“两为主”政策执行中的政府责任

刘 洁

“两为主”政策执行中的政府责任

刘 洁

介绍了中央关于解决进城农民工子女教育问题“坚持以输入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主”政策的形成过程及基本精神，分析了该政策在实施过程中面临的政府责任问题，建议建立地方政府相互协作的工作制度。

义务教育；农民工子女；“两为主”政策；政府责任

关于进城农民工子女的教育问题，2010-2020年国家中长期教育改革和发展规划纲要再次强调“坚持以输入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主”的政策。目前，“两为主”政策在执行过程中遇到了很大的困难，这在很大程度上源于政府责任的错位和缺失。其中，主要原因在于中央和地方政府之间权责配置不合理，流入地政府教育事权和财权严重不对称，流出地政府责任界定不明确。

一、“两为主”政策执行中的政府责任

“以流入地政府管理为主，以全日制公立学校接收为主”政策，从问题认定、议题创立到制订成文，经历了较长的一个过程。解决进城农民工子女的教育问题，涉及中央政府、流入地政府、输出地政府、公办学校、民办学校、农民工家庭等多个方面。政策执行主体以农民工常住户籍所在地政府为主，强调的是户籍政府的责任，从某种意义上为流动儿童进城上学设立了“户籍壁垒”；而以流入地政府为主，流出地政府配合的做法，淡化户籍问题，强化了流入地政府的教育投入和管理责任。2001年国务院颁布《关于基础教育改革和发展的决定》主要强调以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种方式依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。“两为主”政策于此基本成型。2003国务院再次强调“两为主”政策，要求流入地政府负责，流出地政府积极配合。2006年的《关于解决农民工问题的若干意见》要求流入地政府提供平等受教育的责任，再次强调了“两为主”的政策原则，输入地政府要将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划，列入教育经费预算。

中央在解决农民工子女义务教育问题上有一个不断深入的过程。政策对象表述从到简单到规范，即从“流动人口子女”转向“农民工子女”；政策目标从抽象到具体，由“使流动儿童少年依法接受规定年限义务教育”到“两为主”中保障农民工子女平等接受义务教育；农民工子女就学方式，从“借读”到“接收”，从“差别对待”到“一视同仁”、同等对待”。随着认识的不断深入，中央逐渐把流入地政府的责任细化和固定下来。

二、“两为主”政策执行中政府间的博弈

教育政策执行过程中，存在着具有多元利益诉求的利益团体。由于受诸多因素的影响，教育政策在实际执行过程中，不同的利益主体往往从自身的需要和利益出发作出政策选择。

(一)中央政府与地方政府之间的博弈

在实践中，地方教育行政部门一方面代表国家利益行使地方教育领导与决策权，同时又代表了地方局部的教育利益。双重角色的冲突使得地方政府往往从局部利益或个人利益角度对待政策。这样，地方政府很可能按自己的利益行事，使公共政策偏离预期目标。

在现在的政策背景下，面对非户籍人口的大量涌入，虽然中央通过转移支付的形式承担了一部分教育费用，但是这样的教育投入远远不够。流入地政府的财政和管理的责任增加，但没有赋予相应的财税权限，更没有给予经费投入的支持。义务教育作为公共产品，理应由中央政府承担，让地方政府承担农民工子女的教育经费，不仅加大了财政困难，也加大了中央与地方之间的利益矛盾。在这种财权和事权不对称的情况下，地方政府基于自身利益的考虑而往往采取不作为的态度，导致“两为主”政策不能得到有效执行。“两为主”政策虽然规定了流入地政府的责任，但该承担多少责任没有明确规定。这样，农民工子女教育就沦为“两不管”的境地：一方面，他们享受不到流出地政府的财政补贴；另一方面，他们又没有资格享受流入地政府的平等对待。城市农民工子女因而成为被边缘化的弱势群体。

“财”的问题实质上是“政”的问题。从义务教育的公共物品属性来看，“两为主”政策是一次典型的中央政府为提高自身合法性而下卸教育事权的行为［1］。即使中央政府以转移支付的方式拨付给了地方政府，流入地政府具备了充足的教育资源和资金，就能严格执行上级的政策吗？根据项继权对武汉四区的调查，76%的农民工表示会把子女带到城市读书［2］，大量农民工的涌入给流入地政府带来多方面、多层次、持续不断的沉重压力。长此以往势必会形成“洼地效应”，影响流入城市的发展。如果真正实行涌入城市的全部农民工子女必须由流入地政府接纳，农民工子女教育问题就不单纯是教育问题，隐匿在后的是深层的社会深层结构的变迁，比如公民工的市民身份、户籍管理、财政制度、税收政策、社会保障和公民权利等，这些都会随着农民工子女入学而产生联动效应。因此，“两为主”的政策实施后，很多流入地政府制订了一些软性约束机制，将流动儿童入学与流动人口总量控制以及当地社会发展规划密切联系起来。“两为主”决策过程也将众多社会行动方案夹杂进去，形成更为复杂的利益博弈机制。因此，必须对现行的义务教育和管理体制进行调整，合理分摊农民工子女的教育成本［3］。

(二)流入地政府与流出地政府之间的博弈

“两为主”政策强调流入地政府有不可推卸的责任，而流入地多数为经济发达地区，无法得到县（市、区）级以上财政支持，更别说向上级财政争取经费投入了；流出地多是经济欠发达地区，不仅可以得到中央政府的经济补偿，而且还豁免了对流出儿童的义务教育责任。各级地方政府负责本地区户籍适龄人口的就学费用，导致流入地政府和流出地政府由于经济利益而产生互相推诿。可以看出，流入地政府在外来务工子女教育的投入和管理上可谓责任重大，为了维护自身的利益，流入地政府对随迁子女教育问题只是处于一种被动的、消极的处理状态。流出地政府应该负哪些具体责任，中央没有明确规定。流出地政府责任不明，是“两为主”政策的一个盲点，其中有关经费投入分担机制的问题是其核心，也就是流出地政府有无向流入地政府提供义务教育阶段经费的责任。

事实上，流入地政府与流出地政府之间相关的联系和配合很少，而中央相关政策要求不明确是重要影响因素。如果流出地政府在外流学生的统计、跟踪管理和回流等环节尽职尽责，流入地政府就能顺利地开展工作。在流出地政府和流入地政府的配合方面，中央应宏观统筹，协调安排，加强它们之间的联系和交流。有些学者认为，流出地政府应承担相应的费用责任，但这种主张没有可行性。农民工作为城市建设和发展的生力军，他们为流入地创造财富并且缴纳税款，已成为城市发展不可缺少的一个群体。地方政府作为中央政府的代表，在执行中央政策时应上行下效，积极保障农民工子女的教育权利。无论从法律上、经济上还是道义上来看，流入地城市政府均应为所在地的农民工子女上学承担主要责任。

三、合理分配有关政府的责任

解决农民工子女教育问题是一项长期和复杂的工程，需要各级政府相互配合，通力协作。

(一)强化中央政府的责任

要明确中央政府和地方政府的关系，尤其是在财政责任关系上，中央政府应该增加其投入的责任。国家应统筹规划，完善教育财政转移支付制制度，促进不同区域、不同经济水平地区的义务教育均衡发展。应当设立进城农民工子女教育专项资金，以保证流入地农民工子女教育经费的充足，重点向中西部和经济欠发达地区倾斜。也可以发放教育券，农民工子女凭教育券在流入地公立学校或民办学校就近入学。建议中央划拨相应的教育经费，缓解流入地政府的财政压力。

（二）加强流入地政府的教育管理责任考核

流入地政府的政绩考核以户籍人口为主，非户籍人口不包括在内，这种做法弱化了流入地政府在解决非户籍人口教育问题上的责任。建议将非户籍人口子女教育工作纳入流入地政府常规管理及考核指标体系中，对流入地政府的考核中，将“户籍人口”统计方式转变为“常住人口”统计方式［4］。

(三)建立地方政府之间的协作工作制度

流出地政府要对农民工子女的教育情况进行统计，及时了解其外出期间的教育状况，跟踪调查农民工子女接受义务教育的情况，并及时与流入地政府联系，协商处理存在的问题。流出地政府与流入地政府相互配合，共同做好农民工子女义务教育工作。

[1]葛新斌.“两个为主”政策：演进、问题及对策[J].教育理论与实践，2007（15）.

[2]项继权.农民工子女教育：政策选择与制度保障[J].新华文摘，2005（16）.

[3]邵书龙.社会分层与农民工子女教育[J].教育发展研究，2010（11）.

[4]雷丽珍.“两个为主”政策：实施障碍与实现条件[J].现代教育论丛，2010（1）.

G521

A

1673-1999（2011）11-0176-02

刘洁（1982-），女，山西太原人，硕士，陕西教育学院（陕西西安710061）环境与资源管理系助教，从事教育管理研究。

2011-03-06