对党代表大会代表任期制研究的回顾与展望

韩 敏，王雪梅

党代表大会制度是我们党的一项根本性组织制度。党的十七大报告提出“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制”。党的十七届四中全会进一步指出：“落实和完善党代表大会代表任期制，建立健全代表参与重大决策、参加重要干部推荐和民主评议、列席党委有关会议、联系党员群众等制度和办法，做好代表联络工作，保障代表充分行使各项权利，充分反映党员意见和建议。”

随着各地区党代会代表任期制试点工作的初见成效，学术界对其探索与研究也逐渐增多。据中国期刊网统计，截至2011年4月，以“党代表任期制”为关键词进行搜索，报刊文章有130多篇。专著较少，主要有王长江、张晓燕、张荣臣的《党代会常任制理论与实践探索：台州党代会常任制的个案分析》（中共中央党校出版社，2007年）、中共浙江省台州市委组织部编写的《县市区党代表大会常任制工作参考读本》（党建读物出版社，2008年）、《党的代表大会代表任期制工作规程》（中共中央党校出版社，2007年）、《党的代表大会代表任期制工作手册》（中共中央党校出版社，2009年）、《探索实践创新——江苏省射阳县试行党代表任期制纪实》（党建读物出版社，2010年）。这些著作对于我们全面深入地了解党代表任期制大有裨益。《党代表任期制研究综述》是唯一的一篇综述文章。[1]其他论文从理论的角度来研究党代表任期制所涉及到的某些方面，具体包括以下几点内容。

一、对实行党代会代表任期制历史必然性及重大意义的探讨

（一）关于实行党代表任期制的历史必然性

学者们主要从两方面进行了阐述。一是关于理论建设的合理性。党代表任期制从内涵上讲是指，党代表大会代表每届任期与同级党代表大会当期届期相同。如果下一届党代表大会提前或者延期举行，其代表任期相应地改变。代表在党代表大会召开和闭会期间，享有代表资格，行使代表权利，履行代表职责，发挥代表作用。实行党代表任期制是实行党内民主的必然举措。有学者认为，从源头上探究，实行党代表任期制的理论基础是代议制民主理论，研究党代表任期制的逻辑起点是民主，因此有效地实行党代表任期制是扩大党内民主的应有之义。[2]也有学者也认为，任期制是代议制理论基础下实现党内民主的必然选择。[3]我国实行的是中国共产党领导的、多党合作的政治协商制度，中国共产党是唯一的执政党，发展党内民主对于促进人民民主有着十分重要的意义。二是关于实践发展的必然性。党代表任期制的提出和发展不是一个偶然、短促、想当然的事情，它是在不断的实践过程中被加以肯定和推崇的。在我国实行党的代表大会代表任期制是由我国的具体国情和党情决定的。一方面，在我国目前的政治环境体制下，党员的权利主体地位意识较差，党员参与党内事务的程度不高，《党章》所规定的党员享有的权益得不到根本保障，实行党代表任期制是我国当前进行政治体制改革的突破口。费讯、张忠山指出，目前党内民主制度建设和发展存在党代会间隔时间长、党员人数多、对领导层权力运作的监督力不够、党员的党内权利主体地位遭到质疑等问题。[4]王瑞芳则认为，目前党代表民主意识严重缺失，主要表现在主体意识弱化、权利意识淡漠、责任意识虚化三方面。[5]高新民教授在谈到党代表任期制的历史合理性时强调，中国共产党优良的传统是密切联系群众，但在长期执政的条件下，党的最大危险却是脱离群众。党代表任期制的一大优势就是众多的各级党代表可以成为党员群众与党代会、党的委员会的沟通桥梁和反映群众意愿的渠道，成为代表群众监督权力机构的形式之一。[6]另一方面，党代表任期制经过一个制度建设与摸索的过程，从20世纪80年代末期开始的试点到2008年《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》的印发，说明了党代表任期制有着肥沃的实践土壤，是被实践所需要的。王长江教授认为实行党代表常任制是将推进党代会常任制、推进民主落实到了“可操作的层面”。

（二）关于实行党代表任期制的重大现实意义

学者们对此基本形成了共识，他们主要是从《暂行条例》第一章《总则》要求的“为发挥党代表大会作用，坚持和完善党代表大会制度，推进党内民主建设，提高党的执政能力，保持党的先进性”中加以延伸和扩展。一些学者认为，党代表任期制最具意义之处，在于能够有效推动党内民主系列的制度设计。王长江则指出，实行党代表任期制对于我党新时期党建工作的意义在于，它是推进党内民主建设的一个非常重要的举措，一个非常明显的进展。[7]此外，中共中央政策研究室田培炎研究员在《加快实行党的代表大会代表任期制》一文中从理论、实践意义角度论证了实行党代表任期制是发展党内民主的重要举措。就理论意义来说，实行党的代表大会代表任期制，将赋予党内民主理论强大的生命力，开辟党内民主理论生长的丰肥土壤；就实践意义而言，实行党的代表大会代表任期制，有利于加强和巩固党在发展中国特色社会主义历史进程中的领导核心地位，有利于激发党内创造活力，有利于促进领导干部公正、廉洁、依法用权，有利于实现党内民主与人民民主的良性互动。[8]还有学者认为，实行党代表任期制是党员权利的新保障、党内民主的新平台、党的建设的新探索，为“权责扩容”搭建了通道，为重大决策票决制打下了基础，是党内民主向纵深推进的先行实践。

二、对党代会代表任期制的主要内容及制度建设的探讨

（一）关于党代表任期制的主要内容

2008年5月中共中央印发的《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》规定了党代会代表任期制的主要内容，明确了党代表大会代表的权利与职责、党代表大会代表开展工作的方式、党代表大会代表履行职责的保障、党代表大会代表资格的终止和停止等。目前学者们对党代表任期制主要内容的研究各有偏好、侧重不同，有的是对该条例涉及到的内容加以提炼和总结，有的则是在此基础上对实践中还不成熟但应当包含在党代表任期制范围内的一些问题进行了理论探索。

田培炎在《加快实行党的代表大会代表任期制》一文中比较详细阐述了党代表任期制的主要内容，确定党代表的职责是实行党代表的基础性环节。而党代表的职责通常又包括两类：一是党代表在党代会期间的职责，即“开会”时的职责；二是党代表在党代会之外的职责，即“闭会”时的职责。当前，应当根据党代表的这些职责着力制定一部比较明确具体而又简便易行的规章，规章应考虑调研视察，提案、质询、询问，听证、征求意见、列席会议，评议、测评，情况通报、情况反映，联系党员、群众并接受监督，活动保障，学习培训，言论豁免和人身安全，身份专任，工作责任，纪律责任等11项内容。[8]沈小平在《健全和完善党代表任期制》一文中主要从明确党代表基本职责、搭建党代表活动平台、注重提高党代表综合素质、切实保障党代表合法权益四个方面研究了党代表任期制的内容。[9]张书林的《党代表任期制的理论模型》一文以党代表任期制下代表的角度视野来分别论述党代表任期制下代表的产生、代表的行权模式、代表行权的保障、代表的监督问题等理论模型，使读者能够从党代表的主体地位理顺任期制各项内容间的衔接与关系。[10]

（二）关于实行党代表任期制所需的系列机制建设

党代表任期制是实现党内民主的重要途径，它的实行需要大量的配套工作，尤其需要一系列机制来做制度支撑。高新民认为，实行党代表任期制最重要的在于这一制度背后所蕴含的推动党内民主的系列制度设计。综合学者的观点，笔者认为应当着力建设以下几种制度：

第一，代表履职制度。这是实行党代表任期制下最核心的制度，可以说其他一切制度都是服务于它的。河南省委党校党建教研部郭献功指出，健全确保履行职责的制度和机制应包括视察调研、列席会议、评议质询、联系党员群众、座谈会、党代会年会制等制度。[11]四川省成都市新都区推行9大制度来确保党代表权利和义务，分别是调查研究制度、巡视制度、重大情况通报制度、重大事项征求意见制度、列席会议制度、提案办理制度、提议办理制度、联系党员群众制度、述职评议制度。[12]

第二，权益保障制度。主要包括对党代表业务素质的保障制度、具体权益的保障制度、活动经费的保障制度和活动时间的保障制度。张书林认为，党代表任期制下代表行权的保障制度应包含沟通保障、能力保障、时间保障、经费保障、反馈保障、机构保障、身份保障、权利保障。其中，权利保障中又含有知情权的保障措施、意见权的保障措施等。

第三，监督约束制度。党代表任期制下代表的监督约束制度涉及到几个方面。一是党员对党代表的监督制度，包括党代表向党员述职、党代表活动向党员公示、党员质询党代表、党员罢免党代表等制度。二是党代会对党代表的监督制度。三是党代表团对党代表的监督制度。四是党委和纪委对党代表的监督制度。

第四，组织管理制度。包括党代表的选举、党代表进行活动的组织机构、党代表参加活动的激励等制度。有学者指出，党代表的产生应从传统的安排性选举真正走向竞争性选举，提高党代表公信度是实行党代表任期制的基础。[13]张书林认为，党代表任期制下代表的选举产生要严格党代表的任职资格，突出其参政议政的能力；改善党代表的结构；建立自下而上的党代表候选人提名制度；通过差额比例、竞选、直选等方式增强党代表选举的竞争性。王长江认为，实行党代会常任制最重要的是要有常任机构。党代会应该有自己的各种委员会，比如提案委员会、干部政策委员会，乃至于常设的办公机构、执行机构。

三、对实行党代会代表任期制应注意的关系的探讨

张书林认为，正确处理五大关系是推进党代表任期制的关键。一是党代表与党员的关系，并从权力授予和权利控制原则分析看待。二是党代表与党代会的关系，一方面党代会是党代表的集合体，有权保障和监督党代表的活动，另一方面，党代表是党代会的主体和细胞，关系着党代会的质量，是党代会具有合法性、权威性的要件。三是党代表与党代表团的关系，首先党代表要自觉融入代表团之中，注意维护代表团的形象和权威；其次党代表团要发挥承上启下作用，为党代表参政议政活动创造宽松民主的环境，保障党代表的行权。四是党代表与党委、纪委的关系，一方面，党代表选举产生两委，授权给两委；另一方面，两委要接受党代表的监督（通过审议评议权、质询权、视察调研权）。五是党代表与人大代表、政协委员的关系，一方面要对三者的职能进行合理分工，以避免它们讨论、研究和决定的问题出现过多交叉重合，造成代表资源的浪费，一方面要整合代表资源，推行党代表竞选人大代表。[14]高新民在《党代表任期制需要制度环境的支撑》一文中也研究了党代表与选举人选举单位的关系，与委员会的关系。被选举的党代表在参与党内事务进行决策或选举时，究竟应该执行选举人选举单位意志还是个人自我的意志，怎样处理这些关系是关乎党员能否发挥主体作用的影响因素。[15]

四、党代表大会代表任期制研究存在的问题及未来展望

总体上看，目前学术界对党代会代表任期制的研究还处于初始发展的阶段，随着党代会代表任期制的进一步深入扩大和全面实行，随着党代会常任制试点工作的初步展开，我们需要及时地总结实践中的经验教训并将它们上升到理论高度，同时我们也要积极探究创新出更加完善、更加细致的理论去指导实践。大部分报纸刊文主要是对各地区党代表任期制工作开展的现状描述、成果总结以及对当前面临问题的对策思考，改革开放以来党代表任期制在地方长期试点取得了大量丰富的成功经验，如：四川省大英县建立了情况通报、党代表听证、党代表列席相关会议、党代表视察等制度；四川省雅安市雨城区在党代会之下设置了三个常设机构，即决策咨询委员会、代表工作委员会和监督委员会；浙江省台州市椒江区设置了区委党员代表联络办公室，作为党代会闭会期间的常设机构，还建立了党代表调研、代表活动日、党内情况通报、民主恳谈、联系党员群众、教育培训、代表团等制度；江苏省射阳县开展“民情恳谈、信访接待”、“提案提议、民主议事、决策听证”等活动；湖北省“宜都模式”采取了党代表质询制度。除了地方，军队、高校、企业在实行党代表任期制过程中也积累了不少经验。

然而，无论是理论上还是在实践中，当前党代表任期制还存在许多模糊认识。在宏观方面，需要进一步研究解决的问题包括如何正确认识党代会与人民代表大会、政治协商会议三者之间的关系，如何有效处理党代会、全委会、常委会之间的权利授受问题，怎样定位党代表的组织机构，怎样释疑党代表是否会代替人大代表、党内民主是否会代替人民民主，如何做到既进一步发扬党内民主,又符合精简机构、提高效率、控制决策成本的原则等。在微观方面，需要进一步研究解决的问题包括如何设立党代表的组织机构，如何让党代表真正有实权，在党内决策和监督中真正发挥作用，如何使党代表在提名、选举产生党的各级委员会中发挥作用，如何行使党代表对党委会的质询权、对党委委员的罢免权，如何健全党代表提案、提议处理和回复机制等。这些问题都需要我们以改革创新的伟大精神去不断探索和研究，不断规范和完善党代表任期制，使党代表任期制真正切实地发挥作用，体现其自身的优越性。委党校学报，2009，（2）.

[11]郭献功.实行党代表任期制需要完善的几个环节[J].领导科学，2009，（8）.

[12]严斌.新都推行9大制度，确保党代表权利[N].成都日报，2008-12-04.

[13]刘益飞.党代表公信度：实行党代表任期制的基础[N].组织人事报，2009-6-18.

[14]张书林.推进党代表任期制的关键——正确处理五大关系[J].理论探讨，2008，（1).

[15]高新民.党代表任期制需要制度环境的支撑[N].学习时报，2007-12-24.