社会工作：实现社会管理目标的有效途径

李 鹏，高卫东

（1.中共长春市委党校 公共管理教研部， 吉林 长春 130022；2.长春大学 光华学院， 吉林 长春 130117）

社会管理是“政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。”[1](P2)社会管理在维护社会秩序、促进社会进步、协调社会利益以及构建社会和谐等方面均显示出重要作用。但是随着经济的快速发展，社会问题频发，社会管理水平相对滞后的现象日趋突出，加强和创新社会管理受到党和国家的高度关注。在这样的背景下，充分认识社会工作在实现社会管理目标中的作用，系统分析当前社会工作发展中出现的问题与不足，深入思考加强社会工作的思路与对策，对于创新社会管理，提升社会管理水平具有重要的理论及实践意义。

一、社会工作的定位

作为专业，社会工作最早出现于19世纪末20世纪初，是在长期的助人活动基础之上发展起来的专业活动。社会工作是“以利他主义为指导，以科学的知识为基础，运用科学的方法进行的助人服务活动。”[2](P122)

社会工作主要有四个基本功能。一是助人。人有各种各样的需要，但是人的能力又是有限的。当人们自身的能力不足以实现其需要时，社会工作就要运用自己的专业工作技巧去帮助这些人实现他们的需要。二是救难。当一些社会群体因意外（如战争、经济破产、意外伤害、精神崩溃等）而陷入困境不能自拔时，社会工作就要把这些因灾难陷入困境的人作为工作对象，帮助这些人逐步摆脱并走出困境。三是解困。人们在社会生活中难免会遇到这样或那样的困难，这些困难有些是物质层面的，有些则是精神和心理层面的，社会工作可以通过其自有的专业方法对遇到困难的人们进行帮助，使这些遇到困难的人获得物质以及精神和心理层面的帮助，进而提升困难群体的社会能力，促使他们顺利地回归社会。四是发展。人的发展不只存在于顺境中的自我提升，也体现于在战胜困难时的自我超越，人的发展不仅仅是身体素质、智力、学识上的提升，同时也包括社会适应能力的提升。帮助受困对象实现各个方面能力的提升，实现人的全方位发展是社会工作的基本功能。

社会工作的各项功能是社会工作实现社会管理目标的基础条件，使社会工作在创新社会管理过程中具有了工具手段的价值意义，使社会工作成为实现社会管理目标，促进社会管理创新的重要方式。

二、社会工作是实现社会管理目标的有效途径

(一)社会工作可以更好地实现社会管理维护社会秩序的目标

社会秩序是社会良性运行的基础与保障，改革开放以来，我国经济建设、社会建设取得巨大成就的原因之一就是我国拥有一个比较安定、平稳的社会秩序。但是伴随着改革开放的不断深入，公平与效率、城市与乡村、发展与环保等一系列矛盾也随之凸显，这些矛盾的出现，对维护我国安定、平稳的社会秩序带来很大的威胁，所以，维护社会秩序的稳定就成为当前社会管理的重要目标之一。

社会管理实现维护秩序目标的基础性手段是政策手段，这种手段是广覆盖式的，主要解决的是目前社会管理中普遍存在的共性问题。但是，导致社会失序的因素是由共性问题与个性问题共同组成的，单一运用政策的手段去解决共性问题的方式会忽略对个性问题的解决，影响社会管理维护社会秩序作用的有效发挥。社会工作，因其方法的灵活性，服务方式的专业性以及理念的助人性等特点，可以从个体的角度去解决公众在社会生活中所出现的问题，为个体需求提供更有针对性的服务，从而弥补政策手段在维护社会秩序方面存在的不足。

社会失序的根源在于人与人、人与社会环境之间矛盾的产生，是利益冲突所致，而利益的冲突既有物质层面的利益分配不均，也有认识层面的偏差与夸大。目前，单一地通过政策这种刚性手段从根本上改变利益分配不合理、不均衡，改变人们主观上存在的认识偏差等问题的效果并不十分令人满意，这也表明在借助刚性的政策手段维护社会秩序的同时，也需要实施柔性的心理手段与之配合。社会工作方法具有典型的解决社会问题的柔性手段的特征，运用其助人自助的价值理念，通过专业的工作方法，能有效地从微观层面、从心理上对社会弱势群体、失意群体等实施帮助和疏导，能够更好地解决社会失序的问题，从而使社会管理维护社会秩序的目标得到实现。

（二）社会工作可以更好地实现社会管理预防社会风险的目标

当今社会是一个风险社会，风险隐藏于社会的各个方面，当风险从隐性转化为显性，社会就将面临严重危机。所以，避免出现社会风险的转化，提高对社会风险的预防水平，有效地防止和减轻风险对社会的破坏作用，也是社会管理的重要目标。

社会风险是由各个领域、各个层面的风险构成的一个风险体系，风险产生的原因极其复杂。社会管理可以运用社会工作的方法，从两个方面更好地预防社会风险。一是针对社会特殊群体做好预防。社会特殊群体是目前社会的高风险群体（如服刑以及刑满释放人员，失管、失控的青少年等），社会工作针对这些群体展开帮助工作，可以使这些群体更好地修正自己的行为适应社会，从而达到降低社会风险的目的。二是针对隐性风险做好预防。社会风险在从隐性转化为显性之前通常是不易被发现的，但是，社会工作者因长期工作在社会各个群体之中，可以及时捕捉和发现社会所存在的隐性风险，并通过自身的努力或运用其它社会管理方法防止这些隐性风险向显性风险的转化，从而及时预防和化解社会风险。

（三）社会工作可以更好地实现社会管理提高社会福利的目标

公共产品不仅仅包括教育、医疗等传统意义上的有形的产品，也包括友谊的获取、精神的慰藉、人格的完善等无形的公共产品，提供公共产品是提高社会福利的根本性手段，有效地提供公共产品既是社会管理的重要职责又是社会管理的重要目标。

提高社会福利的主要目的在于使社会公众得到更好的生存和发展，基本公共服务均等化是提高社会福利的主要手段，但是，社会公众群体的庞大性也意味其需求的多种多样。提高社会福利不仅要满足社会公众的一般性需求，还要不断地满足社会公众的个性化需求。社会福利不仅包括物质层面，还具有精神层面的内容。生活在当今时代的社会群体，对心理层面、精神层面的需求也是极为迫切的。社会工作以其特有的专业工作方法、理念可以有效的弥补其它社会管理手段在满足社会群体个性需求方面的不足。可以从心理、精神层面满足社会群体的需要，进而促进社会福利全面、真正地提升。

（四）社会工作可以更好地实现社会管理维护社会公平正义的目标

社会的公平正义是一个社会的价值诉求，也是一个社会健康运行的伦理基础。但是由于人们价值理念的多元，以及拜金主义、官本位思想的泛滥，使得公平正义受到了前所未有的挑战，公平正义的流失正在成为当今最大的危机，所以，当前社会管理的重要目标还包括要有效维护社会公平，昭示社会正义。

社会公平正义的实现基础是社会分配的公平，但目前公平的分配制度并没有从根本上建立起来，社会的强势群体利用其手中的各种资源在不断地为本群体攫取更大的利益，而社会弱势群体的利益则在强势群体的不断侵蚀下大量流失。强势群体与弱势群体的距离在拉大，社会的离心力在增强。因此，维护弱势群体的利益，帮助弱势群体在生理、心理等各个方面渡过难关，提高其适应社会生活的能力，是社会公平、正义的最好体现，也是社会管理急需解决的问题。社会工作以其助人自助的价值理念，以其关爱弱者，服务社会弱势群体的价值追求，运用个案、小组等专业工作方法，在维护社会弱势群体利益方面作用显著。

社会公平正义的维护既在于相关制度、手段的建立与完善，也在于社会公众对其的正确感知。而由于社会公众在个人素质等方面的差异，会导致其对公平正义感知的准确性存在偏差。有效引导社会公众特别是社会弱势群体正确感知社会公平正义情况，可以疏导社会公众由于认知偏差而出现的对社会的不满情绪，提高社会公众特别是弱势群体对政府信用的信任程度。社会工作通过运用其专业的技术方法，能够有效地引导社会公众，特别是弱势群体正确认知社会公平正义的现状，从而使社会管理维护社会公平正义的目标得以更好地实现。

（五）社会工作有助于社会管理促进人的全面发展的目标的实现

树立人本的理念，重视对人的尊重是当今时代最为可贵的价值精神，当每一个社会成员都能够拥有对人性的敬畏感时，社会才能真正达到和谐。当今社会，人力资源是最宝贵的资源，当一个社会的人获得全面发展时，才会真正实现社会进步。但是，在今天的社会生活中，很多社会成员的人本理念还很薄弱，促进人的全面发展只是停留在初级阶段，人的作用并没有真正发挥出来，也正是因此，树立人本理念、促进人的全面发展也成为社会管理的重要目标。

人的全面发展是指不同境遇、不同特点、不同需要的人从生理到心理的全面发展。现在的社会对于人的全面发展主要侧重于关注正常人的正常需要，而往往会忽略那些非正常人，非正常状态下的需要，如心理发展的需要、社会认同的需要等等，在社会管理中还缺乏有效手段满足这些需要，但社会工作却可以很好地为那些少数的、非正常的人群提供自我发展的帮助，从而使社会管理更好地实现其促进人的全面发展的目标。

三、发展社会工作，促进社会管理创新

社会工作实现社会管理目标作用发挥得如何，取决于社会工作自身发展水平的高低。目前，我国社会工作在发展中还存在着诸多问题，严重制约了社会工作在实现社会管理目标促进社会管理创新中发挥更大作用，因此，急需反思目前我国社会工作发展中存在的问题，并采取有效措施进一步加强和发展社会工作，以推进社会管理创新，提升社会管理水平。

（一）目前我国社会工作在发展中存在的问题

第一，社会工作专业人才少，结构不合理。从专业从事社会工作的人员数量来看，虽然近年来我国有近200所大专院校开办了社会工作专业，每年毕业的学生数量不少，但是毕业后真正从事社会工作的人员却很少，很多人都转入到其它行业工作。从专业从事社会工作的人员结构来看，目前在我国社会工作专业领域中从事社会工作的人员构成较为复杂，有政府公务员，有事业单位工作人员，有工、青、团等群团组织工作人员，也有学习社会工作的专业工作人员。而且从事社会工作的专业人员学历层次偏低，高学历所占比重很小，受过社会工作专业训练的人员所占比例更小，人员结构很不合理。即便如此，在目前我国社会工作领域中还有大量的专业人员不断流失、转行。社会工作专业人才少，结构不合理已成为目前制约我国社会工作发展的重要因素。

第二，我国社会中介组织不发达。开展社会工作需要有一定的社会组织平台，职业社会工作者依托社会组织平台才能更好地开展社会工作。但是，目前我国社会中介组织的发展却十分不乐观。改革开放之后，我国政府一直把经济建设放在政府工作的首位，对社会建设的重视程度不够，这就导致我国社会中介组织发展缓慢，中介组织数量少，发展水平低、专业程度低，中介组织运作也很困难。社会中介组织的不发达，社会中介组织平台的缺失，使发展社会工作的基础十分薄弱，阻碍和制约了我国社会工作的发展。

第三，我国社会工作管理体制不健全。虽然自党的十六届六中全会以来，中央对社会工作给予了高度关注，但是，目前我国社会工作还只是处于起步阶段，还没有形成一个统一的社会工作管理体制，很多部门都拥有管理、扶持社会工作的职能，但并没有明确具体的负责部门和机构，没有形成一个合理、有力的社会工作领导体制，也没有建立起一套社会工作者管理、吸纳、保障、激励等方面的机制。社会工作管理体制的不健全，导致我国社会工作的发展处于步履维艰的状态，从而使社会工作开展陷入尴尬境遇。

第四，我国社会工作发展的土壤不够深厚。目前人们对社会工作的认知程度还很低，相当一部分人对社会工作存在着十分严重的认知偏差。比如，有些人当被问到什么是社会工作时，会表示从未听说过，即使听说过，也不知道这一专业是做什么的，很少有人能回答出社会工作是干什么的。这表明目前社会工作在社会中的认知程度还是很低的。

近年来，由于我国经济建设的快速发展，社会建设虽然也取得了很大进步，但是我们依然可以看到，我国目前还没有形成一种成熟的社会体系与机制，与发达国家的社会发展状况相比较，我国社会的发展在多个层面上都还存在一些不完善的地方。不健全的社会机制与社会发展形态，造成了目前我国社会对社会工作专业需求的冷淡，也造成了社会工作专业在实际社会生活中缺少市场、待遇低下的现状。

（二）加强社会工作，促进社会管理创新的思考

第一，加强社会工作者队伍建设。积极利用现有的教育资源，加强社会工作者的教育培训，对于社会工作者的培养要走出过去那种过于注重高学历的误区，把社会工作者的培养和职业教育结合起来，培养大批具有社会工作能力的中等职业人才，建立不同层级的社会工作者培养体系。在培养社会工作者的过程中，要进一步加强对社会工作专业学生的工作实践能力方面的培养，把理论教育与实践相结合，有效提高社会工作专业学生的实际工作能力。

要建立一整套社会工作人才的使用机制，广泛开拓市场，增加社会需求，使社会工作者能够学以致用。要建立专门的社会工作服务机制与机构，为社会工作者开展工作搭建坚实的平台，拓宽社会工作者的社会吸纳机制，提高相关部门、组织对社会工作者的吸纳力度，使社会工作者获得更多的专业工作机会。同时要加强社会工作认证制度的建设，严格进行社会工作认证，从而保证社会工作者的专业化，保证社会工作者的工作质量。与此同时，要保证社会工作者的相关薪酬与福利待遇，有效地解决社会工作者的后顾之忧，使社会工作者能够体面地从事社会工作这项职业，促进我国社会工作事业更好地发展。

第二，加强社会工作管理体制建设。要明确社会工作管理的职责，加强社会工作的领导力度，建立以一个或几个部门为主体的领导体制，明确相关部门、相关行业以及相关组织在社会管理过程中的职责与作用。要进一步厘清职责，统筹协调，使社会工作的管理正常化、规范化和科学化。

要建立一套针对社会工作运行过程的监督、考核机制，通过相关监督考核机制使社会工作的管理得到加强和提升，从而促进我国社会工作的健康开展。

第三，加大对社会中介组织的培育力度。政府部门要本着“小政府、大社会”的理念，积极构建多元的社会组织体系。政府部门对社会中介组织的建立、发展，要从政策上、行动上给予支持与关怀，以保障社会中介组织能够得到很好的发展。

要加强对社会中介组织的分类管理，使社会中介组织的发展符合社会的需要，同时在管理过程中，要加强监督，培育高质量的社会中介组织。通过社会中介组织的培育，促进社会中介组织不断壮大，从而促进我国社会工作事业更好地发展。

解决目前社会工作发展中出现的问题，加强社会工作建设，促进社会工作发展，可以使社会工作的功能得到充分体现，使社会工作在社会管理中的作用得到有效发挥，进而推动社会管理水平不断提升。

[1]万军.社会建设与社会管理创新[M].北京：国家行政学院出版社，2011.

[2]王思斌.社会工作导论[M].北京：高等教育出版社，1997.