民办基础教育可持续发展的制约因素及其对策

李 瑛

（巢湖学院，安徽 巢湖 238000）

民办基础教育可持续发展的制约因素及其对策

李 瑛

（巢湖学院，安徽 巢湖 238000）

改革开放以来，我国民办基础教育获得了较大发展，成为公办教育的有益补充。但其发展仍然受到属性定位不明确、产权界定不明晰、合理回报率不确定、制度供给不充足、政府管理不到位等因素的制约，必须加强民办基础教育的法制建设，分类确定民办基础教育学校的身份，明确界定产权关系，正确对待营利性与回报率，建立民办基础教育统筹管理制度，以推进民办基础教育的可持续发展。

民办基础教育；可持续发展；制约因素；对策

民办基础教育是我国基础教育的重要组成部分。改革开放以来，民办基础教育先后经历了恢复探索期、快速发展期、规范调整期等发展阶段，显示出从无到有、从小到大、从快速发展到缓慢增长、从数量扩张到质量提升的发展规律，弥补了公办教育资源的不足，满足了社会多样化教育的需求，促进了教育竞争机制的形成，推动了多元化办学体制的建立，为我国基础教育的蓬勃发展作出了重要贡献。当前，我国民办基础教育的发展存在着一些制约因素，影响了其可持续发展，必须从法规、政策、制度等方面采取有效措施，推动其改革与创新，为其营造更好的发展空间。

1 民办基础教育发展概况

民办基础教育是国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办基础教育的学校及其它教育机构的活动，是相对于公办教育的一种私立教育形式。作为人们生存、生活和发展的基本知识和能力的教育，其主要办学类型包括民办幼儿园、民办小学、民办初中、民办高中、民办中等职业学校①这种分类是根据教育部1997-2009年全国教育统计数据确定的。民办的特殊教育、成人中小学教育、工读教育、各种培训学校、培训班等非学历民办教育机构教育部未进行统计，因此，这些机构不作为本文研究对象。参见：http://www.moe.edu.cn[2011-05-20]。。我国民办教育自孔子首创私学开始至解放初，有着两千多年的发展历史。20世纪50年代中期，我国完成了生产资料公有制的社会主义改造，确立了社会主义经济制度，政府接管全国民办学校，改为单一的公办教育模式，民办学校从此退出了历史舞台。党的十一届三中全会后，我国形成了以公有制经济为主体、多种经济成分共同发展的多元所有制结构，为教育领域多元办学体制尤其是民办教育的发展奠定了所有制基础。随着经济体制改革的推进、市场经济体制的逐步建立以及恢复高考后国民教育消费的持续增加，民办基础教育重新恢复并发展起来。

30多年来，各级各类民办基础教育总体呈现出较快较大的增长态势，尤其2003年《中华人民共和国民办教育促进法》（简称 《促进法》）实施后，民办基础教育进入了规模扩张与结构调整的历史转折时期。通过对2003-2009年我国主要民办基础教育学校在校（园）生数的统计①该数据公布日期为2010年12月29日。参见：http://www.moe.edu.cn[2011-05-20]。，除了普通高中在校生数从2006年的247.72万人开始逐年减少外，其余四类民办基础教育学校（园）在校生数均呈现逐年增加趋势，其中幼儿园增速最快，2009年比2003年增长了136.17%。总体上看，我国民办基础教育分布于基础教育各个主要办学领域，均占有一定的份额。2009年，民办幼儿园、民办小学、民办初中、民办高中、民办中等职业学校的校（园）数占全国同类学校总数的百分比 依 次 为 64.62% 、1.96% 、7.70% 、28.24% 、18.28%，在校 （园）生数所占百分比依次为42.67%、4.99%、7.98%、9.45%、17.87%，除民办幼儿园园数占全国64.62%外，民办小学、民办初中、民办中职学校校数偏少，五类民办基础教育学校的在校生数占全国的比例偏低。总之，我国基础教育阶段的民办学校办学日趋成熟，形成多元化发展格局，呈现平稳发展态势，但除幼儿园外，其余四类学校的校数与在校生数与公办基础教育学校还有较大的差距，总体上仍然处于补充办学的局面。

2 民办基础教育可持续发展的主要制约因素

民办基础教育作为一项可持续发展的事业，不仅要能够满足当前国家和社会对基础教育发展的需求,而且又要不损害国家和社会将来满足其基础教育需求能力的发展，健康、持久、良好地为社会提供公共基础教育服务。尽管我国出台了相关法律法规及政策，推动了民办基础教育的发展，但是在办学过程中，依然存在着一些制约因素，妨碍了其可持续发展。

2.1 属性定位不明确

《促进法》第3条明确规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”，但是实际上我国民办学校被定性为“民办非企业单位”，属于民间非盈利组织的法人身份，既非事业单位，也非企业单位。这种定位模糊性造成了民办学校无法真正享有与公办学校同等法律地位和公平政策待遇[1]，使得民办学校长期以来处于公私难辨的尴尬境地，制约了民办基础教育的健康发展。根据有关法律规定，民办基础教育具有公益性的根本属性，承担了一定的社会公共教育职责，理应作为事业单位，与其它公办学校享有同等的社会地位和待遇，但由于民办基础教育具有办学投资回报性，这又与公益性事业单位非营利的社会属性相冲突，因而造成其属性和地位难以把握与确定。

2.2 产权界定不明晰

民办基础教育学校办学主要由个人出资，部分学校得到了政府财政经费、社会捐资、公益性办学用地划拨、国有办学设施转让等扶助，因此，其产权具有一定的公私交融性，往往难以界定与截然区分。尽管《促进法》第35条规定“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权”，但这并不意味着民办学校的办学资产属于办学者所有，可以自由支配使用。《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（简称《实施条例》规定：“国家的资助、向学生收取的费用和民办学校的借款、接受的捐赠财产，不属于民办学校举办者的出资”（第5条）；“民办学校资产中的国有资产的监督、管理，按照国家有关规定执行。民办学校接受的捐赠财产的使用和管理，依照《中华人民共和国公益事业捐赠法》的有关规定执行”（第36条）。这样就构成了法人财产权与拥有权的分离与矛盾，并且，《促进法》和《实施条例》没有对民办学校办学节余的财产所有权作出法律规定。这样，在司法实践中就很难做到对民办基础教育产权清晰地界定。现有的法规政策对民办基础教育学校产权规定不明晰，使得办学者心存顾虑，办学投入有所保留，设定的办学期限较短，不利于民办学校的长期发展。

2.3合理回报率不确定

合理回报是民办基础教育私立办学属性的反映，体现了国家对民办基础教育的“扶持与奖励”政策。回报率高低是民办教育公益性与私营资本逐利性博弈的结果，是制约民办基础教育发展的焦点问题之一。现有法规政策均坚持教育的公益性，以确保民办基础教育充分地履行社会公共教育义务。《促进法》第37条、第51条分别规定：“民办学校收取的费用应当主要用于教育教学活动和改善办学条件”，“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”。《实施条例》第38、44-48条对是否要求合理回报的权益、获取合理回报的时间、回报比例依据因素、回报比例的社会监督、不得取得回报的情形、地方扶持与奖励等作出宏观规定，对合理回报率的数值没有作出明确具体的规定。这样，民办基础教育学校确定办学合理回报率随意性较大，部分义务教育阶段民办学校因办学回报率低而数量减少，部分非义务教育阶段的民办学校学费较大幅度地高于公办学校，增加了办学结余，加重了家庭教育负担，使其办学营利性与教育公益性的矛盾有所上升，更有甚者非法获取回报牟取暴利，影响了民办基础教育学校办学质量及其社会声誉。

2.4 制度供给不充足

民办基础教育学校法人身份的不确定性，导致国家制度供给上的相应不足。主要表现为：一方面，国家经费支持不足。由于民办学校被划定为“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办的学校及其他教育机构”，在依法办学的传统与国情下，使得民办学校难以直接获得政府的财政性经费资助[1]，靠自筹经费办学，求得生存与发展。另一方面，政策扶持偏失。尽管相关法规规定“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”，但实际上许多地区的民办基础教育学校在招生、师资建设、社会福利与保障等方面未能真正享受到与公办学校平等的权利，即便某些地区出台了一些扶持性政策，往往也因没有配套措施而得不到落实，民办基础教育学校的发展受到了很大的限制，使其在师资队伍建设、教育教学质量、招生数量与质量等方面长期处于劣势，教育资源总体不足，很大程度上限制了其发展。

2.5 政府管理不到位

在不少地区，政府及有关部门在民办教育管理中存在着缺位、越位与错位现象，对民办基础教育的宏观指导、规范与扶持明显不足。调查发现，不少地方政府教育等主管部门对民办基础教育机构的管理属于例行公事，流于形式，未能真正按照有关要求履行职责；许多地方政府尚未将民办基础教育校数与学生数纳入本地区基础教育总体发展规划中，没有根据城乡基础教育的现实需要对民办基础教育学校进行合理布局，导致民办基础教育学校过于集中到区域中心城市，造成城乡基础教育的不均衡发展，这在当前城市化进程加速的新形势下，变得越发严重。同时，教育、税务、工商等部门并未根据国家的有关优惠政策对民办基础教育学校实行合理的管理，更多从本位主义出发，对民办基础教育机构进行了一定的违规干涉，影响了其发展。

3 民办基础教育可持续发展的战略举措

3.1 加强民办基础教育的法制建设

尽管我国已经建立起了以《促进法》及《实施条例》为核心的民办教育法规体系，但对民办教育机构的属性、身份、产权归属、社会职能、合理回报、政策扶持、依法奖惩等主要问题没有作出非常明确的规定，影响了政策执行和民办教育办学决策。因此，立法机构应该考虑到我国基础教育的现状，尤其应及时根据市场经济、城市化发展的新形势修订不适合社会发展要求的条款，抑或根据《实施条例》制订新的补充文件，以便于操作执行。例如，2002年颁布的《促进法》不仅以法的形式及其更大权威取代了1997年颁布施行的《社会力量办学条例》，而且，对后者中关于民办教育机构的营利性、办学积累的用途、解散后清算出的剩余财产等问题都作了较大调整与纠正，为民办教育的发展创设了更大更宽松的发展空间，促进了其稳步发展。考量我国民办基础教育发展现状，当前加强与完善民办教育法制建设的重点在于，补充新的条款，纠正束缚与妨碍民办基础教育发展的不合理规定，妥善解决长期以来影响民办基础教育可持续发展的身份与产权界定等悬而不决的问题，强化制度建设与政策执行的监管、引导和奖惩，着力营造可持续发展的良好环境，为民办基础教育可持续发展提供更为有效的保证。

3.2分类确定民办基础教育学校的身份

坚持公益性是我国教育事业的根本原则①教育的公益性是指教育能为受教育者及其直系亲属之外的其他社会成员带来的经济的和非经济的收益，具有“公共利益”、“公共收益”、“公共福利”等本质属性。，但这种公益性在不同教育机构表现的程度和社会效应不同。因此，可以根据其公益性发挥的强弱对民办基础教育学校的身份和属性重新界定，解决长期存在的民办学校事业法人与企业法人的身份之争。依据基础教育阶段各类民办学校履行社会公共教育的情况及其办学目的，可以将其身份划分为两类：1.自收自支事业单位法人[2]。这类学校不以营利为目的，承担义务教育和非义务教育，成为地方基础教育体系的重要组成部分，其办学经费主要为自筹，部分来自国家财政补助及社会捐资等。这类学校享受同类公办学校的待遇，教职工养老、医疗等社会保障方面采用学校出资、个人缴存与国家适当补贴的方式加以解决。2.企业单位法人。除办学用地等极少的政府扶持外，其办学经费完全依靠自筹。在坚持公共教育服务根本目的前提下，通过为社会提供差异性教育、高端教育以满足社会选择性教育的需求，获取高于其他民办基础教育学校合理回报的利益，这类学校按照企业来进行管理。这两种身份的划分，便于民办基础教育学校的分类管理和分层发展。

3.3 明确界定产权关系

作为建立在一定的社会公共资源基础之上的社会公益性机构，民办中小学等主要基础教育机构已逐步纳入到国家基础教育体系之中，随着国家对民办基础教育机构政策扶持与制度供给的不断加强，除了其固有资产外（规定为社会公共财产），对其资产增值部分的归属应该建立与其运行期间政策优惠反向挂钩的激励性制度，逐渐将其纳入到一体化的办学体制中。因此，民办基础教育学校资产中的国有土地、国家财政资助（含校舍等教育资源转让赠予等）、社会捐赠以及基于这些公共资源而衍生的累积教育资产中的绝大部分应该属于国家所有。扣除社会捐助、国家资助的资产、预留发展基金以及规定费用后的余额 （即营利部分），可以适当提取以奖励办学者，其余应作为教育资本追加办学（归为社会公共教育资源），办学者不得据为己有。民办学校终止清算时，除去国有资产、清偿所欠债务后的剩余财产，分别根据两类身份，按照有关法律和行政法规的规定处理。

3.4 化解营利性与教育公益性的矛盾

民办基础教育客观上具有营利性，由此形成的营利教育使得教育公益性观念受到严重挑战，也使得坚守教育公益性的法律陷入尴尬的境地[3]。民办基础教育的营利性与其教育公益性的矛盾，在一定程度上源于营利教育和公办教育对教育公益性的不同认识。营利教育认为，教育具有很强的公益性，为了维护这种公益性，政府必须保证每个公民的受教育权，只要保证教育质量，就可以采用市场化的运作方式（即允许教育营利），达到营利教育和教育公益性的统一。这种市场化公益性思维是从教育结果即教育本身所具有的外部性角度出发的。公办教育认为，因为教育具有巨大的社会公共服务职能与相当的外部性（主要指教育的社会成果），对于促进社会阶层流动和社会公平具有重大的调节作用，所以必须由国家来保障每个公民的受教育权，为全体国民提供免费或半免费的教育，这种社会化公益性思维是从教育的社会属性（主要指社会性、公共性、政府性）出发的。也就是说，营利教育的公益性观念侧重于受教育者的“公共收益”，而公办教育的公益性观念则侧重于“公共福利”。虽然两者认识角度不同，但在最根本的归结点上却是一致的，即能够增加“国家和社会的公共利益”，因此，民办基础教育营利性与公益性可以统筹兼顾，协调发展，如：扩大教育机会，增加教育选择，减轻政府教育财政压力，扩大福利性教育（如创办平民化教育，举办打工子弟学校，进行面向残疾儿童的特殊教育，为贫困学生减免学费，推动公办教育改革等），民办基础教育的公益性因而可以成为公办教育公益性的有益补充。

3.5 明确规定合理的回报率

如果说，营利性是民营资本的诉求与办学成果之一，是一种私有行为，那么，回报性则是政府、社会对其营利性约束与干预的结果，也即国家、办学者、社会（含受教育者）多方利益博弈的结果。这就决定了其营利性并不能直接决定其回报性[4]，回报性必须按照法规政策的规定合理与适度。对此，有关法规明确规定办学结余（即营利部分）主要用于追加办学，这是必须遵守的原则。回报率多少取决于办学成效、办学者主观行为、办学成本等多种因素。一般应按不低于年度净资产增加额或者净收益的25%的比例提取发展基金后，剩余部分才可以适当提取回报；学校类型不同，出资人从办学结余中取得回报的比例应该有所不同，但取得回报必须合法、合理、适度；非法获取回报应给予处罚。总之，民办基础教育办学回报必须具有合理性，才有利于其可持续发展。

3.6 建立民办基础教育的统筹管理制度

目前，民办基础教育学校仍然处于边缘化的状况，得不到政府应有的扶持，与公办学校的差距不断加大，其中最主要的原因之一就是政府未建立民办基础教育统筹管理制度。各部门政策法规的规定相互冲突，例如，在法规上，关于民办学校的归属与税收问题，《促进法》、《民办非企业登记条例》、《税法》等作出的有关规定相互冲突[5]；同时，在具体政策的贯彻执行中，各管理部门往往各自为政，考虑自身利益，不从整体和大局出发，主观行为比较多，给民办基础教育学校带来了较多的负面影响，因此，必须建立民办基础教育学校的统筹管理制度。首先，各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划，建立教育、民政、税务、工商、社保、医保等各相关部门的统一协调机制，发挥其整体管理的效应，为民办基础教育学校构建与公办学校同样的发展环境。其次，教育行政部门要将民办基础教育纳入到公办基础教育体系中，构建一体化的基础教育体系，实现基础教育的整体规划和管理，推进城乡基础教育的合理布局与均衡发展。

4 结语

综上所述，民办基础教育在我国基础教育事业中扮演着不可或缺的角色，大力提高民办基础教育学校办学质量与水平，已经成为时代的强烈诉求。2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确强调：“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量。各级政府要把发展民办教育作为重要的工作职责。依法落实民办学校、学生、教师与公办学校、学生、教师平等的法律地位，保障民办学校办学自主权。清理并纠正对民办学校的各类歧视政策。制订并完善教育发展的优惠政策。”由此可见，民办基础教育发展过程中还存在着一些问题，必须采取有效措施尽快予以解决，才能推动其健康持续地发展。

[1]胡卫，董圣足.我国民办教育发展的回顾与展望[J].教育发展研究，2011，（1）：18-22.

[2]谢锡美.民办教育地方立法评析[J].现代教育管理，2011，（3）：55-58.

[3]上海市教育科学研究院.教育公益性概念的争议与统一[EB/OL]，2010年08月09日，http://ver.teacher.com.cn/teacher/front/content.action?contentId=57511.

[4]汪家镠.关于民办教育促进法中的几个问题[J].教育与职业，2003，（9）：22-24.

[5]胡卫,谢锡美.《民办教育促进法》:现实与历史的双重选择[J].教育发展研究，2003，（2）：40-43.

THE CONSTRAINTS AND STRATEGIES ON SUSTAINABLE DEVELOPMENT OF PRIVATE BASIC EDUCATION

LI Ying
（Chaohu College,Chaohu Anhui 238000）

Since Reform and opening up,private elementary education got a larger development and is a useful supplement for public education in China.Because property location is not clear,definition of property rights is unclear,reasonable rate of return is uncertain, system supply is not adequate, Government is not in place and so on, The development of private elementary education has been constrained.The need to strengthen basic education in the legal system run,classification to determine the identity of private schools in basic education,clearly define property rights,resolve the contradiction of education public welfare and profit, clearly Provide reasonable rate of return, establish Integrated management system of private elementary education,We can vigorously promote the sustainable development of private basic education private elementary education.

Private Elementary Education;Sustainable Development;Constraints;Strategy

G521

A

1672－2868（2011）04－0099－05

2011－05－27

全国教育科学规划单位资助教育部规划课题（项目编号：FFB108032）；国家社会科学基金教育学一般课题（项目编号：BHA100053）；民政部“中国社会组织建设与管理”理论研究部级课题（项目编号：2008MZACR001－1050）。

李瑛（1972-），女，安徽巢湖人。巢湖学院教育系副教授，教育学博士，主要研究方向为民办基础教育、中国教育史。

责任编辑：陈 凤