的生态环境。

二、安徽省灵璧县农村居民土地使用现状及问题

第一，农村人均与户均居民点用地面积大。灵璧县农村居民点的乡村从业人员59.6万人，耕地12万公顷。近年来，随着经济的发展和人口的增长，全省农村居民点的数量和规模不断增加，导致居民点占用的土地也不断增加。据2009年对灵璧县杨疃镇、灵城镇和尤集镇的21个自然村占地的调查材料计算，平均每个自然村人口为498人，占地达561亩，人均1亩多。由此可见，村庄建设用地很大。如何节约用地建设好新农村，是灵璧县农村土地整理的重点之一，也是规划的重点所在。

第二，人均居民点用地面积分布不均衡，村庄用地布局分散，“空心村”现象普遍。灵璧县正处在工业化、城镇化加速发展的阶段，发展当地经济主要是进行工业化、小集镇形式的城镇建设，城镇建设需要农村人口向城镇进行转移。该县农村出现住宅大面积空置、“空心村”现象的主要原因是：一是随着社会经济的快速发展和城镇化进程的加快，农民向城市转移的速度加快，但转移到城市的农民并不愿意放弃农村的房屋；二是一些村民为了自身交通上的便利，到村庄周围交通地理位置好的地方另建房屋；三是一些村民为了在土地拆迁上获利，而故意搭建或保留部分房屋等待土地征用性的拆迁。以上原因导致灵璧县农村居民点布局混乱，内部空间结构分散，从而使整个农村建设土地利用结构单一、利用效率和集约化程度低。

第三，村民思想落后，建新不拆旧。“有房才有家”的观念是中国人的传统思想。近年来，随着农村经济的快速发展，农民的生活水平得到了很大提高，农民要求改善居住条件的愿望也越来越迫切，结婚建新房现象普遍存在。但由于受到本地民俗文化的约束，在建新房的同时，农民不愿拆除老房子，这样逐年累月形成了一户多居的现象。

第四，农村土地管理制度不健全，市场信息获取不充分。长期以来，灵璧县很多农村在土地管理方面缺乏一定的制度保障。其主要表现在：首先，农村集体所有的土地产权主体不明晰，村镇建设缺乏科学规划或虽有规划但规划没有得到有效实施，土地流转中分给农民的土地缺乏有效管理，农民自身获取市场信息的渠道不足，缺乏将土地租借转为他用的动力。其次，该县对农村宅基地的审批管理不够严格，使得农村居民点用地少批多占、非法买卖土地、越权审批、超标占用宅基地等现象十分普遍；其他工商业等企业在获取土地时缺乏有效的市场监管，形成了要么不需要土地，要么就强制性征用土地的局面，农民自身缺乏谈判资本，对土地重视程度自然不足。

综上分析，灵璧县目前农村居民点土地整理工作是迫切的，也是切实可行的，该县有关部门已针对灵璧县目前居民用地的特殊现状，制定了相关政策，以保障农村居民点的整理和布局调整工作的顺利进行。

三、对灵璧县居民点土地整理的相关对策

农村居民点整理是落实城乡规划、改善农村整体形象、增加建设用地指标的重要手段。在统筹城乡发展的前提下，开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的工作，科学选择切合自身实际的整理模式，利用市场机制、合作机制、调控机制等统筹安排，借助经济、政治、文化、法律、规划等手段开展居民点综合整治，可以推进城乡统筹发展、创造人与自然和谐相处的生态环境。

在鼓励农村建设用地整理，盘活农村存量建设用地，缓解用地供需矛盾方面，国土资源部已在全国开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作。挂钩是贯彻党的十七届三中全会关于推进农村改革发展的精神，落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发 [2004]28号）、《关于进一步规范城乡建设用地增减相挂钩试点工作的通知》（国土资发

[2007]169号）和《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008]138号）的有关要求。挂钩政策以落实科学发展观为统领，通过积极推进农村建设用地特别是农村居民点的整理，改善农村居民生产、生活和居住环境条件，以促进社会主义新农村建设。农村居民点用地整理的模式应按照建设社会主义新农村的原则要求，以中心村、生态村整治为重点，以点带面积极引导，稳步推进农村居民点整治，从农村实际出发，引入市场化运作方式，并因地制宜采取多种整理模式进行针对性的处理。本文认为，对灵璧县城乡交错区和远郊平原区两地居住的农民可采取两种不同的模式和方法进行居民点的土地整理。

1、城乡交错区农村居民点整理模式

靠近宿州市埇桥区的近郊区和灵城镇郊区的居民点整理应该以改善和建设新型郊区为目的，通过减少居民点斑块的数量，降低斑块形状的复杂度，强化景观建设，把农村居民点的基础设施建设纳入城市建设范畴，坚持“节约集约使用土地、便于农民生活、改善村容村貌、体现特色”的原则，统筹安排村庄公共设施建设。其整理思路主要有以下两点。

一是拆迁转绿化模式。灵璧县靠近市区，灵城镇郊区居民点应按照规划完全转化为绿色空间，采取分期逐步拆迁的策略，积极向规划城区或镇区迁移，实施撤村建居。绿化隔离带是以绿化和生态建设为前提，进而控制城市建设规模，引导经济发展方向，灵璧县周郊绿化地区应建设成为景观绿化带和生态保护带，以维持城市环境美化和生活环境（包括空气质量等）的优化。

二是城市社区化模式。新城区是中心城职能疏解和产业集聚的主要地区，也是城市空间结构的重要节点，该类居民点应按照公寓化或社区化的模式进行整理，将农民转化为城市市民，将农村转化为城市。在城乡交错区，要按照节约集约用地的标准进行整理，合理规划布局中心村，完善基础设施，建设农村型、集体产权的居住型社区，应用现代生态工程技术，改善城市景观，体现区域良好生态环境。在靠近中心城区的居民点，居民虽然身份是农民，但大多都有正常且稳定的工作，对该类居民点要按照农改居模式进行整理。目前灵璧县通过实施城乡建设用地置换政策，将搬迁农户规划在农民集中居住点统一居住，对旧宅基地及林盘地和废弃农村道路进行复垦，重新组织土地利用，提高土地利用集约度。政策实施后预计平均占地面积为35—80m2/人，集约效益非常明显。

2、远郊平原区农村居民点的整理模式

灵璧县远离市区，比较适合发展规模经营，是重要的农产品生产基地，农业生产在农村经济活动中占有较大的比重，因此，该区农村居民点的整理要在保护原有生活方式的同时，实现农民生产、生活功能的统一。其主要的改造思路有以下两点。

一是农改居模式。对该类居民点要按照统一规划、集中建设的原则，促进农村人口的就业和居住向规划中心村和镇区集中。通过农改居的实施，可推进农村城镇化和现代化发展的步伐，能进一步完善农村的基础设施条件，提高农村居民的生活质量。在农改居模式中需要注意合并中心村（镇）问题，离镇区较近的居民点可以直接合并到镇区，成为“中心镇”。通过居民点整理引导农民梯度转移集中居住。这样不仅会加快社会主义新农村建设的步伐，而且还可以节余出大量的土地以供发展农村规模经济和城市建设用地。区域城镇要接受中心城区的部分产业转移，发展劳动密集型产业，并结合现代农业发展，为农民向城镇集中创造条件，扩大就业容量，转移中心城区人口压力。

二是田园型模式。对于基本农田保护区内的居民点要控制其发展规模，以内部挖潜为主，加强村庄基础设施建设，将区域内的废弃地及面积小的居民点进行统一整理复垦，将分散变为集中，既增加耕地面积又便于管理，同时又有利于公共基础设施的配置，按照田园型的模式，在设施完善、住宅庭院建造、村落景观设计、农业旅游等方面应用现代生态工程技术，体现生态良好、环境优美的宜居聚落。由于缩并的自然村相距一般不远，因此，农民的生产也不会受到太大的影响，可以方便地进行一些耕种和劳作。

综上所述，灵璧县农村居民点整理分区模式，可充分体现城乡城市规划、土地利用规划对农村居民点布局的指导作用，将居民点的整理改造与城市发展有机结合，并融合农村居民点的生产、生活功能，将区域的自然条件、农民的经济条件和城市带建设统一考虑，对推进农村居民点综合整治水平、加快城乡一体化进程具有现实指导意义。

（注：本文系教育部规划项目《欠发达地区农民主体弱化问题及其对策研究》（项目批准号：09YJA790002）成果之一。）

[1]安徽省统计年鉴查询版2009[Z].

[2]陈百明：土地资源学概论[M].北京：中国环境科学出版社，1999.

[3]张保华、张二勋：农村居民点土地整理初步研究[J].土壤，2002，34（3）.

[4]林坚、李尧：北京市农村居民点用地整理潜力研究[J].中国土地科学，2007，21（1）.