从四川农房灾后重建模式看农村产权制度

○虞晶

（云南农业大学经济管理学院 云南 昆明 650201）

一、前言

近年来自然灾害频发，从汶川大地震、玉树大地震、舟曲泥石流到最近的盈江地震等等，我国人民群众的生命和财产安全受到了严重损害。据四川省国土管理部门统计，在“5·12”地震中，四川全省近16万农民失去宅基地，面积达1.2万亩，损毁灭失的耕地总面积达17.6万多亩。因此，农房的安置和重建是一个摆在党和政府面前的重大问题，是对“以人为本，民生为先”的执政理念的严峻考验，也是我国新农村建设和农村产权制度变革的关键。

二、农房灾后重建的几种模式

1、国家征地拆迁

国家征地拆迁，必须充分尊重被拆迁人选择产权调换、货币补偿等方面的意愿，严格按照国家的法律、法规执行。一般而言，重大国家建设项目是由国土资源部进行征地拆迁的组织和安排工作。国家建设项目征地拆迁工作是贯彻落实科学发展观、维护群众合法权益、构建社会主义和谐社会、促进经济社会又好又快发展的一项重要工作，需要广大人民群众的配合与支持。

国家征地拆迁要协调好多方面的关系：一是人地关系。要征用的土地大多是群众赖以生存的耕地，征地的难度可想而知，在做好政策讲解工作的同时也要对农民的后续产业发展进行安置；二是人人关系。人人关系主要是指征地地区的干群关系，干部要做好人民群众的协调工作，权衡人民利益和国家利益，做好说服和劝解工作，避免强硬的工作态度和工作方式，密切干群之间的联系；三是利益关系。征用群众赖以生存的土地，一定要考虑到群众的切身利益，做好征地拆迁补偿工作，明确补偿标准，落实补偿资金，兑现对人民群众的承诺。

2、政府统一建设

2009年是汶川大地震的第二年，也是灾后重建的关键年，是实现过渡和转变的一年。在中央确定的“4万亿”拉动内需的投资计划中，灾后恢复重建占到了1/4，其中仅成都市预计投资额就为1000亿元。在国际金融危机的背景下，重建已经成为扩大内需、促进增长的重要经济手段。这些都决定了灾后建设的方向必须以政府为主导、以经济发展为中心的模式。事实证明，政府统一建设的模式的确有利于短期内集中资源和力量，强有力地推进大规模建设进程。2008年下半年至2009年初，农房开工比例超九成，建成比例达84%。这种超快速的建设速度一方面来自于灾后的现实压力，另一方面也来自于政府的统一指导建设。

3、社会资金联建

据四川省政府初步统计，初步估算四川省灾后重建总投资额将超过1万亿元以上。这么庞大的资金需求，单靠国家和政府的投入是远远不能实现的。社会资金联建，尤其是以企业为主导的代建模式应运而生。社会资金联建是在政府统一规划前提下，社会资金可与受灾的原住民所有权人进行住房联建，解决了农村受灾群众重建资金瓶颈问题，也解决了农村受灾群众的居住问题，提高了重建水平。企业联建，既能促使地方政府按照中央的要求在规定的时间内有效组织灾后重建工作，又能满足企业和其他社会力量积极参加灾后重建的愿望，具有操作性和实用性，对地震灾后重建模式是一种创新。

4、村民自主建设

由于农村居民特定的生活习惯和社会风俗，有不少居民选择了自建的方式。自建是在政府的扶持之下，中央政府加大转移支付力度，统筹和引导地方财政、社会捐赠、对口支援、银行贷款等各种资金的力度，对参与自建的村民给予一定程度的自建补贴，提供合理的设计方案，发挥群众参与重建的主动性和积极性。

在国外灾后重建非常强调公民参与，而在我国的建设都是以政府为主导的，民众参与很少。灾民对自己生活的区域区情最了解，最有发言权，因此鼓励灾民自建，按照适合于本人、本地区的模式进行设计和改良，充分发扬自力更生的精神，积极自找门路筹措资金，加快重建进度。

三、不同模式下的农村产权制度

1、国家征地拆迁

国家建设项目征地拆迁是根据《中华人民共和国土地管理法》及其配套法规中关于国家建设征收土地的规定来施行的。国家征地的适用范围是农村集体所有的土地，指向的标的是农村集体土地所有权。国家征地拆迁的直接后果就是农村集体土地所有权的消失，农村集体土地所有权收归国有。

将农村集体土地的所有权收归国有，农民对土地的用益物权不受影响，被收缴的仅仅是“集体所有”之虚名。中、外法律几乎都规定，所有权包括四项权能，即占有权、使用权、收益权、处分权。我国现行宪法、法律虽将农村和城郊土地的所有权赋予农民集体，但现行关于土地管理的一系列法律、法规、政策都规定农民集体和农民个人对自己所占有、使用的土地都没有处分权，都不得擅自改变土地的用途，连土地被征收时的征地补偿价高低也只有政府决定之后听证一下的权利。所以，在宪法、法律、法规层面都规定原农民集体所有土地的所有权全部收归国有，将原农民集体所有土地的占有权、使用权及其合法收益权仍然无限期地赋予农民，农民群众的实际利益并不受到损害。即将农民集体所有土地的所有权收归国有，农民失去的仅仅是一个他们本来就不曾享有、却常常使他们心理失衡的虚名。

2、政府统一建设

2004年10月，国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》，鼓励农村建设用地整理，城乡建设用地增减挂钩。

地震导致四川省灾区部分房屋和土地所有权的灭失，而实施挂钩项目将新建住房、新增耕地，土地权属从法律的角度，经法定程序予以明确，加快了农村土地制度在法律上的确认并资本化，有利于丰富土地的流转形式。挂钩项目以城乡建设用地周转指标作为城市反哺农村的纽带，将土地极差地租收益投入到农村住房建设中，加快了灾区住房重建。同时，还将改善传统的农地利用格局和农业生产条件，促进农村土地流转，促进农业增效和农民增收。

3、社会资金联建

社会资金联建是在农村产权制度改革、对外包地、集体建设用地和宅基地确权颁证的基础上建立起来的。农户将符合规划的剩余宅基地交给集体经济组织，经由集体组织与联建户签订协议，收益由集体经济组织研究分配。可以成立专门的农村产权交易中心，鼓励和吸引社会资金，参与到永久性农房的建设中来。这种模式可实现的前提就是农村产权的明确和可抵押。通过农村产权的抵押方式获得资金，缓解农房重建的资金压力，实现受灾农户的多渠道融资。农村产权的改革不仅加快了农房重建的进度，也改善了受灾农户的居住水平，为他们以后的生产生活预留了很大的发展空间。

4、村民自主建设

对农村宅基地，《物权法》第一百五十四条规定“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地”。按《物权法》等规定，房屋所有者对房下土地仍享有土地使用权，可以在原址重建房屋，但重建应当符合当地政府的统一规划。如果不在原址上重建的房屋所有权人按照《物权法》规定，建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律另有规定的除外。灾后村民自建的房屋符合规划原址重建或按照规划集中自建的，农户可以重建房屋产权作抵押，向金融机构申请灾后农村住房重建贷款的，并到当地房产行政主管部门申请办理房屋抵押登记。

四、结束语

通过对四川省农房灾后重建几种模式的盘点可以看出农村产权制度的变革主要体现在以下几个方面：首先，产权制度的变革让农户有了灾后重建的资本。不少村民实行“拆院并院”或者引入社会资金，村民按宅基地大小整理宅基地集体建设用地集体建设用地，村民每户房屋所占用集体建设用地外，多余的集体建设用地实行流转，通过资源换资金，轻松实现灾后重建。其次，明确农村产权制度，创新农村土地房屋产权制度，允许集体土地进入土地市场。农民通过手中的权证可以将承包地以各种方式流转，获取一定的经济利益。同时有助于不断推进农业适度规模经营，积极引导龙头企业、社会业主与农民建立利益联结机制，促进农业生产方式的转变。再次，联建房政策就是让市场主体、社会资金能够进入到重建过程中，并给市场主体分发相应的土地权属证书，使其产权受到保护。逐步农村宅基地和集团建设用地的产权边界的确定所设定的限制性条件，做到“还权赋能”。

在农房灾后重建的过程中，政府为农村产权改革所作出了很大努力，但由于经济水平总体落后、时间短、社会机制不完善、农民的产权意识不高等特点，也决定了产权改革中的风险和不足。首先，最大的风险是地方政府由于利益冲动，可能通过农村产权改革过程中的一些不公正的或者灰色的程序设计来控制土地。其次，如果在规划、政府引导、监管过程中缺乏力度或者不到位，确实可能在流转过程中产生失地农民。最后，可能产生非粮化现象，也就是“失地农民”的出现。这种倾向的出现最需要检讨的是我们的农业政策。这就要求我国政府充分利用W TO相关的规则，对粮食进行大规模的补贴，同时形成粮价的市场机制，让农民得到更大的实惠。

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