促进就业的税收政策分析*

李 霞

(福建省煤田地质局,福建福州350005)

促进就业的税收政策分析*

李 霞

(福建省煤田地质局,福建福州350005)

税收政策作为国家宏观调控的经济杠杆,在调节和促进就业方面有着举足轻重的作用。我国现行税收政策虽然在创造就业机会、鼓励自主创业等方面起到了一定的作用,但仍存在许多不足。为缓解我国就业形势较为严峻的问题,应采取扩大税收优惠政策的适用范围,调整所涉及的税种,开征社会保障税以及构建长效机制等措施,进一步完善我国就业税收优惠政策。

就业;税收;优惠政策

随着我国市场经济发展的不断深入以及经济体制改革的持续推进,劳动力市场与就业结构也发生了重大的变化。就业形势日益严峻,已成为我国经济发展的制约因素之一。为扩大就业,我国坚持实施积极的就业政策,确立了促进就业的政策体系和制度保障,而税收政策就是政策体系中的重要构成部分,其作为政府宏观调控的重要工具之一,可以从不同层面对就业水平和就业结构产生直接或间接的影响。

一、我国的就业形势

(一)就业供求总量矛盾突出

经济的发展带动就业岗位的增加。《中国统计年鉴2010》的数据显示,从1978年至2009年,我国从业人员规模从4亿扩大到7.80亿,但劳动力供给仍是绝对过剩。我国虽然实行严格的计划生育制度,可是由于人口基数庞大,人口总量迅速增长,劳动力供给量也随之增加,而我国高校扩招产生的大量毕业生、企业改组改制分流人员、城镇化快速推进产生的农村剩余劳动力、退伍复员军人等劳动力资源数量十分庞大,使得新创造的就业岗位远不能满足新增劳动力和失业人员的需求。近十几年来,城市失业问题日益严重,城镇登记失业率和失业人数逐年攀升,2008年的国际金融危机对我国经济产生了严重的负面影响,就业压力进一步加大。统计数据显示,1998年全国城镇登记失业人数为571万人,登记失业率达3.1%;2009年,全国城镇登记失业人数达到921万人,登记失业率达到4.3%,登记的失业人数已接近千万。应注意的是,该数字只反映了城镇的登记失业率,并未把城镇没有登记的显性失业者和隐性失业者计算在内,即真正的失业率是远远高于登记失业率的(社科院2009年《社会蓝皮书》指出,中国城镇的实际失业率为9.4%)。

(二)就业结构性矛盾明显

1.我国劳动力供求在城乡之间、不同行业之间、不同地域之间存在明显的结构矛盾。在城乡之间,新增就业机会集中在城镇,农村则有大量剩余劳动力需要转移;从行业上看,各种传统行业,如农林牧渔、制造业、采掘业等富余人员较多,创造新就业岗位的能力较低,新增就业机会主要集中在各种新兴产业上,如服务业、金融业等;从地域上看,老工业基地、西部地区就业矛盾突出,沿海发达地区和新兴城市则能提供较多就业机会。

2.岗位空缺与失业并存的结构矛盾。目前,我国既存在大量失业人员和下岗职工,也有许多劳动需求得不到满足,部分行业的部分岗位出现劳动力短缺。产生这个现象的主要原因是新兴产业、行业和职业不断涌现,传统行业和职业被淘汰,不少劳动力的技能类型和水平与现有的就业岗位要求不一致;我国劳动力素质总体水平偏低,高技能人才严重短缺,大量素质偏低的劳动力难以就业,而一些素质较高,但职业能力低或适应性差的劳动力就业也有困难;劳动力大部分流向经济较发达的地区,由于地区选择过于集中,导致经济发达地区劳动力供过于求,而经济落后地区劳动力供不应求。

二、税收影响就业的经济学分析

(一)对劳动供给的影响

税收对劳动供给的影响,主要表现在劳动的收入效应和替代效应上。从理论上讲,如果收入效应大于替代效应,增税将增加劳动供给,如果替代效应大于收入效应,增税将减少劳动供给。减税时两个效应恰好相反。从税种上看,个人所得税对劳动供给的影响最为明显和直接,因为个人所得税是通过改变税后可支配收入,从而影响人们对劳动与闲暇的选择;对商品课征的税收,如消费税,会使商品的价格增加,从而导致实际购买力下降,进而影响人们对劳动与闲暇的选择。从税基上看,单纯对劳动所得 (如工资)征收的所得税,比对一般所得普遍征收的所得税产生的替代效应更大些;对非劳动所得征税而对劳动所得免税,可以避免对劳动供给产生额外的负担。从税率上看,累进税率产生的影响更大,累进程度越高,超额负担就越大。

(二)对劳动需求的影响

一是在总量上的影响。由于税收具有乘数效应,所以政府可以通过税收政策对社会总消费需求和总投资需求产生影响,进而影响劳动需求。当减税时,由于税收乘数的作用,国民收入会产生倍增作用,从而拉动就业的增加。增税效应则与之相反。

二是在结构上的影响。以减税为例分析:第一,对企业的减税效应。根据资本有机构成的比例,可将企业区分为劳动密集型与资本密集型。如果对劳动密集型企业减税,就会增加该企业的税后利润,进而扩大发展规模,创造较多的就业岗位,即就业结构的变化带来了就业的增补效应。如果对资本密集型企业减税,就业结构的变化就会带来资本、技术对劳动力的挤出效应,不利于劳动力需求的扩大。[1]第二,对个人减税的就业效应。如果对低收入人群实行减税,甚至实行负所得税政策,则会产生较强的收入效应与消费效应,进而间接扩大就业量;反之,如果对高中收入人群减税,则会产生较弱的收入效应与消费效应,进而间接收缩就业量。

三、我国就业税收政策现状

(一)我国就业税收优惠政策

从税收影响就业的经济学分析可以发现,减税政策是扩大就业的有效手段,既可以扩大劳动供给,也可以扩大劳动需求。因此,为解决就业问题,自1994年税制改革以来,我国出台了一系列促进就业的税收优惠政策,包括2002年以前对“待业人员”和“特殊群体”的税收优惠、加强再就业的财税〔2002〕208号文、国税发〔2003〕62号文、财税〔2004〕139号文、财税〔2005〕186号文和国发〔2005〕36号文,鼓励企业吸纳就业、自谋职业和自主创业、国有大中型企业主辅分离、辅业改制的国税发〔2006〕8号文等,以及促进残疾人就业的财税〔2007〕92号文等。这些政策的实施大致从以下三个方面来促进就业:

1.创造就业机会

通过税收优惠政策的实施,扶持并鼓励企业的发展,以吸纳更多的劳动者就业。首先,对小型微利企业减按20% 的税率征收企业所得税,对新办属于第三产业的企业,在一定期限内减征或免征企业所得税。其次,对部分企业,如商贸企业、服务型企业 (国家限制的行业除外)、劳动就业服务企业中的加工型企业和街道社区具有加工性质的小型企业实体,所增加的岗位中如有招收持有《再就业优惠证》人员的,按照实际招用人数,定额减免营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税,其定额标准为每人每年4000元,可上下浮动20%。第三,对国有大中型企业中因主辅分离和辅业改制分流,为安置本企业富余人员所兴办的经济实体 (国家限制的行业除外),经有关部门认定,税务机关审核,免征3年企业所得税。第四,对为安置自主择业的军队转业干部或随军家属就业而新开办的企业,符合条件的,免征3年营业税和企业所得税。对为安置自谋职业的城镇退役士兵就业而新办的服务型企业(国家限制的行业除外),免征3年营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税。

2.鼓励自主创业

通过税收优惠政策的实施,鼓励高校毕业生、下岗失业人员以及军队转业干部和随军家属、城镇退役士兵自主创业,促进个体经济的发展。首先,对高校毕业生创业,针对不同的行业类型可享受所得免征或减半征收企业所得税的优惠。其次,对持《再就业优惠证》人员从事个体经营 (国家限制的行业除外),符合条件的,在每户每年8000元限额内依次减免营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税。对个体经营者提高增值税、营业税起征点。第三,对自谋职业从事个体经营的军队转业干部或随军家属,免征3年营业税和个人所得税。对自谋职业的城镇退役士兵从事个体经营 (国家限制的行业除外)的,免征3年营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税;对从事农业机耕、排灌等和相关技术培训业务以及家禽、牲畜等的繁殖和疾病防治业务的,免征营业税。

3.帮扶特殊人群就业

通过税收优惠政策的实施,扶持残疾人就业。[2]12首先,对接收残疾人的单位,按单位实际安排残疾人的人数限额即征即退增值税或减征营业税;对于兼营增值税和营业税业务的单位,则由其自行选择退还增值税或者减征营业税。单位实际支付给残疾员工工资的2倍可在企业所得税税前扣除,并对单位安排残疾人取得的增值税退税或营业税减税收入,暂免征收企业所得税。其次,对残疾人个人就业的优惠,包括对残疾人个人提供的劳务免征营业税;对于残疾人个人提供加工、修理修配劳务免征增值税;残疾人的工资、薪金等各类所得,按规定的减征幅度和期限减征个人所得税。

(二)税收优惠政策存在的问题

我国现行就业税收优惠政策虽然在创造再就业机会、缓解社会就业矛盾、维护社会稳定以及促进经济发展上发挥了重要的作用,但仍存在不足,主要表现在以下几个方面:

1.政策制定较为零散

就业问题涉及社会各类人群,劳动力之间素质差距较大,就业岗位要求千差万别,而现行就业税收优惠政策不但涉及面较小,而且较为零星,散见于财政部、国家税务总局等政府部门的通知、决定、意见等文件中,且基本上也仅是简单罗列具体规定,尚未形成系统全面的税收制度与政策体系。[2]13

2.优惠范围比较有限

从享受优惠的企业看,现行政策主要是对零售商业和服务型企业给予税收优惠,限制了其他企业享受就业税收优惠政策的资格。从享受优惠的群体看,这些优惠政策主要针对的是国有企业中的下岗失业或因破产而需要另行安置的人员,城镇其他失业人群中享受低保待遇并且失业一年以上的人员以及特殊人群,但是对非国有性质的企业下岗失业人员、农民工、高校毕业生的关注较少。从优惠的税种来看,减免的税种主要为所得税和部分地方税,在一定程度上抑制了地方政府执行就业税收政策的积极性。这些局限必然导致优惠政策在政府之间、行业之间、企业之间、人员之间缺乏公平性。

3.政策措施侧重临时

解决就业问题是我国长期面临的一项战略任务。而现行就业税收优惠政策主要是针对各个时期的特定人员、特定企业以及特定行业的特定问题而设立的,政策侧重于临时性和政治性,且减免期只有1到3年,过渡色彩浓,导致优惠政策缺乏长效鼓励机制,影响了激励作用的发挥。

4.管理程序过于复杂

具体表现在实施就业税收优惠政策时,针对不同的政策对象,其资格认定的部门也会有所不同。如国有大中型企业实行主辅分离、分流安置富余人员兴办经济实体的认定部门是财政部门和经贸部门等;安置残疾人就业的单位认定部门是民政部门或残疾人联合会;劳动就业服务企业的认定部门是劳动部门;企业吸纳下岗失业人员的认定部门是劳动保障部门,其吸纳情况则由税务部门核定等等。整个政策执行的程序和手续繁琐,且缺乏信息共享,协调配合难以顺畅,降低了优惠政策的执行效率。

四、完善就业税收政策的建议

(一)扩大优惠政策的适用范围

首先,对所有吸纳失业人员和可增加就业的企业 (除国家限制发展的产业外),只要符合条件的,一律给予按照吸纳失业人员的企业以同等的税收待遇;政策的适用对象扩大到所有新增劳动力,包括高校毕业生、农村剩余劳动力以及非国有企业下岗或分流人员,以体现对所有社会群体的政策公平性;允许企业吸纳失业人员采取临时性、季节性、钟点工、弹性工作等用工方式,并相应给予一定的税收减免优惠。其次,优惠政策应涉及劳动力吸纳能力较强的行业和企业,如中小企业、劳动密集型产业、第三产业、乡镇企业、非公有制企业。这类行业和企业是我国安置就业的主力军,应适当加大税收扶持力度。要充分利用加速折旧、放宽费用列支标准、投资抵免、延期纳税等多种税收优惠形式,将其他社会资源引导到有利于促进就业的市场领域。

(二)调整优惠政策涉及的税种

首先,完善增值税制。包括科学界定小规模纳税人和一般纳税人,降低小规模纳税人的征收率,允许其增值税进行税额抵扣,使小规模纳税人的负担和一般纳税人的接近或更低。[3]其次,完善营业税制。调高营业税起征点的标准,进一步降低个体经营者的税负,鼓励个体经济的发展;通过对向中小企业提供信用担保、贷款的金融机构免征营业税,来缓解中小企业资金筹集较难的问题。第三,完善出口退税制。应进一步提高劳动密集型产品的出口退税率,取消中小企业在出口退税政策上的差别待遇,鼓励劳动密集型产业和中小企业的产品出口。第四,完善所得税制。主要是通过采取所得税优惠政策鼓励各种层次教育类型的发展,提高劳动力素质,以适应岗位需求。如个人和家庭的教育支出可以在应纳税所得额中扣除;对教育机构、培训机构以及为劳动力提供信息咨询、中介服务的机构,实行税收优惠,免征或减征所得税;允许企业等组织的教育培训支出在企业所得税税前据实予以扣除;对企业个人和社会团体向各种学校、培训机构和教育基金的捐赠允许税前据实列支等等。

(三)适时开征社会保障税

完善的劳动力市场需要一套完善的社会保障作为支撑。我国应借鉴发达国家的做法,开征社会保障税,为下岗失业人员、城镇化进程中的失地农民、农村剩余劳动力转移的生存保障和再就业的技能训练等提供必要的社会救济保障,减轻高校毕业生自由择业、下岗失业人员自主创业、社会人才流动的后顾之忧。通过开征社会保障税,可以消除国家税收制度风险,减少国家税基侵蚀,有利于建立良好的税收秩序,同时也为打破城乡分割和地区封锁,形成全国统一的自由流动的劳动力市场奠定基础。

(四)构建就业税收政策的长效机制

我国于2008年1月1日起开始施行《就业促进法》,这为系统建立就业税收政策长效机制提供了制度保障。首先,清理现行的就业税收优惠政策。对创造就业岗位能力较低的,以及容易造成政策不公平和就业机会不均的,应适时取消;对于行之有效的促进就业的税收政策,应进一步具体细化;对现行较为零散的政策措施应进行归并、统一,增强税收优惠政策的系统性、协调性和透明性。其次,提高纳税服务质量。[2]14要广泛宣传和落实就业税收优惠政策,及时为纳税人提供有价值的涉税信息、咨询和分析,促进社会经济健康发展,以创造更多的就业岗位。第三,建立相关部门的协调机制。劳动保障、工商、税务、民政等各部门要建立联动机制,成立网络信息平台,及时沟通,紧密配合,切实做好信息交换和必要的协查工作,并根据情况适当简化优惠政策管理程序,如对企业吸纳下岗失业人员的认定,可以改由税务部门在企业减免税申请时直接核定,而无需劳动保障部门进行认定等等。

[1]刘 明.税收对就业的影响机制问题研究[J].陕西师范大学学报 (哲学社会科学版),2009(1):103-107.

[2]温来成.进一步优化我国促进就业的税收政策体系[J].涉外税务,2009(6):10-14.

[3]马海涛,向飞丹晴.促进就业的财税政策探讨 [J].税务研究,2009(5):6-10.

On Tax Policy of Promoting Employment in China

L IXia
(Fujian ProvincialBureau of Coal Geology,Fuzhou 350005,China)

A s an econom ic lever of national macro control,tax policy plays a very important role in regulating and promoting employment.Tax policy in China at present plays a certain role in creating employment opportunities and encouraging self-employment and so on,but there are stillmany defects.In order to relieve the severe situation of employment,we should take such measures to perfect tax preferential policy of promoting employment,such as expanding proper scope of preferential tax policy,adjusting the categories of taxes involved,collecting social security tax and setting up a permanent mechanism.

employment;tax;preferential policy

F810.422

A

2095-042X(2011)01-0034-04

2010-11-08

李 霞 (1976—),女,福建莆田人,博士,经济师,主要从事税收理论与政策研究。

(责任编辑:刘志新)