我国社会保障监督体系构建：基于成本最小化的视角

潘孝珍

（中南财经政法大学 财政税务学院， 湖北 武汉 430073）

一、引言

社会保障是国家为满足全体公民的基本物质需求而依法建立的国民收入再分配制度，公民基本生存与发展权利的实现要求国家提供全面的社会保障体系，这有利于实现人的全面发展，并维护社会长治久安。

我国的社会保障体系可以分为社会救济、社会保险和社会福利三个层次，其中社会保险是我国社会保障体系的主体，主要包括养老保险、医疗保险、失业保险、伤残保险和工伤保险等项目。社会保障由国家依据法律强制实施，对保障公民的基本生活水平有很强的法律约束，但同时也正是由于它的强制性，导致社会保障在提供主体上的垄断性和法律规定范围内的公民参加社会保障制度的不可选择性。社会保障的提供主体必须是政府，政府对社会保障承担“兜底”的责任，但政府存在运行效率较低、机构臃肿等政府失灵问题。此外，我国公民参加社会保障的不可选择性，又在很大程度上限制了公民“用脚投票”这种监督机制功能的发挥，这些问题的存在必然要求建立完善的社会保障监督体系，对政府提供社会保障的各种活动予以监督，从而最大限度地维护公民的社会保障权。可以说，社会保障监督体系的建立，是确保我国公民充分享受社会保障权益的基本前提。

社会保障资金是发挥社会保障制度功能的基础，如果没有资金相匹配，社会保障制度就成为无源之水，建立该制度的初衷也就无法实现。因此，基于社会保障资金对社会保障制度功能发挥的决定性作用，我国建立社会保障监督体系的目标应该是维护社会保障资金的安全。社会保障资金的安全是多方面的，从资金的运行过程上看，它包括社会保障资金的筹集安全、运营安全、支付安全等方面。如社会保障资金在筹集上可能存在缴款单位少缴、漏缴甚至拒缴的问题；在运营上可能存在投资风险过大，违规投资甚至挪用社会保障资金的问题；在支付上可能存在社会保障资金被截留、冒领、发放不及时等问题。[1]这些都是社会保障资金面临的不安全因素，缺乏监督的社会保障资金随时都可能在资金的运行过程中遭受损失，而且大部分损失是不可逆的。因此，加强对社会保障资金监督，确保社会保障资金安全是我国社会保障监督的根本目标，也是维护我国公民社会保障权益的首要条件。

二、我国社会保障监督的现状

基于社会保障监督工作的重要性，世界上建立社会保障制度的国家也几乎都建立起多方位的社会保障监督体系，特别是社会保障制度相对完善的发达国家，建立的社会保障监督体系也更为完善、高效。尽管我国与社会主义市场经济相适应的社会保障体系还刚刚起步，但我国政府非常重视社会保障的监督工作，在社会保障监督方面做出许多努力。

（一）我国当前社会保障监督体制设计

我国社会保障监督工作还处于起步阶段，对社会保障的监督存在零散性、无组织计划性等特点，社会保障监督工作的不到位是我国当前社会保障工作不得不面对的现实问题。根据监督主体的不同，社会保障监督可以分为系统内监督和系统外监督。

社会保障系统内监督主要是指社会保障主管部门、经办机构的自我监督机制。[2]虽然我国已初步建立社会保障系统内监督，但并未真正发挥监督职能。如2006年9月原国家劳动和社会保障部发布了《关于进一步加强社会保险基金管理监督工作的通知》，提出要在我国建立社会保障监督委员会制度，其目的是为了加强对社会保险基金的管理监督，但在实际操作过程中由于理解的偏差，出现了机构名称不统一、人员构成不统一、机构性质不统一、机构职能不统一等问题。[3]从已经建立社会保障监督委员会的地区来看，大部分是把社会保障制度作为与社会保障工作相关的各政府部门领导松散地组合在一起的名义性机构，并未对社会保障各项工作起到实质性的监督作用。

社会保障系统外监督主要是由来自社会保障部门之外的其他政府部门、民间组织、个人等主体对社会保障工作的监督。我国当前社会保障系统外监督的形式单一，除了财政部门、审计部门对社会保障资金起到一定的监督作用以外，其他形式的系统外监督还比较欠缺。如在西方国家发挥着积极作用的社会团体监督、企业工会监督、参保人员监督等有效机制在我国并未真正建立，来自系统外的监督力量对社会保障系统的监督作用非常微弱。[4]

（二）我国当前社会保障监督体制的收益与成本

从技术角度来讲，社会保障监督体制的收益是难以衡量的，因为社会保障监督机制的收益只能通过存在社会保障监督和不存在社会保障监督这两种不同条件下我国公民的社会保障收益进行对比才能进行衡量，但是在相同的时间内不可能存在有监督和没有监督这两种相对立的状态。况且，我国社会保障监督的各项措施都处于非常零星的状态，社会主义市场经济改革还在不断深入，其他各种社会变量无法控制，更加增加了对社会保障监督体制收益进行衡量的难度。但是，由于社会保障监督的主要功能在于防止侵害公民社会保障权益事件的发生，因此，我们可以通过已发生的社会保障违法案件中社会保障监督在其中的作用，在一定程度上考察我国当前建立社会保障体制的收益。以“上海社保案”为例，根据国家审计署2007年《上海市社保基金运营及管理情况专项审计报告》，上海市违规运营社会保障基金300多亿元，其中企业年金基金和地方性社保基金的数额分别为132.73亿元和175.91亿元。如此大规模的社会保障基金违规运营案件的发生，在某种程度上显示出社会保障监督的不利，无论是系统内监督还是系统外监督，都没能尽到有效的监督职责。上海作为我国经济最为发达的城市，政府的各项制度建设相对来说更加完善，但社会保障资金还是处于监管无力的状态，可以反映出我国当前社会保障监督体制的收益是多么微弱。

但问题的另一个方面是，尽管我国当前社会保障监督收益不高，监督体制的维持却耗费着较高的成本。从社会保障监督的机构来说，我国社会保障监督主体包括社会保障管理部门、经办部门、财政部门、税务部门、审计部门等，但是多方位监督同时也意味着多头管理，特别是对我国来说，政府的行政成本非常高昂，机构臃肿、人浮于事，推高了我国社会保障监督的成本。同时，这些部门在监督工作的合作与监督成果的共享上并无实质性进展，各部门处于孤军作战的状态，存在监督成本投入上的重复。从监督的手段来说，我国当前社会保障监督的方法单一，未充分发挥现代化信息技术在监督过程中的作用。如随着“金保工程”的开展和运用，社会保障部门已经开始大规模地使用计算机技术进行日常业务管理和资金核算，但相关部门在对社会保障监督的过程中，并没有广泛地运用计算机技术进行监督的自动化处理，传统的手工查账、现场监督等成本较高的监督方式还在广泛运用。[5]

三、影响我国社会保障监督成本的因素分析

要建立成本最小化的社会保障监督体系，必须首先分析影响我国社会保障监督成本的各项因素。我国还处于改革开放不断深化的过程之中，社会经济条件比较复杂，公民个人因素、政府操作因素、制度设计因素等都深刻地影响着我国社会保障监督的成本。

（一）影响我国社会保障监督成本的缴款者因素

社会保险是我国社会保障制度的主体项目，社会保险收入是我国社会保障资金的主要来源，因此，社会保障监督体系的一个非常重要的监督对象是对社会保险投保人的监督。社会保险投保人的收入水平影响着社会保障的监督成本。社会保险的缴费（税）除了投保者个人以外还包括投保者所在单位，投保人的收入水平越高，则个人和企业双方缴纳的社会保险费（税）的规模也就越大，这一方面增加了对投保者个人和企业作为个体在社会保障监督上的成本，但另一方面由于规模效应的存在，在总体上讲也增加了社会保障监督的效益，相对降低了社会保障总体监督成本。此外，社会保障投保人的收入结构也影响着社会保障监督的成本，投保者收入结构单一，社会保障监督部门只需对单一来源的收入进行监督，有利于社会保障监督成本的降低。而当投保对象的收入结构复杂时，社会保障部门对投保对象的监督难度也随之上升，不利于社会保障资金足额征缴。

（二）影响我国社会保障监督成本的政府操作因素

政府是社会保障工作的主要政策制定者和执行者，政府操作因素从多方面影响我国社会保障监督的成本。一是社会保障资金筹集机构的选择影响社会保障监督成本。我国当前社会保险资金在不同地区分别由社会保障经办机构或者地方税务机构进行征缴。由于税务部门在对企业和个人征缴税款的同时进行社会保险费（税）的征缴，对企业和个人的收入信息有着较为全面的把握，可以有效减少社会保障监督的成本。相反，由于社会保障部门对企业和个人信息的了解非常有限，需要耗费大量成本进行企业和个人信息的收集，社会保障监督成本随之上升。二是社会保障资金的投资机构选择影响社会保障监督成本。政府可以选择公营机构或私营机构对社会保障资金进行投资运营，相比较而言，社会保障监督在公营机构进行资金投资运营的成本要低于私营机构。特别是在我国当前市场经济不够成熟，政府监管不够完善的条件下，选择公营机构进行社会保障资金投资运营可以有效降低监督成本，但一般而言公营机构的投资运营收益也要低于私营机构。三是社会保障工作中的决策方式影响社会保障监督成本。社会保障工作中的决策方式可以分为领导个人决策和集体决策，领导个人决策方式不利于社会保障监督工作的开展，监督成本较高。以“上海社保案”为例，如此大规模的资金违规操作相当重要原因就在于资金投资的决策方式是领导个人决策。而集体决策由于参与决策的人员较多，这种决策本身就是一种很好的监督机制。四是社会保障信息系统建设也影响社会保障监督成本。完善的社会保障信息系统有利于开展社会保障监督工作，并降低社会保障相关信息的获取成本。而社会保障信息的使用方式也影响着社会保障监督成本，可以公开使用并由公众依法查询的社会保障信息系统，促进了社会保障信息的利用效率。

（三）影响我国社会保障监督成本的制度设计因素

一项恰当的制度设计可以有效节约制度运行的成本，我国对社会保障的制度设计因素影响了我国社会保障监督的成本。一是社会保障模式的选择影响我国社会保障监督成本。积累制养老保险筹资模式积累了大量社会保障资金，为了维护这笔资金的安全，相关部门需要付出巨大的监督成本。而现收现付制的养老保险筹资模式由于没有或很少积累社会保障资金，相应的监督成本也就可以避免。二是社会保障投资途径的选择影响我国社会保障监督成本。随着我国市场经济的不断完善，社会保障资金可供选择的投资渠道越来越多，包括银行存款、国债、基金、股票、期权等投资品种。不同投资途径的投资风险存在较大差异，投资收益率高的投资品种承担的风险也往往更高，而为了保证社会保障资金的安全，需要支付更高的社会保障监督成本。三是社会保障监督的统一性和规范性影响了监督成本。全国统一并且运行顺畅的社会保障监督体系有利于降低监督成本，否则社会保障监督体系的运行问题本身就是一个巨大的成本来源因素。

四、基于成本最小化视角，构建我国社会保障监督体系的基本思路

社会保障资金的安全性要求高，我国必须建立起完善的社会保障监督体系，但由于社会保障监督工作必须体现效率原则，我国应以最小的成本实现保证社会保障资金安全的目标。因此，可以结合我国社会保障监督成本的各影响因素，构建一套实现监督成本最小化的社会保障监督体系。

（一）信息公开是社会保障低成本监督的基础

社会保障监督需要充分的信息来源，如投保者个人因素中的收入水平、收入结构，政府操作因素中的社会保障决策方式等都会影响社会保障的监督成本，而这些监督成本的产生很大一部分来源于相关信息收集所耗费的人力、物力成本。通过立法使涉及到社会保障工作的非机密信息实现全面公开，在制度上保证信息公开的途径、渠道和程序，可以大大降低社会保障监督的信息搜寻成本。[6]此外，由于社会保障监督体系是一个全面的监督系统，监督主体的多重性决定了社会保障信息共享的重要性。通过社会保障信息的共享可以促进各监督主体搜集的信息的应用价值，但信息搜寻的成本并不因信息共享而增加。

由于确保社会保障资金安全是社会保障监督的主要目标，因此，社会保障信息的公开更多涉及到社会保障资金信息的公开，通过将社会保障资金纳入国家预算范围，并通过国家预算细节的公开、透明化可以有效实现社会保障资金信息的公开。经过全国人大批准的国家预算具有法律约束力，通过预算细节的公开，可以使公众充分了解国家预算的执行情况，降低资金违规操作的可能性。

（二）新闻舆论监督是最有效、低成本的监督方式

在所有社会保障监督方式中，新闻舆论监督是最有效、最低成本的一种方式。新闻舆论监督的最有效性体现在它可以形成强大的社会舆论压力，使损害公民社会保障权益的各种违规行为暴露在公众视野中，并在公众视野的关注下得到解决。如原劳动和社会保障部以及各级社会保障部门曾多次曝光欠缴社会保障资金的企业，使企业恶意拖欠社会保障资金、损害公民社会保障权益的行为被社会所了解，并形成了一股强大的舆论压力。通过曝光欠费企业名单，许多原先欠缴社会保障资金好几年的企业都通过各种途径筹集到资金，补缴了应缴未缴的所欠款项。从这一案例中可以看到，许多常规的社会保障监督方式在维护资金的安全性方面存在许多不足，而新闻舆论监督方式恰是一种最有效的监督方式。

新闻舆论监督还是一种最低成本的监督方式，这主要体现在社会保障体系的任何参与方都几乎不用为新闻舆论监督支付相应的成本，无论投保者个人因素、政府操作因素或制度设计因素的现实条件如何，新闻舆论监督都是一种有效的监督方式。在当前社会保障资金的安全问题越来越突出的形势下，我国应加大新闻舆论监督的力度，通过在制度上保证新闻的自由与中立来促进其在我国社会保障监督体系中作用的发挥。[7]

（三）审计、财政部门的监督应不断加强

审计监督在我国当前社会保障监督中发挥了较大作用，有相当比例的社会保障资金挪用、违规操作都是通过审计监督发现的。[8]同时，财政监督在我国社会保障监督中也发挥了不可替代的作用，各级财政部门利用财政在国民经济中的枢纽地位与优势，通过各项监督工作全面了解本地区、企业和政府的财力状况，围绕社会保障资金的运行在总体资金流向上进行有效地监督。[9]我国在构建全面的社会保障监督体系时，应不断加强审计、财政监督部门的作用。审计部门除了定期对社会保障各个项目进行审计，财政部门除了加强社会保障资金的日常监督以外，还应该会同其他部门共同确认发现的社会保障体系中相关问题的责任方，通过强化“责任到个人”的机制来保证社会保障监督机制的发挥。此外，基于提高社会保障监督效益的要求，采取措施降低相应的监督成本。如在影响社会保障监督成本的政府操作因素中，选择税务部门作为社会保障资金的征缴机构，加强社会保障信息系统的建设；在影响社会保障监督成本的制度设计因素中选择“名义账户制”作为现收现付制养老保险筹资模式的实现形式。这些措施都可以有效降低审计、财政监督的成本，充分发挥自身优势实现社会保障的有效监督。

（四）社会保障部门的自我监督功能不可忽视

要建立完善的社会保障体系，社会保障部门的自我监督功能不可忽视。社会保障部门对社会保障信息的了解有着先天优势，特别是来自基层的社会保障工作人员，他们在处理社会保障事务的过程中掌握了大量的第一手信息资料。对社会保障信息掌握的先天优势可以使社会保障部门在第一时间发现社会保障系统中存在的问题，并发现导致该问题的关键原因所在。我国应该及时建立实现社会保障部门自我监督的有效机制，并充分保障基层工作人员在监督机制中的发言权与其他各项合法权益，保证基层工作人员不因为参与社会保障监督工作而遭到打击报复。由于基层工作人员作为社会保障部门的员工，在实现他们的社会保障监督权力的同时，并不需要增加人员的经费支出，而只需构建一套完善的监督机制。因此，从成本上来说，社会保障部门的自我监督也是一种低成本高收益的监督方式。

总之，要维护我国社会保障资金的安全，实现公民的社会保障权益，必须建立完善而低成本的社会保障监督体系，从加强社会保障信息公开的基础性工作出发，充分发挥新闻舆论监督的作用，并不断强化审计、财政部门的监督以及社会保障部门的自我监督，充分发挥我国社会保障各监督主体的作用。

[1]张国海.关于农村社会保障管理和监督的几点思考[J].经济问题探索，2005，（12）.

[2]陈长民.健全我国社会保障监督体系的思考[J].财会月刊，2006，（2）.

[3]袁国敏，林治芬.试论我国社会保障监督委员会的定位[J].中国行政管理，2007，（5）.

[4]赵曼.社会保障监督的分析框架[J].社保财务理论与实践，2007，（3）.

[5]孟芳.我国农村社会保障监督体系现状与对策研究[J].乡镇经济，2008，（11）.

[6]原志峰.加强社会保障资金审计监督的思考[J].现代审计与会计，2003，（11）.

[7]王健.完善社会保障基金监督系统的路径选择[J].江苏大学学报（社会科学版），2008，（3）.

[8]张天柱.社会保障审计监督面临的形势与对策[J].华南热带农业大学学报，2004，（9）.

[9]尤明立，刘昌盛等.财政监督要为社会保障保驾护航[J].重庆财会，2002，（10）.