中美公共危机管理体制的异同及其启示

蔡峻林

（福州经济技术开发区发展和改革局，福建福州 350015）

中美公共危机管理体制的异同及其启示

蔡峻林

（福州经济技术开发区发展和改革局，福建福州 350015）

中国是一个发展中国家，正处于社会转型和经济转轨期。近些年来，“非典”事件、汶川大地震、2008年大雪灾、“瓮安”事件等重大公共危机事件造成很大的经济损失和一定程度上社会秩序的混乱。现实迫使我国进入了一个危机管理的时代。美国开展公共危机管理的理论研究比较早，在较为丰富和先进的理论指导下，美国在危机管理实践中也走在世界各国的前列，国家危机管理制度较为健全，对我国有着很好的借鉴意义。

美国；公共危机管理；差异；启示

一、中、美两国公共危机管理体制的形成与发展

（一）美国公共危机管理体制的形成与发展

美国公共危机管理体制，经历了从专司某个领域的部门管理体制发展到成立综合性公共危机管理体制的逐步完善的过程。20世纪初，美国资本主义社会发展到一定阶段，劳资对立矛盾突出，国内阶级和种族冲突不断。在意识形态上，共产主义产生并迅速发展，给美国社会带来了强烈冲击。为了解决一系列的社会矛盾，1908年，当时的美国司法部长波拿巴一手建立了由特务组成的调查局（1935年改名为联邦调查局）。该机构主要的精力放在“反共”反工会运动和调查国内政治激进分子上。此后，为了对付周期性经济危机以及战争危机，美国又先后建立了以联邦储备委员会为主体的经济危机管理体制和以国防部、中央情报局为主体的战争危机管理体制。

二战结束后，针对二战期间美国安全决策机构应对战争反应迟钝、效率低下等弊端，美国制定了《国家安全法》，于1947年成立以国家安全委员会为主体的综合性危机管理机制。1976年，美国国会通过了适用于全国各类危机的《全国紧急状态法》，明确规定了紧急状态的颁布程序、实施方式、终止方式、紧急状态的期限和紧急状态期间的国家权力。这时的危机管理机构将主要的精力放在国际政治危机和经济危机上，而对于自然灾害或人为灾害的公共危机较少关注，而且缺少一个危机管理核心机构。为了解决这个问题，1977年全美州长联合会指出：美国缺少全国统一的公共危机管理体制。次年，该机构发表研究报告《1978年应急准备计划：最终报告》，报告中提出了三个重要建议：一是联邦、州、地方建立平等的伙伴关系以推行“综合应急管理”；二是组建新的联邦应急机构；三是在各州建立相应的机构。1979年3月，美国总统卡特签发总统执行法案，建立联邦紧急事务管理署（FEMA），将原本分散的灾害应急计划、机构和人员整合起来。联邦应急管理局的成立体现了美国危机管理的一种全新理念，即“综合应急管理”。其含义包括：“全风险”与“全过程”。受“9.11”事件影响，2003年1月23日，美国又成立了国土安全部。FEMA由一个内阁级机构降格为国土安全部的下属部门，美国的危机防范重点转向防止恐怖袭击。FEMA公共危机管理职能的弱化，在卡特里娜飓风面前暴露无遗。卡特里娜飓风后，美国人进行了反思。《后“卡特里娜”应急管理改革法》应运而生。该法令虽然没有将FEMA独立出来，但是赋予了其更加独立的权利。该法案规定 FEMA在紧急状态下可以提升为内阁级部门，长官直接向总统负责。而且，FEMA为了履行新的职能将扩充人员。

纵观历史，我们可以看出美国的危机管理体制是一个不断地在各种矛盾中寻求平衡点的过程：战时危机管理与非战时危机管理、民防管理与灾害管理、反恐应急管理与非反恐应急管理。然而，受实用主义思维影响，美国的危机管理常常顾此失彼。在经济全球化背景下，人类面临的各种风险有很强的关联性。因此，FEMA所推行的“全风险”、“全过程”的危机管理理念，对于我国来说有很强的借鉴意义。

（二）中国公共危机管理体制的形成与发展

我国对于公共危机管理研究起步较晚，在具体实践中并没有将危机管理作为政府日常公共管理的一部分来对待，而是把危机管理作为政府非常态的应急工作，由领导班子来研究采取应对措施。应对危机的方式是被动的“撞击——反应”危机处置方式，一旦发生重大突发事件，有关信息首先要根据行政层级逐级上报，然后再临时组建工作组或指挥部商讨应对措施。建国以来，公共危机管理体制的发展大约经历了三个阶段。

从建国到 20世纪末可以归到第一阶段。在这期间，我国的危机管理主要体现在危机发生后的紧急处置和恢复重建，危机管理重治轻防。危机管理主要针对的是旱、涝、地震等自然灾害和血吸虫病等公共卫生疫情。我国政府非常重视抗灾救灾，但对重大突发事件的预防和预测非常欠缺，一方面是因为受科学技术条件限制对于一些自然灾害预测水平低；另一方面则是主观上缺乏危机管理意识，对危机事件麻痹大意。但是这时期危机应对的体制动员能力很强，在重大突发性事件发生时，党中央、国务院高度重视，直接指挥，人民解放军全力支援。

20世纪90年代末至2004年，为我国公共危机管理的第二阶段，属于有限监测和部门管理阶段。这期间我国危机管理的条块分割特征较为明显。在“非典”早期，由于卫生部门和地方政府的危机意识不强，没能在疫情刚发生时进行有效控制，使得局部的公共卫生事件逐步扩大，最终形成了影响全国的公共危机，这也体现了有限检测和条块管理的特点。2003年的“非典”是我国公共危机管理发展史上的标志性事件，“非典”过后我国开始重视公共危机管理，并加快公共危机管理体制的建设。

2004年至今，为我国公共危机管理体制发展的第三阶段，我国公共危机管理开始朝着危机的全面综合管理方向发展。国家层面组织编制了《国家突发公共事件总体应急预案》，各省市、各部门也编制了突发事件应急预案，国家应急预案体系初步建立。同时，加快了共公危机管理法制法规建设工作，从宪法修正案、综合性法律、专门性法律、法规、规章到地方法规、规章，我国涉及突发事件应急管理的法律规范构成正逐渐完善。2007年颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》，标志着我国公共危机管理的法制框架基本形成。

二、中、美两国公共危机管理的几点差异

（一）危机综合管理部门的差异

在9.11事件之前，FEMA（联邦紧急事务管理署）是美国公共危机管理机制中的核心协调机构。FEMA的总部设在华盛顿，在全美有10个区域办公室及紧急事态援助中心，有几千名受过严格救灾训练的全职员工，可以随时执行救灾任务。作为国家危机处理的核心机构，FEMA除了与国防部、卫生部、司法部等26个联邦机构进行合作外，还与美国红十字会等非政府组织建立广泛的联系，一旦危机发生，所有的信息都将进入一个机构，由FEMA来负责协调，这避免了公共危机发生时因涉及面广造成的政出多门、协调不利的局面。“9.11”事件后，美国危机管理重心转向反恐，FEMA从一个内阁级机构降格为国土安全部的一个下属部门，但他仍然为美国公共危机管理的核心部门。特别是在“卡特里娜飓风”后，美国出台了《后“卡特里娜”应急管理改革法》提高了FEMA的地位，规定在紧急状态下FEMA可以升格为内阁机构，负责人直接向总统汇报，并扩建FEMA。

我国并没有专门的公共危机管理核心机构。一旦有重大突发性事件发生，国务院是各类突发公共危机事件应对的最高行政领导机构。在国务院的领导下成立相关突发公共危机事件应急指挥机构，负责突发公共危机的应急管理工作，如果地方有重大公共危机发生，国务院认为需要，则派出工作组指导工作。国务院成立应急管理办公室，负责值守应急、信息汇总和综合协调，发挥运转枢纽作用。我国的各个地方也按照国务院的模式，开展公共危机管理工作。地方各级人民政府作为本行政区公共危机管理工作的行政机构，全面负责行政区内的各类突发性公共危机事件的应对工作。

“临时指挥部”型的公共危机管理机制，有一定的长处。这种危机管理机制有利于在短时间内集中一切可动员的人力、物力应对危机。不利之处在于危机管理机构的临时性、不长久必然对危机管理缺乏通盘和长期的考虑。临时指挥部考虑的重点是怎么把危机应付过去，对于危机的预防、监督灾害重建等问题较少关注。另一方面，临时机构的人员一般是从各部门临时抽调，缺乏专业人员。2008年春节，大雪造成了全国范围内的交通阻塞。正值春运时期，为了及时打通高速公路，不少地区采取了撒盐融雪的措施。但大雪后，工业盐随雪水深入地下，造成了严重的污染，这就是我国公共危机应急体制中缺乏综合协调部门的后果。

（二）公共危机管理过程的差异

完整的公共危机管理过程包括危机的预防、预警、恢复、重建等阶段。美国非常重视预防，在美国的行政理念中，政府应当“使用少量的钱预防，而不是治疗”。在具体的公共危机管理实践中，不同的部门在危机管理中的职责明确，具体工作起来可以按部就班，这对于危机预防、预警和初期小规模应对非常行之有效。但是，公共危机的最大特点就是不确定性，很少能完全按事先的应对计划发展，骤变的公共危机形势很有可能使公共危机管理部门缺乏足够的反应时间。

我国缺乏完备的公共危机管理计划，危机的预测、预警局限于部分机构用于应对部分灾种。对民众开展危机意识教育的工作缺乏直接的责任部门，组织演练也多是部门型，缺少综合协调，更缺乏民众的参与，使得我国公共危机管理在危机监测、预防、预警等阶段的工作缺口很大。而在危机紧急应对和灾后恢复、重建阶段，我国的集权式政府管理体制则体现出了较大的优越性。“不惜一切代价，严防死守，取得抢险救灾的胜利”、“一方有难，全国支援”这样口号式的话语在我国灾害应急过程中和灾后重建时会经常出现，这是我国政府行政力量强大的社会动员能力的直接表现。

（三）公共危机管理网差异

无论中国还是美国，政府都是公共危机管理的主体。不同的是，美国以联邦危机管理综合协调部门为核心，横向关联非政府组织、媒体、军队，纵向关联州、地方有关危机管理机构，形成了一个立体的危机管理网络。当危机发生时首先由地方危机管理部门开展行动。如果面临的危机危害较大，地方自救能力不足，则可向地方所在的州请求支援。在美国的公共危机管理中，非政府组织担当起了政府与社会、政府与民众的桥梁作用，在政府危机管理不能触及的社会角落发挥作用，是政府在危机管理中的有效补充。

在我国，强势政府作为危机管理的核心，在危机管理中组织起一切可以动员的社会力量，包括媒体等，但这些机构基本上是政府的附属机构，不能构成主体地位。我国的非政府组织，大多有着深厚的政府背景，以协会、基金会、社团的名义从事着政府部门的管理工作，有的甚至受委托可以行使行政处罚权。脱离政府独立运作的非政府组织在中国力量还很薄弱。我国特别值得重视的危机管理主体是军队，在影响全国局势的重大危机面前，军队是第一线抢险抗灾的绝对主力。在历次全国性的重大突发事件的应急处置中，如 1998年的全国性大洪水、2008年的汶川大地震，抢险救灾军队都在应急第一线，取得了很好的效果。

三、美国公共危机管理体制对我国公共危机管理的几点启示

（一）设立专门的综合性危机管理机构

我国缺少一个专门负责公共危机管理的常设机构。虽然“临时指挥部”型的公共危机管理机制有一定的长处，但不利之处也很明显，如危机管理机构的临时性、不长久必然对危机管理缺乏通盘和长期的考虑；临时指挥部考虑的重点是怎么把危机应付过去，对于危机的预防、监督灾害重建等问题较少关注；临时机构的人员一般是从各部门临时抽调，缺乏专业人员。直接可行的办法是做强做大国家应急办，赋予其对公共危机管理的统一领导指挥和协调权，使其担负起全面建设我国公共危机管理制度的职责，最终发展成为独立于办公部门以外的专业危机管理部门，并努力向全灾种、全过程、全社会的全面危机管理模式发展，把危机管理作为公共管理的一项重要内容，使危机管理常规化。

（二）加强安全教育，增强全民的安全防范意识和应对各种危机的心理承受力

处置各类危机的有效性，不仅在于是否有完备的处置预案，国民的安全防范意识和应对各类危机的心理承受力是否充分也十分重要。如：2011年日本大地震引发的福岛核电站核泄漏事件，在我国引起了抢购食盐的风波，表明了我国部分国民应对危机的心理承受力以及防范知识的缺乏，提高国民这方面的素养，长期的教育必不可少。

首先，应培养民众的公民意识，增强危机状态下的社会稳定性。公民意识的强化，使公民把个人信念和价值放在国家与社会、个人的现代社会结构关系中去认识和把握，增加公民理性的力量，在国家面临危机境况时，自觉履行公民义务，维护社会秩序。

其次，加快公民的危机意识培养。把各种突发事件的基本应对知识、技能的教育和培训加入国民教学计划，利用各种方法和媒介对社会公众进行危机意识和危机应对技能培养，让公众掌握正确的应对危机的措施与方法，明确个人在危机中的责任，提高整体公众的危机意识和危机应对能力。

再次，完善危机教育体系，使学校成为危机教育的主阵地。根据其他国家和地区的经验，危机教育应从小抓起。在幼儿园教育中就应对孩子进行基本的危机教育，然后沿小学、中学、大学梯级加深，形成系统的危机教育体系。因此，学校应成为进行危机教育的主阵地。

（三）动员全民参与危机管理，发挥非政府组织在公共危机管理中的作用

服务社会是非政府组织的重要功能，也是诸多非政府组织活跃的领域。在美国，非政府组织在危机应对中发挥着大量的救助服务功能，它们不仅在危机的第一线进入危机处理的方方面面，而且在危机后重建和秩序恢复的过程中，提供着物资、人员、信息、技术等各方面的重要服务。然而，在国内，非政府组织的参与并不尽如人意。从总体水平上来看，民间组织的积极性还没有充分调动起来，民间组织的参与还极为有限。同时，由于缺乏体制之外的组织化管道，企业、个人的捐赠和志愿者参与也并不理想。社会上要存在一个比较发达的非政府公共部门，才能在危机时刻显现其效力。同时，这些非政府组织真正是按照社会自主机制运作，具有独立决策权，基于社会基础、广泛公民参与的，只有这样，它们才可能具有非政府组织所应有的独特优势，也才能在危机管理中发挥其独特的作用。因此，政府与非政府组织的良性合作，才是新型公共治理模式实现的有效途径。

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[3]王缉思，徐辉.中美危机行为比较分析[J].美国研究，2005（2）：22-47.

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[7]林如婷.转“危”为“机”之路：从无锡饮用水危机反思我国公共危机预警机制[J].重庆工学院学报（社会科学版），2008（4）.

Similarities and Differences of Public Crisis Management System between China and America and its Reference Value to China

CAI Jun-lin
(Development and Reform Bureau, Fuzhou Economic and Technological Development District, Fuzhou,Fujian 350015)

As a developing country, China is at social and economic transition. In recent years, the accidents of "SARS", Wenchuan earthquake, 2008 the big snow, Weng’an incident, and other major public crises brought about great economic loss, and to a certain extent, social chaos. This situation gave rise to a crisis management time to our country. America is early in carrying out public crisis management theory research. Directed with the relatively rich and advanced theories, the United States leads the world in the crisis management, and its national crisis management system is well-developed, which is of valuable reference to our country.

America; Public crisis management; differences; reference value

D035.29

A

1009-8135（2011）06-0128-04

2011-07-02

蔡峻林（1970-），男，江苏人，福州经济技术开发区发展和改革局局长，主要研究方向：危机管理。

（责任编辑：朱 丹）