政制发展：当代中国政治发展的核心与本质

2011-08-15张娟

常熟理工学院学报 2011年3期

张娟

（国防科技大学人文社会科学学院，长沙 410007）

政制发展是政治发展的核心和本质。对于有着几千年封建专制主义历史传统、国家规模超大、现代化进程属于后发外生型的当代中国来说，建设和发展以民主法治人权为核心的社会主义政治文明的任务甚是艰巨，政制发展的任务也尤为迫切。诚如邓小平所言，在当代中国民主政治建设中，制度问题“带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。［1］333当代中国政治发展必须从制度入手，在不间断的制度建设中积累前进的资源和动力，在理性渐进的政制改革中探索和开辟前进的道路，不断完善和发展社会主义政制，充分发挥和彰显社会主义基本制度的先进性和优越性。政制发展不仅是当代中国政治发展的现实诉求，而且是当代中国政治发展的必由之路。

一、政制发展的内涵与功能

政治发展主要指一个国家的政治体系与政治生活从低级到高级的变迁和演进过程，包括政治秩序的稳定化、政治行为的理性化、政治文化的现代化等。［2］117政制即存在于政治生活与政治结构中的，用以组织国家政权、调节政治关系、规范政治行为、维持政治秩序的各种准则、程序、规范的统称，一般包括三个层次：（1）根本制度，它决定国家政权的根本属性；（2）基本制度，是根本制度的具体体现形式，包括选举制度、议会制度、行政制度，司法制度、政党制度等；（3）具体制度，指为保障根本制度和基本制度的实施而制定的一系列操作性的具体规范、原则与安排。［3］35政制发展意味着政治制度的公益性、合法性、适应性、绩效性的增强，政制与经济、社会、文化生态环境之间良性互促、协调契合程度的提高。

政制发展是政治发展的核心。美国发展经济学家托罗达曾说：“如果一个国家没有在社会、政治和经济制度方面采取相应的变化，则政治和社会的发展通常是不可能的”［4］30对于政治发展来说，政制发展的意义在于：

（1）调控社会冲突，维护政治稳定。政治稳定既是政治发展的前提，又是政治发展的目标和保障。政治制度被设计的目的正是为了规范政治行为、整合政治关系、调节社会冲突、保障政治稳定，使社会的运转维持在秩序的范围内。政治冲突是政治社会的普遍永恒现象，调控政治冲突则是政制的主要功能。亨廷顿有句经典论述：“如果完全没有社会冲突，政治制度便没有必要存在”［5］10。现实社会政治实践处于变动不居之中，有效地保障社会稳定，就需要加强政制建设，推进政制发展，使政治制度的变迁跟上社会演进的步伐。为此就要增强政治制度的适应性、灵活性，包容性，通过构建和完善一系列相应的弹性整合机制、政治沟通机制、矛盾缓冲机制、利益平衡机制、社会共识机制，以调节社会冲突，维护社会稳定。对于正处于转型期的当代中国来说，社会的飞速变革往往伴随着价值观念的异质多元、政治参与的扩大、政治诉求的膨胀、利益与阶层的分化等，这时的政制发展能否跟上社会变革的步伐，对社会政治发展来说就有着决定性的作用。“只有加强政制建设、推动政制的不断发展完善，增强政制的适应性和弹性，才能够有效地整合和吸纳现代化进程中崛起的社会集团、引导有序的政治参与、回应纷繁的政治诉求、化解利益矛盾和社会冲突。”［2］117

（2）规范政治行为，促进政治理性。关于制度与行为的关系，邓小平曾有精辟的论述：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”［1］333为人们的行为追求和社会交往提供一种具有约束力的行动准则，给人们的行动提供信息和预期，从而最大限度地避免社会成员的非理性行为，防止和减少政治行为的无序和失范，是政制的基本功能之一。当代新制度主义政治学研究发现，政制不仅制约、而且型塑着个体政治行为。政制提供了个体解释自我利益的背景，并因此界定其政策偏好。在不同的政制环境中，行为者的行为都不同的。［6］22-27政制由人类所设计和创造，但政制一经确立和实施，就会对人类的社会生活产生巨大的作用和影响：它既是束缚和制约人类政治行为的框架界标，也是改善和优化人类政治境况的有效途径。公平正义取向的政制发展和政制建设能够引导和塑造理性、文明的公民。中国历史上绵延二千多年的专制皇权统治使得官僚、专制、官本、人治等封建主义因素在国家政治生活中仍有着大量的残遗，政治主体行为的任意性、非理性现象仍普遍存在。如何引导理性的政治行为，把权力的运行和权利的行使、党的执政、政府行政与公民参政都纳入制度化、规范化、法律化的轨道上来，是党和政府面临的共同任务。

（3）推动文化转型，引导文化发展。政制发展能够促进现代政治观念和政治文化的发育与成长。政制和文化之间彼此制约、相互作用。一方面，政制由文化母体所孕育，政制深嵌于社会文化生态环境之中，文化影响制约着政制的价值选择、生成模式与运行绩效，不同的文化模式型塑了不同的政制模式；另一方面，政制之于文化并非消极被动的存在，政制一旦确立和运行就会反作用于文化，推动文化的嬗变转型。莫伊尼汉说得好：“保守地说，真理的中心在于，对一个社会的成功起决定作用的，是文化而不是政治。开明地说，真理的中心在于，政治可以改变文化，使文化免于沉沦。”［7］3政制建设与政制发展的过程，也就是文化逐渐更新嬗变的过程。中国几千年封建专制历史传统，使得以权力本位、崇圣专制、等级依附为核心的传统臣民政治文化至今在国人心理中仍有很深的积淀。由于文化变迁的强路径依赖性，成功的文化发展和文化转型必须借助于政制改革的强力扭转和推动。对于中国政治发展来说，成功地培育和建设以民主、法治、平等、自由、权利为核心的现代公民文化，必须把重点放在政制发展上，以政制建设和政制创新来带动政治观念更新，以政治观念更新为政制建设和政制发展提供文化支持。

二、当代中国政治发展的政制优势与制约瓶颈

从制度本质、制度设计和价值取向来看，社会主义中国的基本政制无疑是十分优越的，具有两个突出特点和优点：（1）政制形态的先进性。按照历史唯物主义的观点，社会主义政制是人类历史上最先进的、最高类型的政治制度，也是最后类型的政治制度。社会主义政制是通往共产主义美好社会的必经之路，并将随着镇压职能日趋式微的国家的消亡而最终消亡，其终极目标是实现人类解放和每个人全面而自由的发展。（2）政制设计的独创性。建国后中国共产党根据我国的历史和现实国情所设立的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、单一制国家结构形式下的民族区域自治制度；改革开放之后以邓小平为核心的第二代中央领导集体所创立的“一国两制”原则下的特别行政区制度，都是独具中国特色、充分体现了中国共产党人的智慧和创造性的政治制度。在中国特色的政党制度模式下，中国共产党是执政党，各民主党派是参政党和亲密友党，并通过各级人民代表大会和政治协商会议等组织形式，积极参政议政，各民主党派按照“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针在国家政治生活中与共产党保持通力合作。这样既能够避免一党执政缺乏监督的弊端，又能够避免竞争性多党制所产生的党际纷争和相互倾轧；既有利于中国共产党的领导，又有利于发展社会主义民主，是中国共产党对马克思主义政党思想的创造性发展，是被实践证明适合我国国情的最佳政党制度模式。单一制国家结构形式下的民族区域自治制度既尊重各少数民族的自治权，又保证了国家的统一，充分体现了社会主义政治的民主精神，有利于发展各民族间平等、团结、互助的民族关系，促进各民族共同繁荣进步。一国两制原则下的特别行政区制度可以增进中央和地方、国家主体与部分之间的互利互惠、共同发展，不仅有利于维护国家的统一和安全，而且为不同政治制度之间实现和平共处、和谐共进创造了具有世界意义的成功范例。强大的基本政制资源优势既是新中国成立以来政治发展伟大成就的制度凝结和确认，同时也为当代中国政治发展提供了坚实的制度基石。

但是，在肯定基本政制本质优越性的同时，必须承认在全球化所引发的制度竞争中，这种优势潜能仍远未能充分地彰显出来，尤其是民主、法治、自由、人权等体现现代政治的核心精神尚未能充分张扬。这主要是受制于政治体制和具体政治制度的束缚。虽然建国以来尤其是十一届三中全会以来，我国的政制建设和政制改革成就斐然，社会主义民主政治稳健前行，但由于历史和现实的原因，现阶段政制系统中仍然存在着具体制度和体制安排不合理、体系不完善的缺陷和不足，对政治发展造成了潜在制约。如民权保障机制不健全，侵犯公民人身、财产、自由权利的现象在一些地方和部门还屡禁不止；政治参与渠道仍然比较狭窄，国家与社会之间的对话协商平台需要发展和完善；权力过分集中现象仍然比较突出，官僚主义、形式主义、专制主义、一言堂作风还比较普遍；权力运行监督疲软，行之有效的、适合中国国情的权力制衡体系尚未完全建立健全，权力的授予、运行、更迭还存在许多制度漏洞；政府职能仍需转变，政府机构仍需精简瘦身，行政审批仍需有效规范；制度实施刚性不足，有法不依、执法不严，以权代法、以权压法现象比较突出等等。当代中国政治发展的目标是建设以民主法治人权为核心的人类历史上最为先进优越的社会主义政治文明。现行政制体系中的一些制度和体制的缺陷无疑成为制约政治发展进程、妨碍政治建设目标实现的瓶颈。面对体制性障碍，当代中国政治发展的战略选择只能是从制度入手，通过进一步加强政制建设和政制创新，来破除发展进程中的制约瓶颈，开创社会主义民主政治建设的新局面。政制发展不仅是当代中国政治发展的核心任务，而且是其现实诉求。

三、当代中国政制发展的价值旨归与目标愿景

任何制度安排和制度变革都以某种价值预设为前提为先导，并朝着特定的目标趋赴。从价值旨归来看，中国特色社会主义的国家本质决定了当代中国的政制发展首先应当毫不动摇地坚持社会主义，这是政制发展的首要原则。其次是奉民主、法治、人权为价值圭臬，这是现代政治文明的基本诉求。此外，当代中国政制发展的价值原则还应该包括：（1）社会和谐。实现社会和谐，建设美好社会，始终是人类孜孜以求的一个社会理想，也是包括中国共产党在内的马克思主义政党不懈追求的一个社会理想。如胡锦涛总书记所指出的，我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。和谐社会基本涵盖了国家与社会之间、政府与公民之间、党际人际之间、人与自然之间各领域的关系，和谐社会也即是各个领域和要素之间处于一种均衡、协调、和睦、兼容、共生的理想状态。构建社会主义和谐社会也囊括了经济、政治、文化、社会、生态诸方面的建设，其中制度建设则是关键，因为当前存在的影响社会和谐的矛盾和问题都与制度体系的不健全、制度安排的不合理有关，而化解社会矛盾、扫除通往和谐之路的各种障碍，也必须从制度入手加以解决。因此必须大力加强制度建设、不断完善制度体系、为促进社会公平正义、实现社会和谐提供保证和支撑。作为制度建设的核心内容，政制建设必须以社会和谐作为自己的理想关怀和价值诉求，并围绕着如何实现社会和谐来进行政治体制和政治运行机制的选择、设计、变革、改进。（2）公平正义。正义从古迄今都是人类不懈追求的永恒主题。政制作为规范和协调政治社会生活的主要工具，更是承载着促进社会公平正义之任。卢梭有句名言：“恰恰因为事物的力量总是倾向于摧毁平等的，所以立法的力量就应该总是倾向于维持平等。”［8］67政制发展的正义原则要求从政制发展的每一个环节、每一步骤、每一阶段：从制度选择到制度设计、制度实施，都必须以符合正义、体现正义、保障正义为基准。只有在实现了政治正义的社会环境中，人的潜力才能得到最充分的发挥，大众的积极性才能被充分调动；平等、自由和人权才能得到充分的保障和切实的践行；社会的强者和弱者、精英和大众才能共同享受人类文明进步的成果；才能塑就一个充满生机和活力、和睦谐调的社会。（3）妥协宽容。宽容和妥协是衡量政治发展水平与成熟程度的重要尺度。宽容妥协是一种美德，对于个体，意味着胸怀的豁达开阔；对于社会，意味着公共精神与公共理性的彰显与张扬；对于政治，意味着政治体系的开放包容、国家与社会的良性互动、政治主体彼此间的容忍、对话、商谈、妥协。政治现代化往往伴随着政治体系的复杂化、政治主体的多元化、政治思想的异质化、政治诉求的纷繁化、竞争冲突的显性化，这就需要政治制度必须具有宽容妥协的精神，是否具有宽容和妥协精神也是民主与专制的界标。英国历史学家阿克顿勋爵认为，对于民主国家来说，“妥协是政治的灵魂。”［9］165美国政治学家科恩指出：“没有妥协就没有民主”，“妥协是民主程序的核心”。［10］182政制发展的宽容原则要求不能简单地排斥竞争、压制冲突，而是通过合理的制度设计和不间断的政制发展，构建通畅的沟通机制、表达机制、疏导机制、缓冲机制，从而能够高效而迅捷地回应社会冲突、缓解社会冲突、整合社会冲突、把冲突控制在秩序的范围内。宽容政制的精髓和要义即是：设计和建构一套灵活而富有弹性的制度体系，使社会各阶层、各集团能够在碰撞中相互尊重、在冲突中寻求共识、在对抗中达成妥协、在竞争中合作共赢。

纵观十一届三中全会以来党有关政治建设的路线方针政策，总结30年来政制改革的实践经验，笔者认为，当代中国政制发展的目标取向应当包括以下主要内容：（1）动态稳定。政制发展的顺利推进离不开稳定有序的社会环境，稳定既是政制发展的前提，又是政制发展的目标。从传统向现代变迁中的社会极易出现政治秩序的脱控和失范，正如亨廷顿所指出的，现代化在很大程度上包含了社会势力的增长和多样化，人们文化教育的提高、大众传媒的发展、社会交流的增加、价值观念的分化、政治参与的膨胀、期望与诉求的扩大，所有这些都对政治体系造成压力，容易导致政治不稳定。［5］43面对现代化的“潜在不稳定陷阱”，诸多现代化中国家的执政党在推进政制改革与民主转型的过程中都未能成功跨越，纷纷在政治动乱中丧失了政权，成为改革的牺牲品。邓小平从改革伊始就反复强调，“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”［11］284当代中国政制发展所追求的秩序稳定，不是高压镇制、一潭死水、僵化沉寂的稳定，而是张弛有度、动态平衡、谋进求新的动态稳定。为此，就必须加强政制建设，构筑和完善一系列社会整合机制、政治沟通机制、矛盾缓冲机制、公平分配机制、利益平衡机制等，通过建设开放、包容、灵活、高效的政治制度和政治体制，以调控社会冲突、达成社会共识、规范社会秩序，维护社会动态稳定。（2）法治民主。民主既是当代中国政制发展的价值原则，也是其目标追求。当代中国政制发展所致力于建设的是制度化、法律化、程序化的人民民主，即法治民主。邓小平曾精辟地指出，“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”［1］146法治民主蕴含三层涵义：以法律确认民主，即用国家根本大法的形式把主权在民原则确认和固定下来，成为国体和政体的根本精神；以法律保障民主，即切实落实宪法条文所规定的人民主权原则；以法律规范民主，即公民的民主权利必须依照宪法和法律规定行使，不能危害社会主义国家制度、妨碍社会公共利益、侵犯他人合法权益。（3）善治政府。作为政治生活的主体，政府是经济社会发展的主要驱动力，政府制度发展也是政制发展的关键。打造与社会主义市场经济体制的客观要求相适应、与现代政治发展方向相一致的现代善治政府，是当代中国政府行政体制改革的方向，也是政制发展的重要目标与任务。所谓善治（Good Governance）就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。［12］84善治政府的主要特征是服务、责任、有限、高效、法治、透明、诚信；其运作理念是公民本位、权利本位、社会本位。

四、当代中国政制发展的指导原则与实践路径

对于地域辽阔、民族多样、人口众多、历史悠久、现代化任务极其繁重的社会主义中国来说，政制发展是一项复杂、艰巨的系统工程。在具体进程中，采取什么样的方针策略，直接关系到政制发展的成败。本文认为，对于当代中国政制发展来说，以下四点应该是比较重要的方针原则。（1）党的领导。拥有先进的理论指南、丰富的政治经验、高超的政治技巧的中国共产党是中国各项事业的领导核心。推进政制发展，不仅不能削弱党的领导，而且要坚持和加强党的领导，这就要不断地完善党的领导，改革和完善党的领导方式和执政方式，增强党的执政能力。（2）积极稳妥。政制建设应积极主动，应当及时回应经济和社会发展的要求，根据客观实践的发展适时地推进制度创新、深化体制改革；政制发展必须统筹规划、稳健设计，必须在党的领导下，在坚持四项基本原则的基础上，分步骤、有秩序地渐进推进。（3）自主探索。一是立足国情。亚里士多德指出，“一名好的立法者或真正的政治家就不应该一心盼求单纯意义上最优越的政体，他还必须考虑到切合城邦实际的最优良的政体”。［13］22成功的政制建设需要对世情和国情的深刻洞察，需要立足于本国国情和现实实践，巧妙平衡理想与现实的张力，把“求善”与“可行”有机统一。二是不搬不套。根据本民族特点，不搬不套地探索革命与建设之路。列宁曾有段精辟的话：“一切民族都将走到社会主义，这是不可避免的，但是一切民族的走法却不完全一样，在民主的这种或那种形式上，在无产阶级专政的这种或那种类型上，在社会生活的社会主义改造的速度上，每个民族都会有自己的特点。再没有比‘为了历史唯物主义’而一律用浅灰色给自己描绘这方面的未来，在理论上更贫乏，在实践上更可笑了。”［13］64-65（4）绩效为基。即必须从现实所需出发，同时立足于长远全局绩效来进行制度的设计、安排、变革、创新。当代中国政制发展所追求的绩效应是全方面的，应涵盖政治经济文化社会等各个领域。一是经济绩效。政制发展必须致力于为经济发展提供优良的制度环境，致力于能够有效地推动生产力的持续发展和人民生活水平的持续提高；二是政治绩效。政制发展必须着眼于提高政治体系的能力，包括党和政府的政治整合能力、政治动员能力、政策贯彻能力、公平分配能力、风险预警与化解能力、公共危机治理能力、国家可持续发展能力；必须着眼于不断地增殖党的合法性资源，夯实党的执政基础，巩固社会主义制度；三是文化绩效。应该充分发挥制度对文化的积极作用，通过政制发展逐渐削弱传统臣民文化的心理积淀，引导人们树立现代公民文化，在全社会培育对民主法治的真诚信仰。四是社会绩效。政制发展应该助益于激发社会活力，调动社会成员的积极性和创造性；在国家与社会之间、政府与公民之间构建起一套良性互动、合作协商的制度平台；担负起增进社会公平正义、促进社会和谐之重任。

对于当代中国政制发展来说，在实践中必须致力于解决好三件事情。（1）加强制度创新，促进政制的发展完善。一是充分发挥观念变革对制度变革的先导和带动作用，以意识形态创新破除制度创新的阻力和束缚。1978年以来中国改革开放和制度建设的伟大成就，正是在意识形态不断与时俱进地解放和创新的基础上取得的。进一步深化体制改革，推进制度创新，要求党继续发扬创新精神，根据改革开放和现代化建设的新形势、新实践，总结新经验，在理论上不断扩展新视野，作出新概括。二是完善立法，加强制度供给。如前所述，虽然建国以来尤其是改革开放以来，我国在制度建设领域成果颇丰，但是制度滞后、制度短缺问题在当前仍然比较突出，成为政治发展进程的深层制约瓶颈。深化政制改革、加强和完善立法，保证制度供给，是当前政制发展的重要任务。（2）健全执行机制，保障制度的贯彻落实。制度设计和制度供给是政制发展的基础内容，制度执行和制度实施则是政制发展的关键环节。政制功能的有效发挥凭赖于制度的切实贯彻执行，否则，制度就成了空洞的条文堆砌。现阶段我国政制建设的一大困窘就是制度虚置、制度扭曲、制度失灵，其原因就在于制度缺乏权威、制度监督疲软、制度执行不力。为保证制度的贯彻落实，就必须：一是加强制度具体执行机制建设，优化操作程序与流程。二是完善制度实施的内外监督机制。要加强包括党内监督、人大监督、党际监督、司法监督、群众监督、舆论监督等全方位、多层面的监督体系，同时加强各监督主体和监督力量之间的协调和配合。三是加强违反制度的责任追究机制建设。从经济学的“成本－收益”的视角分析，必须使违规者因违规所付出的成本和代价远远高出其因违规而获得的收益。这就需要加大违规惩戒力度、健全法律追究机制，这是落实制度、强化制度权威性的关键。（3）培育公民文化，推动政制的有效运转。现代公民文化是与现代政治发展趋势相一致的政治文化类型。作为政制的隐结构和现代制度范畴中的非正式规则，政治文化潜在地制约着政制的运转绩效和功能行使。托克维尔在探究美国民主能长期维护的原因时发现，“美国人特有的民情，才是使全体美国人能够维护民主制度的独特因素”。［15］357当代著名政治学家帕特南通过对意大利制度变革试验的长期研究也得出：社会环境和历史深刻地影响着制度运转的有效性，有效的、负责任的制度取决于共和的美德和实践。［16］214建国以来，党一直高度重视对传统政治文化的改造，尤其是改革开放后，随着社会结构的转型，中国开始从传统的封闭、半封闭的农业社会逐渐向流动、开放的现代工业文明社会转变，广大国民的传统思想观念和行为方式也开始发生潜移默化的深刻变革，传统臣民文化开始逐渐褪隐，现代公民文化因子正在逐渐地萌生和发展。但是作为基于深层次的文化遗传，传统政治文化往往具有顽强的生存能力，即便是社会政制向前延伸和发展的时候，传统文化仍然会以其巨大的惰性对政制发展进行阻碍和抵制。对于在有着二千多年臣民文化传统的中国，实现政治文化的现代化不是一蹴而就的，公民文化的确立和成熟仍然需要一个漫长、曲折的过程。政制发展的顺利推进和现代政制文明的确立成长，仍然需要党和政府长期不懈地进行公民教育和文化引导，在社会主义民主政治建设实践中，使民众自觉、自发、自然地浸染和养成现代公民意识。

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