慈善组织公信力财务解读

湖南商学院 杨平波 湖南省教育音像电子出版社 张晓琴

［本文系湘哲社领［2009］15号“非公募慈善基金会财务信息披露机制研究”项目（编号：09YBB232）、湖南省哲学社会科学成果评审委课题“不完全契约视角下慈善基金会财务公信力的研究”（编号：1011199B）的阶段性研究成果］

一、公信力概述

公信包括“公”和“信”两方面的内涵。所谓“公”是指社会公众，而“信”则是指因信任而产认同和服从的心理感受。公信力是指组织获取社会公众信赖的能力，属于主体的一种心理认知现象，涉及的是公众与组织之间的信任关系，体现组织在社会中的信誉度以及在公众中的影响力。公信力是在长期的实践形成的一种信任资源，是一种无形资源和软实力，具有非均衡性、非对称性等特征。公信力主体双方具在信息的拥有量、影响力上的非均衡性往往使得信任方处于不利地位，从而产生信任建立过程和破坏过程的非对称性。公益性成为慈善组织的出发点和归宿。公信力主要来自三个方面：一是组织运作理念。扶贫济困、救灾助孤、恪尽职守，诚实守信，高度负责，推动社会服务，依法行善等组织运作理念是创建公信力的根本动力。公信力可通过组织的具体行为体现出来的。科学进行项目决策，充分调动公共资源，不弄虚作假，不欺骗隐瞒，组织则具有公信力。组织管理制度是慈善组织公信力形成的保障。包括公开信息、开放程序、建设问责机制、健全具有自律、互律与他律共生的社会约束机制、完善监督评估体系等。慈善组织的公益性决定了慈善组织公信力内容的多维性：主要包括信息的披露、法律和政策的遵守、理事会的职责、组织机构的效能和使命的公益性保障、募捐伦理、利益冲突的避免和解决、社会资源的管理等。慈善组织的公信力可分为机构公信力、能力公信力和财务公信力三部分。机构公信力主要体现慈善组织体制理顺、制度建设、工作规则与标准的制订、运行机制构建等方面的效能。机构公信力的培育有助于社会公众了解慈善组织的性质与服务理念，树立良好的公益形象。能力公信力是组织实施公益项目的计划、实施、监管、评估的效能，包括组织的决策能力、资源动员和管理能力、行动能力、社会互动能力和控制变化的能力等。必要的设施、充足的经费、流通的信息、高效的管理、廉洁的领导、敬业的员工及专业的素质等是能力公信力实现的保障。能力公信力的建设有利于保证资源的合理配置与使用，提高公益服务的效益与效率。财务公信力是公信力建设的核心环节，主要包括合理筹措和运用慈善资源、科学进行慈善项目的论证与规划、完善慈善资财的管理制度、选择适当的会计方法、及时提供财务会计报告等。

二、慈善组织财务公信力形成的影响因素

（一）内部治理的合理度 治理结构是在组织内部合理分配权力使组织内部各机构权责分明而形成相互协调、相互制衡的关系。慈善组织为和谐社会的发展提供了一种有效配置的制度安排。慈善组织法人组织使命与服务宗旨的体现是组织治理的核心。与营利组织相比，慈善组织属于外部资源依赖型组织，其资金主要来源于政府资助、企业、个人的捐赠及国际组织的救济等，内部治理结构模式选择具有较强的外在约束性。捐赠者一旦捐赠完成即对慈善捐财产失去了事实上的控制管理权。慈善组织作为受赠人享有一定范围内的剩余控制权。慈善组织利益归属上的复杂性以及所涉及利益主体的多元性导致慈善组织财产的剩余索取权和剩余控制权的分离而形成所有者缺位。由于产权关系不明确，剩余收益没有明确的享有主体，理事会作为决策层对管理层缺乏制约力，管理层有可能利用组织的产权缺陷来谋取一己私利，损害包括捐赠者和受益对象等利益相关者的利益，最终导致公信力的缺失。由于慈善组织治理结构中的利益相关者具有不确定性，因此更易受到外在因素的制约和影响，利益相关者利益的实现有赖于控制着捐赠财产的慈善组织完全履行其义务。而理事会作为一种“虚拟”代理人，难以融入利益相关者角色，而缺乏相应的激励机制。公募慈善组织不断派生出的依附性和官僚性加重了决策过程的家长制色彩，公募慈善组织财产所有权主体由政府部门代为行使，理事长由行政管理机关任命，难以形成对理事长权力的制衡，致使组织滋生“内部人控制”现象。非公募基金会由于设立人一般为捐赠者，捐赠者可能凌驾于治理结构之上，盗用慈善组织的名义，为自己谋取利益，甚至有可能背离组织的使命与目标，更无法满足实际受益对象的需求，难以体现其公益服务的宗旨。

（二）财务信息的透明度 信息公开是解决信息不对称的弊端，保障社会公众知情性的重要方面。在非营利治理模式下，捐赠者一旦完成捐赠行为，就与已捐赠的资财脱离关系。捐赠者不能干涉慈善组织的具体运作，但对所捐赠的资财保留有一定的监督权和知情权。慈善组织必须按照捐赠者的意旨来管理和分配受赠财产，并履行向捐赠者报告捐赠资财的动态变化的义务。实际受益对象基于其社会成员身份和特有的弱势地位，具有捐赠资财的剩余索取权。慈善组织在甄选和审核实际受益对象的过程中，有义务保持较高的信息透明度，以保障受益对象的充分知情权。合法有效的慈善捐赠通常可以享受政府相应的税收优惠。慈善捐赠税收扣除的本质是政府财政收入的减让，社会公众作为纳税人也付出了相应的经济代价。慈善组织应主动承担社会责任，向所在地政府和纳税人公开其财务状况和其他工作情况，接受政府及社会公众的监督和问责。从博弈论的角度来说，捐赠者、受益人、政府及社会公众与慈善机构之间形成了一种不完全信息博弈的态势，慈善组织在信息资源的掌握上处于明显的优势，而相关利益者由于无法通过简洁有效的渠道获取信息，其知情权与干预权受到一定程度的制约。慈善组织较低的财务透明度实际上侵犯了组织资源提供者的权利，降低其对慈善组织资金管理和使用问题上的信任度。此外，对于潜在的捐赠者来说，组织的有关信息是判断组织是否值得信任的重要依据。从长远的观点来看，信息不公开的慈善组织将很难得到社会公众的广泛支持，也使慈善组织本身的公信力大打折扣。

（三）财务管理的规范度 我国现有的慈善组织的财产归社团法人所有即抽象的社会公众所有，慈善组织不能对其资财权益进行转让、出售，通常要按照资财提供者的要求来运作、管理和处置资财。资财提供者不期望收回或据以取得经济上的利益，因而通常不进行损益的计算，也不进行净收入的分配。慈善组织的这些不同于营利组织的财务特征，可能导致慈善组织的资财运作、组织形式和财务目标的扭曲，进而失去财务公信力。目前，我国对慈善组织的日常财务管理没有得到应有的重视，财务管理制度不尽完善，部分慈善组织如果没有特殊情况不作年度财务报告，或者虽作年度财务报告但无严格审计，导致利益相关者对慈善组织的资金管理和使用的信任度降低，从而严重影响慈善资财的筹措。慈善组织缺乏强制性的捐赠资财使用的追踪、反馈机制和公示制度，其财务状况以及财务管理现状对利益相关者群体来说处于非透明状态，不利于慈善组织的发展和自身正向功能的发挥。

（四）会计监管的力度 我国慈善组织的运行机制通常可分为行政性模式和自主性模式两种。公募慈善组织一般属于行政性模式。慈善组织的人事任免、资金运用、项目开展等都由主管政府部门决定，按行政逻辑运作，在行政性监控之外缺乏其他机构的监督。非公募慈善组织一般属于自主性模式。慈善组织的成立与注销由设立人或慈善企业决定，慈善组织自主运营，组织结构、项目设计较为灵活，在组织自律的基础上，接受多元主体的监督。目前，我国对慈善组织采用“归口登记、双重负责、分级管理”的监督管理制度，作为慈善组织登记管理机关的民政部门、慈善组织的业务主管部门、审计部门等都对慈善组织负有监督的职责，由于各监督主体之间缺乏明确的分工，各监督主体实施监督的程序和手段缺乏可操作性的界定，导致监督主体的缺失。慈善组织一旦登记成立，除了象征性地接受年检外，很少接受日常性的评估和监督。根据《基金会管理条例》规定，慈善组织应当接受税务、会计主管部门依法实施的税务监督和会计监督。但由于相关条款没有具体明确监督机构监督的方式和程序，缺乏监督权得以行使的保障措施，导致监督的动力不足。会计监督力度的弱化对财务公信力的形成产生了严重的负面影响。

三、慈善组织财务公信力提升策略

（一）完善内部治理结构 我国慈善组织的治理结构还远没达到国际通行标准。为了实现慈善组织组织目标的实现，促使组织完成社会使命，提升组织的公信力，慈善组织必须完善其治理结构。首先，理事会作为慈善组织的重要自律机构，在组织目标、组织行为和组织长效发展、组织财务等方面起着决定性的作用。多元化的理事会结构应包括内部理事和外部理事。内部理事一般都在组织担任重要职务，是组织运作决策的核心成员，外部理事由组织外部拥有慈善专业知识和技能的人员组成，起辅助决策的作用。理事会代表社会公众利益监管组织，负责政策制定、财务指导和发展治理，且定期对财务和项目运作实施日常监管，承担招聘或解聘执行官的职责，定期评估和鉴定其工作绩效，审核和批准预算，进行预算和财务监督，保证组织的正常运转。理事会成员必须接受慈善组织章程的制约，才能以决策者的身份行使相关职能。其次，执行管理机构必须贯彻实施理事会领导决策下的最高执行官管理负责制，负责慈善资财的管理、项目的运作、组织内部岗位的设置、管理规章制度的建立、财务信息的披露等。同时，慈善组织可以设立监事会，监事会成员中应包括捐赠人代表、受益人的代表等，监事会应充分发挥监事会对慈善组织理事会权力的制衡作用，以防止“内部人控制”的情形发生。大型的慈善组织可以在机构内部设立各个专门委员会，由有社会声望、热心公益事业的人士担任委员会成员，参与决策，提高慈善服务的效能。

（二）建立公开透明的信息披露制度 信息的公开披露是慈善组织取得社会公信、获取社会支持、筹措慈善资金和接受社会公众监督的重要方面，也是组织治理的重要内容。建立慈善组织的信息披露制度的最终目标是构建组织公信力，实现社会效益的最大化。通过可靠、及时和完整的信息披露，使得广泛利益相关者全面了解基金会的发展概况，充分揭示基金会捐赠资财的收支状况，客观反映资金的使用效率和效果，合理评价基金会公益使命完成度、慈善资源投放度、项目运作有效度以及社会公众满意度。慈善组织信息披露的内容包括财务信息和非财务信息。主要包括组织概况、财务会计报告及附注、慈善项目运作状况、组织绩效评价等。财务信息构成信息披露体系的主体框架，非财务信息的适度披露有助于社会公众了解非公募慈善组织所提供公益服务的潜在能力，成为财务信息披露的有效补充。慈善组织信息披露分为自愿性信息披露与强制性信息披露两个基本层次。自愿性信息披露某种程度上可以节约信息披露成本，但带有一定的随意性，可能会导致社会公益服务效率低下。强制性信息披露在一定程度上缓解了信息不对称的压力，但可能导致信息披露成本加大。此外，为力求信息披露的客观与公允，规范的信息披露需要中介机构的审计及鉴证，以保护捐赠者和受益对象的利益，提高慈善基金运营过程的透明度、保证慈善基金运营的效率和效果，增强社会公众对慈善组织的信任度。

（三）强化会计监督机制 会计监督是慈善组织获得组织公信力的关键因素。从监督的主体看，受益者作为慈善组织的直接服务对象，对其服务的质与量都最为了解，因此是监督的第一个主体。目前要做的是通过政策制度改变受益者的相对弱势地位，赋予他们监督慈善组织的权利。捐赠者有充分的理由关心慈善组织的财务管理状况和服务水平，他们对慈善组织所进行直接的监督将有效促使慈善组织内部财务规范化运作。社会公众通常可以通过一些政府部门、评估机构和慈善组织自身设立的投诉热线和网站，对慈善组织财务状况进行监督。其次，政府应加强对慈善组织的日常监管。民政部门、财税部门、检察机关等政府部门相互配合，通过不定期的查账等方式，对慈善组织的年度收入和支出等情况进行监管。政府部门一旦发现并核实慈善组织违规筹款、非法挪用慈善资金等情况，有权吊销慈善组织的执照，并对相关责任人予以惩治。此外，慈善组织内部主要采取理事会与监事会双重监督。定期召开理事会，向全体理事汇报基金会工作情况及财务收支状况，随时监事会的查询和监督。慈善组织在加强自查自律、自我公开的同时，应主动接受审计部门对基金会的捐赠款物收支情况的审计，通过审计部门对基金会的财务管理进行指导和监督，发现不足，及时纠正，逐步实现基金会财务管理的规范运作。不同规模的慈善组织可以区别对待。大型慈善组织可以聘请独立公司审计，小型慈善组织可以采用财务外包的方式交与专业机构打理，以保持慈善组织财务的公开与透明，从而提升慈善组织自身财务公信力。

［1］程昔武：《非营利组织治理结构:特征分析与框架构建》，《审计与经济研究》2008年第5期。