高职教育制度生态环境的改进与创新

张 健

（滁州职业技术学院，安徽 滁州 239000）

高职教育制度生态环境的改进与创新

张 健

（滁州职业技术学院，安徽 滁州 239000）

文章论述了高职制度生态环境的内涵及规范性、保障性、配套性、稳定性的特征，并对高职教育制度生态环境当下存在的问题，即文本的繁荣与实践滞后的反差，基本制度与配套制度的疏离，制度公平性的迷失与效率性的低下，制度的操作性缺失与执行性的难为进行了梳理和阐析，最后提出了改进和创新高职教育制度生态环境的因应对策。

高职教育；制度生态环境；改进与创新

1 高职教育制度生态环境的内涵与特征

什么是制度？辞海解释，“制度是要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规则或行为准则”。诺斯认为：“制度是为约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和道德伦理行为准则”。[1]制度是人类活动的行为规范体系，它是带有管束特征的行为框架，是人们管理意志的体现。国内也有研究者认为，“职业教育制度指人们自觉制定的并要求社会成员共同遵守的职业活动的规范体系，……是确保技能型人才培养质量的重要保证，是制约职业教育发展的极为重要的因素。”[2]若从分类视角对制度加以考察，将更有利于我们对制度外延的把握。从制度所由出之的主体看，可分为国家（政府）、团体和个人三个层次。从制度的格局和适用范围看，可分为宏观的，如国家层面的职业教育办学体制、职业教育管理体制、职业教育经费投入体制、职业教育政策法规等，中观的和微观层面的，包括职业教育产学合作制度、职业资格证书制度、学校的规章制度、“双师型”教师制度、学生管理制度等。从制度的地位角度看，可分为职业教育基本制度和职业教育从属制度。基本制度是带有基础性和根本性的制度，如《中华人民共和国职业教育法》、《国务院关于大力发展职业教育的决定》、职业教育的办学体制或制度等，从属制度是职业教育基本制度的表现形式或实现形式，是指为了贯彻基本制度而制定的一系列具体制度。由制度的性质和分类不难看出，高职教育制度生态环境是由已在的教育制度供给而形成的影响教育存在、发展和运行的一种规范体系和制度安排。制度生态环境的作用或功能在于，增进职业教育活动的秩序；减少职业教育活动的交易成本；激励和约束职业教育利益相关者；营造职业教育发展的环境。[2]

高职教育制度生态环境的特征：一是规范性。规范性是职业教育制度的核心价值，制度制定本身的目的就是规范高职教育办学的秩序，规范人们相互交往的“游戏”规则，节约和降低社会行为的角色成本。从而保障职业教育能够在一种规范有序的生态环境中健康运行。二是保障性。任何制度的制定都是服务于一定的目标实现，具有自身的价值取向的。职业教育制度的制定就是通过规范、约束、激励、引导、调节功能的实现，保障职业教育活动的顺利开展，为职业教育的可持续发展营造良好的生态环境。三是配套性。配套性是指制度与制度之间形成的不同层级、功能互补、结构完善的相互关系。良好的制度生态环境不仅要重视结构性配套，还要重视功能性配套。即它必须有法律层面制度（制约功能），政策层面制度（导向功能），操作层面制度（规范功能），实践层面制度（落实功能）。这样形成配套体系，彼此支持，相与为用，才能产生行之有效的预期效果。四是稳定性。高职教育制度生态环境还应该具体稳定性的特征，而不能朝令夕改，变化无常。因为，只有稳定性的制度，才便于人们依循执行，才能在范围、程度和层次上成为人们共同接受和认可的做法，产生共同的意识和认同的理念，久而久之，经过无数次重复后，就将演变成人们的价值观、思维方式、生活方式和工作方式，内化到人们的心灵之中，成为有利于高职教育发展的文化氛围。

2 高职教育制度生态环境的问题观照

客观地说，近十年来，随着经济的不断发展及国家对职业教育的日益重视，高等职业教育的制度生态环境也日益向好。表现为制度不断健全，政策不断完善，管理不断规范，环境不断优化，为职业教育快速发展起到了良好的规范、引领与促进作用。但以良好的高职教育制度生态环境标准，即文本性与实践性的统一，基本制度与配套制度的统一，公平性和效率性的统一，科学性与执行性的统一来衡量，当下高职教育制度生态环境还存在不少问题，具体表现为。

2.1 文本的繁荣与实践滞后的反差。职业教育制度生态领域存在着文本的繁荣与实践的滞后的矛盾。表现为在我国经济和社会快速发展以及大力发展职业教育呼声日炽的背景下，职业教育的制度主体也以积极的姿态高调介入。无论是从国家层面、各级政府层面，还是教育管理部门层面、学校层面都出台了大量的职业教育制度文本，表现出对职业教育高度重视的态度。但制度文本的繁荣并不能掩饰实践滞后的贫困，一旦涉及到制度规定的经费投入、基地建设、证书制度、就业政策等实质性问题落实时，就容易出现推诿责任、规避矛盾的现象，暴露出“口惠而实不至”、“有令不行”的本真面目。所以这种表面化、仪式化、应景化的虚假的制度文本的繁荣，并没有给高职教育的制度生态环境带来实质性的改观和“利好”，只是一张吊人胃口的难以兑现的支票。

2.2 基本制度与配套制度的疏离。基本制度是带有基础性和根本性的制度。这样的制度往往从宏观层面明确职业教育发展的大政方针和发展方向，具体的贯彻实施往往还需要配套制度跟进。所谓配套制度是指与上位的基本制度相互呼应、匹配和支持的下位的从属制度，是用于具体落实和践行基本制度的贯彻意见与实施办法。比如《国务院关于大力发展职业教育的决定》强调要：“大力推行工学结合、校企合作的培养模式”，“加强‘双师型’教师队伍建设”。但一直以来并没有与之配套的《校企合作、工学结合的暂行办法》和《双师型教师认定及管理办法》出台，这就使的这些基本制度中真正惠及职业教育的规定，难以有效贯彻落实。再比如，我们羡慕并学习德国“双元制”的教育模式，但却缺乏实施的历史文化和制度环境，也缺乏法律基础。就是说，我们虽然引进了发达国家先进的职业教育模式，却并没有与其配套的完善的法律体系作为支撑，没有学到他们相应的立法经验，因而对“双元制”的教育模式的学习，始终因缺乏配套的法律保障和制度环境，而难以真正转化为“本土化”的经验并被广泛推广。

2.3 制度公平性的迷失与效率性的低下。公平与效率是衡量一个国家教育发展水平的重要指标。“教育平等的完整内涵包括四个方面内容：一是人即目的。这是思想前提；二是教育权利平等原则；三是教育机会均等原则；四是差别性对待原则。”[3]这其中教育过程中机会均等原则，反映了社会成员具有分享社会发展成果的平等权利，其主要表现是对不同类型的学校提供与其需要相一致的经费、设备、教师、课程及期望目标等。但就高职教育制度生态环境的实际状况看，并没有享受到这种平等的权利。比如，高等职业教育作为一种办学成本高的“富贵”教育。有研究表明：高等职业教育“理论上它所需要的投入应当是普通高等院校的2.64倍。”[4]因而其办学经费理应按其成本相应投入，但现行的制度安排却是政府尽量不投入和少投入，而是采取高收费的政策，让经济承受能力相对较低的高职学生群体在“市场化”的道路上先行，造成学校之间的竞争不能处在同一公平的平台之上。这样的制度设计显然是有违公平的。再就教育资源的占有情况看，到目前为止，许多综合性大学和本科院校都“插足”高职教育领地，通过不断扩张，挤占高职教育的地盘和生存空间，可怜高职教育“自己的地盘难做主”，大量的生源被这些“傍大款”的职业院校或二级学院所吸引而流失，对独立设置的高职院校形成极大的冲击。可以肯定的是，高职院校的办学困境在很大程度上与这种制度导向上的偏差有关。令人不解的是教育主管部门一方面要求高职院校要安于其位，努力作为，办出一流。不要这山望着那山高，老是想着升本。另一方面却又放任本科院校不安其位，僭越、“出格”，他们难道不需要专心致志办好本科。在吃着“锅”里的同时，又在原本已僧多粥少的高职教育的“碗”里分一杯羹。我们认为这种在多元办学、扩大资源的旗号下因校而异的二元化政策，是不利于营造公平竞争、有序发展、良性双赢的教育发展环境的。由此所造成的高职教育的办学困境和效率低下的现实，是值得教育决策主管部门反思的。

2.4 制度的操作性缺失与执行性的难为。高职教育制度的操作品质缺失，是其生态环境病态的又一“症状”。比如1996年国家颁布的《职业教育法》，是我国职业教育发展史上的重要的里程碑，标志着职业教育走上了依法治教的发展轨道。但“就职业教育法而言，还基本属于‘宣言性’立法，法律条文多为原则性的规范，缺少法律应有的强制性效力，无论是从实体上还是程序上都缺少可操作性，因此一直停留在文件里和字面上。”[5]教育制度的操作性缺失遮蔽了教育制度的实践性本性。可见，这种流于形式的制度文本是影响当下高职教育发展环境的最大流弊。由此造成了执行上的难为和无为，一是制度文本的刚性制约不够。如企业作为职业教育链上的相关利益者，理应对职业教育发展负有法理责任和支助义务。如接纳学生实习和教师实践或以不同的形式支持学校办学，而许多企业就是不买帐，法规制度也无能为力、形同虚设。二是制度的效力层次太低。许多制度的出台多是以“决定”、“意见”、“办法”、“通知”等形式出现，效力层次太低，刚性规范不足。而且往往只有规范内容而没有规定法律责任，致其变成了口号式、宣言式文件。三是“有制度却没约束”。一些好的政策即便被歪嘴的和尚“念歪”，也是听之任之。没有人追究处罚，当然也就根本无法落实。四是执行力不强。任何好的制度都需要人去贯彻落实，如果人的能力不支持，执行力不强，就会造成贯彻不行、落实走样，使好的政策徒有其名而难副其实。

3 高职教育制度生态环境的改进和创新

优化高职教育的制度生态环境，一要根据理想的生态制度样态，进行积极建构；二要针对存在的有关问题进行改进和创新，或有针对性的治理，这样才能补偏救弊、调整充实，完善高职教育的发展环境。

3.1 研究制度缺失状况，做好制度、法规建设的补缺补差工作。高职教育制度生态环境建设总体来说不断进步，但也还留有很多“死角”，体系建设还不够健全，制度包括法规建设还存在不少“空白”。美国经济学家康芒斯认为，在现代社会中，有法律、经济、伦理三种利益协调方式，其中法律制度最为重要。它是国家调控和管理职业教育的有效手段，也是政府角色的最鲜明体现。如前所述，德国的“双元制”模式成功的重要因素之一的法律环境的建设，而在这方面，我们的法律制度建设十分缺位，使企业在职业人才培养中应负担的责任规定缺乏强制性，由此造成了企业参与校企合作、工学结合的压力、动力和热情不高，企业与职业技术教育结合的优势并没有发挥出来，因而必须要研究高等教育已进入普及阶段的国家和职业教育发展特色鲜明、成效显著的国家的出台的各项政策、制度、法规，并结合自身实际，尽早出台与我国职业教育发展相适应的“本土化”的职业教育制度、政策、法规，以弥补历史“欠帐”。其次，要从制度层面尽快解决高职教育办学体系不健全的问题。随着高职教育的不断发展，当前迫切需要解决的就是高职教育向本科、硕士、博士教育高层次延伸的问题，以完善高职教育自身的体系。改变人们印象中的高职教育被锁定专科教育的低端，是没有出路的“断头”教育的观念，进而提升高职教育的吸引力，为高职教育的可持续发展营造良好的制度和体制环境。

3.2 注重制度的配套跟进，形成完备的制度体系。一个良好的、完备的制度生态环境，应该是由宏观、中观、微观三个层面的制度相互支持、彼此配套而形成的完整的体系建构。宏观把握方向，中观制定规则、微观执行落实。现在的问题是，虽然宏观的大政方针、政策方向是明确的，但中观跟进不力，微观无所适从。如《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出了“以服务为宗旨、以就业为导向”的办学指导方针，明确了职业教育要“从计划培养向市场驱动转变，从政府直接管理向宏观引导转变，从传统的升学导向向就业导向转变”，[6]这些基本制度设计为职业教育的今后发展指明了方向，明确了目标，勾画了蓝图。但就各省市的具体规则和各院校的落实举措来看，都流于虚妄。因而一定要重视实施机制和配套制度的建设。实施机制是为了保证职业教育制度的成功实施而建立的运行机制。如为了保证职业院校人才培养的规格质量而制定的人才培养水平评估制度，国家为了鼓励企业投资或支持职业教育而实行的税收优惠政策。这些单项的实施机制是制度配套的重要组成部分。第二，制度配套一要有自主创新意识。不能各省每校都按照一个思路、一种模式来运作。那样呆板单调，特色消泯，还难免会落入同质化竞争的陷阱。三要出台配套性的制度和规定，为宏观政策贯彻实施提供可操作性的依循。堵住行政操弄、权力运作失范的漏洞或行政不作为的借口，使高职院校的管理运作进一步科学化、规范化、高效化。四是学校层面要结合各校实际，在微观落实的制度建设上下功夫，要针对上位的宏观政策、配套的中观政策，创造性的出台保障落实的制度、办法，制定行之有效的方案和行动，这样形成“三位一体”的配套体系，才能真正保证政策实践的有效性。

3.3 调整不当制度，保证高职教育公平发展环境。作为一种新兴的“另一类型”的教育，高职教育与普通本科教育相比，还存在着基础薄弱、条件落后、师资不强、经费短缺设备不足的诸多问题。根据教育机会均等和差别性对待原则，理应以高职教育的对象、特点及规律来要求和看待高职，并对高职教育扶持倾斜。但现实却是以普通本科绑架高职教育，往往以普通本科的标准来衡量和评判高职教育，对其歧视有加；而“三不一高”的高收费政策，更是将高职教育吊在了“质次价高”的尴尬地位，这种相互抵牾的政策矛盾，使高职教育公平发展的环境遭到践踏。不仅如此普通本科教育还“插足”高职，与高职教育争夺资源和发展空间。生态学中有一个生态位理论，说的是每一个物种都有自己特定的空间环境地位和所处的位置，没有两个种可以稳定地占据同一生态位。因为生态位关涉到食物链和生存资源的占有。一般说来，在某一资源维度上，一个种能够占有一定的生态链位置，如果生态位重叠，同一生态位上的种之间会展开激烈的正面竞争，血拼和厮杀。[7]只有当资源特别缺乏的情况下，才会造成生态位的泛化，即需要增加生态位的宽度，以便保证生物的适应性生存。这时种间生态位边界就会变的交叉、模糊。问题在于本科院校与高职院校并不处在同一生态位，他们的生存环境比高职要好得多，为何还要“插上一杠子”，与高职争资源、争发展空间呢？要说为了促进竞争，全国1184所同类高职院校之间的竞争已经狼烟四起、颇为激烈了。要说为了增加资源，当然有这样的正面作用和积极意义，但我们也要看到增加资源的同时，也是在抢夺资源，也是在分散办学精力、耗散资源优势，得失相较、利害相权，我们认为，还是应该安于其位，减少生态位重叠，办优、办大、办特、办强本科，巩固自己的生态位为好。所以，笔者不赞成本科办高职，应当“本退专进”或“本退民进”，纠正不当的政策投放，优化高职教育的发展环境。

3.4 强化制度落实的监督、惩处，确保制度执行到位。制度是管束和规范人行动的体系，它是指向实践和行动的。对于一个制度问题的答案总是指向“我们应当做什么”或“怎样做”，而不是简单地提出“我们知道是什么”。就是说，制度的价值取向，是靠行动、靠实践的有效性来保证的。但问题是我们却常常将制度问题归为理论范畴，而忽略其行动层面的意义。这种思想上的迷误，往往直接导致制度执行的不力。我们认为，提高高职教育制度实践的有效性，一要求真务实，夯实执行操作的基础。教育制度要能够切实推进并解决高职教育发展过程中的实际问题。如资金投入不足的问题、校企合作低效的问题、人才培养质量不高的问题等。它一定要有作为性、实用性，而不能成为“文牍”，成为纸上谈兵的东西。二要善于协调冲突，提高政策执行的意愿。任何制度的出台，都必然要触及不同群体的利益，当制度的多边主体把不同的价值追求带入执行过程，必然会产生冲突。如学校和企业是不同利益的异质主体，企业是创造利润的组织，学校是培养人才的机构，当我们要求校企合作或企业应当支持职业教育，就有可能与企业的利益发生冲突，这时就需要政府出面进行协调，以制定双方都能接受而又乐与执行的制度文本。三要强化制度落实的监督、激励与惩处，保证制度执行的到位。有了好的制度，还要有保证落实到位的机制。这就要求做好监督、激励与惩处工作，监督即对制度的执行落实要跟踪问效，严格考评，不能有想法没做法、有上文没下文，而要实施管理“问责”，重实干、求实效，扭住“落实”不放松，一想二干三成功。对于执行落实好的要予以激励奖优，对于执行落实不力的要予以惩处，这样使大家时刻都蹦紧责任这跟“弦”，高度负责地做好工作。

[1]道格拉斯·C·诺斯.经济史中的结构与变迁[M].北京：商务印书馆，1992：195-196.

[2]董仁忠.职业教育制度论纲[J].河北师范大学学报（教育科学版），2008，（3）：116、118-119.

[3]张社字.教育平等视野下的职业教育制度创新[J].教育发展研究，2003，（11）.

[4]匡英.比较高等职业教育：发展与变革[M].上海：上海教育出版社，2006：237.

[5]张社字.我国职业教育政策的效度分析[J].教育与职业，2006，（32）.

[6]国务院关于大力发展职业教育的决定[N].中国教育报，2005-11-10.

[7]张健.高职教育发展的风险管理与可持续发展研究[J].职教论坛，2009，4（上）.

G710

A

1672－2868（2011）04－0126－05

2011-03-20

教育部人文社会科学研究规划基金资助项目（项目编号：09YJA880018）

张健（1955-），男，山东郯城人。滁州职业技术学院职教研究所所长、教授、学报主编。

责任编辑：陈 凤