比较视野下的社会主义新农村建设<br/>——以控制和发展为中心的考察

比较视野下的社会主义新农村建设
——以控制和发展为中心的考察

2011-08-15王科

地方治理研究 2011年2期

关键词：保甲变革农村

王科

（江苏行政学院，江苏南京210004）

比较视野下的社会主义新农村建设
——以控制和发展为中心的考察

王科

（江苏行政学院，江苏南京210004）

社会主义新农村建设并非仅仅是对当下农村境况的单一性反应，如果我们将其置于近代以来国家乡村治理方式的变动这一长时段的视野中就会发现，这场变动与晚清以来的乡村治理变革之间有着很强的延续性。这种相似性和延续性为我们对二者进行比较性的观照提供了前提和基础，尽管此前的变革并不能提供现成的解决当下问题的答案，但对它的考察无疑有助于我们更好地解决社会主义新农村建设在其进程中所遇到的困难和挑战。

新农村建设；控制；发展

在当前学界关于社会主义新农村建设的研究中，有为数不少的研究者认为新农村建设是对当下农村自然社会生态所作出的一种因应。①这诚然是无可厚非的。但如果我们仅仅将新农村建设看成是对当下农村境况的单一性反应，就很有可能忽视这场变革之后所蕴藏的深层背景。因为一旦从长时段的视野来考察这场变动，我们就会发现这场变动带有很强的延续性。本文试图将其置于近代以来国家乡村治理方式的变动这一长时段的视野中来加以考察。而延续性的存在则为进一步的比较性观照提供了前提和基础，这无疑有助于我们更好地认识乃至推进这场农村变革。

一、旧问题还是新问题

（一）清末至民国国家乡村治理方式的变动。

清代的地方行政制度是省、道、府（直隶州、直隶厅）、县（散州、散厅）四级制。［1］（P5）县是清代最基层的政府机构，是一省之内的最小行政单元。县的长官称知县，知县担负的职责极为广泛，据《清史稿》所载，“知县掌一县治理，决讼断辟，劝农赈贫，讨猾除奸，兴养立教。凡贡士、读法、养老、祀神，靡所不综。”［2］（p3357）但实际上知县最主要的职责是维持治安、征税和审理诉讼案件。首先，这几方面的实绩是评估知县政绩的主要依据。如果他懈怠了这些职责，可能会受惩戒。而另外的那些职责，因为并不影响知县的考成，所以知县们一般都以很少精力去应付乃至有意忽视。［3］（p32）其次，我们可通过县以下的乡里组织的主要功能来加以考察。清代乡里制度最重要的是里甲制和保甲制。清代的里甲制基本沿袭明代模式。顺治三年（1646年），清廷下令修造《赋役全书》，实行“因田定赋，计丁授役”的制度。［4］（p882）顺治五年（1648年），清政府开始在全国范围内推行里甲制。“初沿明制，计丁授役，三年一编审，嗣改为五年。……里长十人，轮流应征，催办钱粮，勾摄公事，十年一周，以丁数多寡为次，令催纳各户钱粮，不以差徭累之。编审之法，核实天下丁口，具载版籍。年六十以上开除，十六以上添注，丁增而赋随之。”［2］（p3543-3544）不难看出，里甲的主要职能是办理征税、户口登记等事务。康熙五十一年（1712年），清廷颁诏“滋生人丁，永不加赋”，接着雍正时又全力推行“摊丁入亩”，赋役合而为一，进一步破坏了里甲制度赖以存在的基础。其后，里甲制逐渐废弛。保甲制的基本内容是“州县城乡十户立一牌长，十牌立一甲长，十甲立一保长。户给印牌，书其姓名丁口。出则注所往，入则稽所来”。［2］（P3481）从乾隆元年（1736年）起，清廷不断颁布加强保甲组织的诏令，尤以乾隆二十二年（1757年）的更定十五条最为详尽。［2］（p3481-3482）保甲制的基本功能是缉查违法者以维持地方治安。

里甲和保甲的功能与知县的主要职责是吻合的，这实际上也反映了清王朝治理乡村的基本目标——征税、控制地方以保持政权的稳固。那么，里甲、保甲等组织是否能够实现清王朝的基本目标呢?由于里甲制逐渐为保甲制所取代，保甲制可谓是清代治理乡村最重要的乡里制度。很多学者认为，清代的保甲制是十分成功的，政府能够借助保甲将乡村居民置于自己的控制之下。瞿同祖对此看法表示了质疑，他认为上述结论更多的是基于法律规定而不是该制度实际应用的讨论。他提到，保甲制最初实行于1644年，但当时的地方官态度消极，懒于贯彻。直到1726年，雍正皇帝还在一份诏书痛斥地方官员推行保甲不力。此后，一些用以督促贯彻推行保甲制度的奖励颁发被制定出来，但实际情况并没有因此好转。瞿同祖还注意到，乾隆皇帝在1757年、嘉庆皇帝在1799年和1810年都曾颁布诏书，指责地方官员仅把保甲制看作一种形式。［3］（p254）据此，瞿同祖认为保甲制总的来说是没有效率的。瞿同祖的看法无疑更具有说服力，它说明里甲制和保甲制确实不太完善。但是，清代中前期的乡村社会还是相当稳定的，国家也能够征收到相当数量的税额。换言之，虽然保甲制度等还不太完善，但还是能够实现清王朝的基本目标。在这一时期，清王朝主要借助里甲、保甲等乡里组织对乡村社会实行间接的控制和管理，对于乡村社会实行的是一种非正式治理的方式，它的基本目标是征税并维持地方的治安，组织的功能和目标是相适应的。但晚清以后，这种治理方式越来越不适应国家新的目标，逐渐开始失效，国家的乡村治理方式随之发生了变更。

庚子事变是晚清变革最直接的契机。庚子事变后，慈禧太后以光绪帝的名义颁下一道谕旨，内称：“世有万禩不易之常经，无一成不变之治法。”［5］（p4601-4602）这道上谕不仅表明了清廷变革之决心，更反映了西方列强对于清廷的冲击力之强。清廷落后的国家能力在庚子事变中暴露无疑。以慈禧太后为首的中枢领导力量已经意识到，要想使清政权延续下去，变革已是势在必行。而变革旧有统治方式当然也包括如何对幅员辽阔的乡村社会进行有效的控制与管理。一方面，它要比以往更直接更有效地控制乡村，以便从乡村社会获取更多的人力、物力、财力来发展国家以应付内忧外患。另一方面，它也必须重视乡村社会的发展，以维持其日渐丧失的合法性权威资源。

新政是清政府所作出的具体努力，其举措可谓广泛而多重。最初与乡村社会有关的是设立新式警察和学校。1909年以后，各省巡警道陆续设立，各州县警务机构一般称警务公所。新式学校和警察改变了县政府的旧有结构，意味着县政府职能的扩大，尤其是《各省官制通则》中规定的区官，反映了国家在县以下设立基层行政机关的意图。

当然最为重要的还是光绪三十四年（1908年）颁布的《城镇乡地方自治章程》，但章程所规定的大部分自治内容却未能付诸实施。该章程规定，城镇乡自治范围包括：“一、本城镇乡之学务；二、本城镇乡之卫生；三、本城镇乡之道路工程；四、本城镇乡之农工商务；五、本城镇乡之善举；六、本城镇乡之公共营业；七、因办理本条各款筹集款项等事；八、其他因本地方习惯，向归绅董办理，素无弊端各事”。［6］（p728-729）如此众多的内容自然无法在短期内迅速完成。据《宪政编查馆资政院会奏宪法大纲暨议院法选举法要领及逐年筹备事宜摺》所记，清廷本拟于章程颁布后的第六年（1913年），“城镇乡地方自治一律成立”。［6］（p65）然而清廷1912年即宣告灭亡，预期的目标根本没有实现。

清廷的覆灭并未导致这一问题的消解。北洋时期虽然政局更替频繁，但仍沿着清政府变革的方向前进。相对于晚清的变革而言，清末的警察和教育新政都得以延续。清末的劝学所曾被取消，但不久又予以恢复，后来被改为教育局。警察的沿革变化各地多有不同。1914年，袁世凯政府颁布了《县警察所官制》，规定在县内繁盛地方设立警察分所，但实际上许多地方普遍设立了区一级警察机构。［7］（P124-125）地方自治总的来说也在向前发展。虽然袁世凯政府于1914年下令停办地方自治，但同年12月又公布了一个新的《地方自治试行条例》，毕竟它也需要“自治”这一旗号来巩固其政权的合法性。该条例只是规定了县以下的“区”自治，“一县之自治区域，得设四区至六区，其二县以上合并之县，得增至八区。”［8］（P49）由于众所周知的混战局面，北洋政府的政令并不能有效的上传下达。有些省区试图在自己的范围内独立进行类似的制度变革，同样由于军阀混战不断，未能得到认真地执行，而且各地自治的情况差异很大。

从晚清至北洋时期，国家为了更有效地控制基层乡村社会，开始在县以下设立许多新的机构，包括区、乡等新的基层政权机关、现代警察和新式学校等等，县为最基层政府机构的局面得到改变，但是，晚清的迅速灭亡和北洋时期的军阀混战大大延缓了这一进程。县一级政权只是在形式上建立了现代国家机器的机构组织，而县以下的基层政权制度并没有完全正式地建立起来。换言之，直到南京国民政府统一全国之前，晚清以来的乡村治理变革离自己的目标还很远。

作为一个新的统一的国家政权，国民政府同样面临这一问题。尽管国民政府的国家机器比晚清以来的历届政权都要强大，但国民党人同时面临的问题也要更加复杂。南京国民政府在乡村合法性权威的缺失以及农村的衰败都使得它必须沿着晚清以来乡村变革的道路继续前进。在一个仍以农业为主要财源的社会，它要从乡村社会汲取更多的资源。无论如何，国民党人都必须给出自己的乡村治理方案。正是基于这样的认识，国民政府“深觉民族国家的复兴大业，应从‘庶政’改革入手，而改革庶政的基础，是在于为政治骨干的县政建设”。［9］（p71）1932年12月，第二次全国内政会议在南京召开，并通过了《县政改革案》，此后各省相继建立县政建设实验县。［10］（P1-2）实验县设立的目的在于“形成一个最低限度的标准县，以供他县或他省办理县政建设者之借镜”。［10］（p3）在众多的实验县中，江宁和兰溪实验县是由南京国民政府主导的，因而也最能代表南京国民政府对于乡村社会的治理蓝图，其变革的着力点仍然是以控制和发展为中心，然而来自内外两方面的困难使得这场变革处于一种中间状态，不仅国家对于乡村社会的实际控制力未能达到预期的标准，而发展的程度同样受到很大程度的限制。②

（二）建国以来的乡村治理模式及社会主义新农村建设的延续性。

共和国成立后，这场以控制和发展为中心的乡村治理变革并没有断裂，而是继续延伸下去。首先，控制的因子得到进一步的发挥。一个强有力的中央集权国家在经过几十年的分裂后终于重新建立，而南京国民政府一直以来都未能建立对全国范围内的有效控制。正是基于这一点，共和国政府在乡村社会实行的土地改革、农业集体化运动才更具意义。在共和国成立之前，土地改革已经在一些老解放区展开。1949年通过的“共同纲领”确定了“有步骤的将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”［11］（p2）这一方针，此后，新解放区的土地改革在这一原则指导下相继展开。土改的过程通常首先是组织农会和民兵，农会取代过去比较有财势的乡村长者主宰的传统制度，而民兵则取代旧的保甲制度。当共产党政权随着这些新的乡村组织日益巩固时，土改运动逐步转向社会和经济的目标。首先，地主必须交出过去剥削农民的地租库存；接着，就开始划分农村阶级和确定土地所有权的复杂过程。所有这些措施都是为没收和重新分配土地作准备。除了少数民族聚居的一些地区以外，土改运动到1952年底已经大体上结束。然而土地改革运动仅是向集体化前进中的一个步骤，在发动土地改革的前一年，毛泽东已经宣布农业集体化只是时间问题。1952年底时，已有40%的农户加入了互助组。到1955年初，这一数字增加到农户的65%左右。尽管互助组和生产合作社在成立过程中遇到各种各样的困难，但到1956年上半年时已基本实现了农业的集体化，这远远超出了原先预计的时间表。③与江宁变革相比，这些运动加强了中国共产党对于基层社会的控制，其成功之处正是在于它消除了制约江宁变革的各项因素。土地改革运动把地主阶级作为一个阶级加以消灭，实际上也就消除了阻碍变革的地方因素。中共的广泛而严密的基层组织则是另一项重要因素。到1955年初，全部乡的70%有党支部，到年底则达到了90%。中国共产党的组织远较国民党严密，动员能力也更强，在土改中农民的积极性也被充分调动起来。江宁变革中的种种不利因素，如政府权威的脆弱、地方土劣的阻挠、农民的漠视等等，在这里均得到了扭转。到集体化完成时，农民的政治经济生活已经被逐渐纳入国家行政运作的轨道。

然而土地改革并没有改变农民传统的农业技术和生产模式，因而并不能有效地提高农业生产率。更为重要的是，农业因整个国家的经济发展采用所谓苏联模式而遭到更严重的忽视。这是一个面向城市的发展战略，而把农业作为发展工业的一个重要资金来源，并且优先发展重工业。而农业合作社的组织反而加强了国家向农村抽取资源的能力。这样，农村的发展不可避免地受到了很大的制约。总的来看，从1950年直到七十年代后期，农民的人均收入没有明显的增加。④八十年代初，农村的政治经济层面发生了新的变革。村民自治作为一项新的政治实践在乡村社会逐步展开，从其选举中暴露的矛盾中可以发现，国家对基层的控制有所放松，但这并非是出于自治的发展，而是由于新的地方势力在一定程度上掌握了地方的控制权，这些新的地方势力包括作为既得利益者的原基层行政人员、地方家族势力以及一些流氓恶势力。［12］（p291—300）当然，这一实践的前景仍有待更长时段的考察。同时，联产承包责任制在全国各地广泛兴起，尽管在最初阶段农业生产得到了一定的恢复，但从二十几年的运作实践来看，它似乎并没有引起一场经济革命，也没有带来农业经济效益上的提升。社会主义新农村建设正是在这样的背景下被提出，胡锦涛同志在建设社会主义新农村研讨班开班式上的讲话中特别强调，目前制约农业和农村发展的深层次矛盾尚未消除，促进农民持续稳定增收的长效机制尚未形成，农村经济社会发展滞后的局面也还没有根本改变，因此今后一个时期建设社会主义新农村，第一条就是要全面加强农村生产力建设。［13］（P1-2）可以说，从目标角度而言，它与此前的变革具有相似性，因而我们也可以说变革是相延续的。因此，当前的新农村建设虽然带有明显的时代特征，但并不完全是一个新问题。

二、比较视野中的利弊透视

既然具有相似性和延续性，那么我们就可以对二者进行比较性的观照。与民国时期的江宁实验县一样，新农村建设同样是一种政府主导型的运作模式，依靠政府的力量从外部进行推动。当时的江宁县长梅思平就曾说过，“我们用政府的力量去推进，而不是社会的力量，在促进乡村组织。”［14］同样在新农村建设中，依然是由中央政府制定新农村建设的具体方案，具体则由地方政府来实施。对于乡村内部的农民来说，这均是一股来自外部的力量，因此二者均是一种外生型模式。政府主导型明显具有某种优势，但从江宁的实践来看，这种模式又存在很大的弊端。因为政府的主导性越强，民众的主动性就越低，自然也就不会有太多的认同感，效果自然也会受到很大的限制。

这一弊病并不仅仅出现在江宁实验之中，即便定县、邹平号称不同模式的实验区也多少存在类似问题。因为无论是江宁实验县政府，还是平教会这样的学术团体，相对于乡村而言均是一股来自乡村外部的力量。梁漱溟和晏阳初都意识到要发动农民的力量，晏阳初即曾说过：“乡村问题的解决，一定要靠乡村里的人；如果乡村里的人自己不动，等待人家来替他解决问题，是没有这回事情的。乡村问题的解决，天然要靠乡村人为主力。”［15］（p562）但在具体的实验工作中，他们均将农民看成改造的对象。晏阳初认为一般的农民愚、穷、弱、私，也就意味着要对他们进行改造。用他的话说即是：“定县有八万青年农民，推之全中国，至少有八千万青年农民，我们抓住了这大数量的青年，锻炼他，改造他——中国教育的目标不应是适应生活而是要改造生活的——唤起他们的自强自觉。”［15］（p305）正因如此，乡村建设工作者自以为于乡村有好处的工作在乡村其实并没有赢得农民真正的认同，二者也没有如他们说的那样打成一片，其结果恰如梁漱溟所概括的那样，所谓“号称乡村运动而乡村不动”。［16］（p369）在江宁，甚至农产品新品种的推广这样单纯为了改良农业的举措都会受到质疑。

新农村建没对于民众主动性的发挥给予了足够的重视，但问题的关键在于它本身就与政府主导性存在一定的矛盾，它毕竟是一种外生型的运作模式，而不是农民内部自发产生的。另一方面，农民知识结构的薄弱也影响了自身主动性的发挥。在民国时期的江宁县有一项调查，在所调查的481家中，不识字人数占到73%。［17］（p82）那么这种状况在当下的农村社会是否已经改观了呢?根据有关统计，占全国劳动力总量约70%的农村劳动力中，文盲或半文盲劳动力占7．4%，小学文化程度占31．1%，初中文化程度占49．3%，高中文化程度占9．7%，中专文化程度占2%，大专以上文化程度仅占0．52%。［18］（P31）可见，农民的整体素质依然不高，这必将成为制约新农村建设的一个重要因素。

地区的差异性问题也是不可忽视的一点。正因中国地区的差异性很大，民国时期的乡村建设才会出现多种运作模式。这一问题在今天依然存在。其实我们也可以进行横向的比较，比如与温铁军、贺雪峰等个人或社会团体所开展的乡村建设实验进行了比较。可以发现，他们的实验同样具有很强的地域特性。因此，当新农村建设作为国家的一项重要举措面向全国整体推行时，一定要注意各地区的区域特性。

不可否认，当前的社会主义新农村建设也带有自身的时代特征，其中最为明显的就是今天的中国已经进入了一个以工促农、工业反哺农业的阶段。［19］2005年我国人均GDP达到1700美元，达到中低等收入国家行列，部分东部沿海城市已经超过3000美元，一些省市达到了5000美元。近年来国家财政收入快速增长，从2000年的13000多亿元增加到32000亿元，仅仅用了五年时间。2005年，非农产业占GDP的比重已上升到87．6%，而农业的比重已下降到12．4%。［20］（p4）与以前相比，这显然是优势的一面。但相对优势而言，潜在的问题无疑更加值得我们重视。对建国初期的乡村治理模式乃至民国时期的乡村治理变革进行研究，虽不能直接提供现成的解决当前农村问题的答案，但对它的研究并将之与当前的农村变迁进行比较性的观照，必将有助于更好地解决社会主义新农村建设在其进程中所遇到的困难和挑战。

注释：

①此类著作颇多，如李佐军主编的《中国新农村建设报告（2006）》（社会科学文献出版社2006年版）和蒋和平、朱晓峰的《社会主义新农村建设的理论与实践》（人民出版社2007年版）均持类似观点。

②具体可参见拙文《主动的政府与被动的民众—江宁实验县乡村合作运动有限性诸因素》，《历史教学》2008年第1期。

③参见弗雷德里克·c·泰韦斯：《新政权的建立和巩固》，麦克法夸尔、费正清主编：《剑桥中华人民共和国史：革命的中国的兴起（1949~1965年）》，中国社会科学出版社1990年版，第85-89页，第113-124页；莫里斯·梅斯纳：《毛泽东的中国及其发展——中华人民共和国史》，社会科学文献出版社1992年版，第114-127页，157-182页；罗平汉：《土地改革运动史》，福建人民出版社2005年版。

④参见弗雷德里克·C·泰韦斯：《新政权的建立和巩固》，第65-69页；莫里斯·梅斯纳：《毛泽东的中国及其发展——中华人民共和国史》，第179—181页。

［1］陈茂同．中国历代职官沿革史［M］．北京：百花文艺出版社，2005．

［2］赵尔巽等．清史稿［M］．北京：中华书局，1976．

［3］瞿同祖．清代地方政府［M］．北京：法律出版社，2003．

［4］白钢．中国政治制度史［M］．天津：天津人民出版社，1991．

［5］朱寿朋．光绪朝东华录［M］．北京：中华书局，1958．

［6］故宫博物院明清档案部．清末筹备立宪档案史料［M］．北京：中华书局，1979．

［7］魏光奇．官治与自治：20世纪上半期的中国县制［M］．北京：商务印书馆，2004．

［8］徐秀丽．中国近代乡村自治法规选编［M］．北京：中华书局，2004．

［9］程方．中国县政概论［M］．北京：商务印书馆，1939．

［10］吴椿．江宁自治县政实验［M］．燕京大学政治学丛刊第29号，1936．

［11］中共中央文献研究室．建国以来重要文献选编（第一册）［M］．北京：中央文献出版社，1992．