社会转型语境下的服务型政府构建路径思考

2011-08-15吴凯

重庆科技学院学报（社会科学版） 2011年4期

吴凯

社会转型语境下的服务型政府构建路径思考

吴凯

中国社会转型带来的经济发展与社会发展、政治发展的巨大涨落导致了诸多问题矛盾的现象，所以管理型政府向服务型政府转变势成必然。而服务型的政府的构建首先必须对政府自身组织系统进行变革，即自身的服务化，另外，也必须对政府的对外治理模式进行服务化变革，双管齐下，方可实现政府服务化。

社会转型；后工业社会；服务型政府

所谓社会转型是指一种整体性的社会结构的大变迁，这种转型是由社会结构的量变积累而来的，要达成最终的大变迁，也就是达成社会结构的质变，必须经历较长的时间。在社会转型中所谓的社会结构，不能单单的理解为社会运行机制，此处的社会结构涵盖了经济运行机制、政治运行机制、社会运行机制三大方面。唯有当经济运行机制、政治运行机制与社会运行机制三者之间形成一个良性的平衡，那么这才是一次成功的社会转型。三者中任何一者的落后都会造成短板效应。以我国为例，从1978年开始，我国才算是开始了真正的社会转型，这种社会转型是以经济运行体制转型为主，带动社会运行机制以及政治运行机制的转型。这种以经济运行体制转型单兵突进的做法导致了明显的短板效应，那就是：（1）社会二元分化严重，社会贫富差距与仇富情节日趋明显，强势群体与弱势群体互相排斥。（2）社会保障等公共产品无法适应社会发展需求，但是私人产品却生产过剩。（3）孱弱的公民社会与强大的政府机构形成鲜明对比。（4）沟通与协商机制的残缺导致了政府在群体性事件等突发事件面前束手无策。这一系列都说明了：“经济运行机制转型使社会系统远离原有的平衡状态，经济发展与社会发展、经济运行机制转型与社会运行机制转型的巨大涨落，社会运行机制转型滞后的落差效应放大，经济效率型政府转向服务型政府也成为必然。”［1］

恩格斯在论及国家权力时，曾作过如下精辟的论述：“国家权力对于经济发展的反作用可能有三种：它可以沿着同一方向起作用，在这种情况下就会发展得比较快；它可以沿着相反方向起作用，在这种情况下它现在在每个大民族中经过一定的时期就都要遭到崩溃；或者是它可以阻碍经济发展沿着某些方向走，而推动它沿着另一种方向走，这第三种情况归根到底为前二种情况中的一种。但是很明显，在第二种和第三种情况下，政治权力能给经济发展造成巨大的损失，并能引起大量人力和物力的浪费。”［2］其意思就是说政治权力的运行必须追随于整个大环境的变化，那么在当前社会转型的时空背景下，政府必须对自身进行变革，走服务化道路。而所谓的政府服务化，首要所指的就是政府自身的组织系统必须实现服务化，另一方面所指的是政府的对外治理模式的服务化。

一、政府自身组织系统的服务化

（一）服务型政府应当以信任整合替代权威整合经济整合机制

统治型政府将权威因素作为其整合力量，而管理型政府将权威因素和经济因素综合使用作为自身的整合力量。而官僚制首先是一种以权威因素和经济因素为整合力量的组织体系，在官僚体制中，必然由于权威因素而出现层级观念以及谄媚上级欺压部属的不正之风，而由于经济因素，利益的纠纷必然渗透于整个官僚组织中，所导致的后果是以邻为壑、明争暗斗甚至于导向腐败、贪污贿赂。这些负面效应的出现，都使得政府的整合目标与达成的最终结果出现偏差。而信任整合却能够修正这种偏差，并且促成官员之间为了整体的利益而精诚合作。因此要实现向服务型政府的转变，首要的出发点就是转变整合机制，用信任整合替代权威整合经济整合。“对于人们的合作来说，信任不仅是必要的前提，而且人们的合作能力也在很大程度受惠于信任。因为，人的合作能力并不等同于人的知识水平以及其他行为能力。比如，一个人可能会拥有很强的独自生存能力、竞争能力，但在与他人的合作方面，却表现得能力很弱，特别是当他始终用狐疑的眼光看着共事伙伴时，他的合作能力可能是零，无论在其他方面他有着多么强的能力，都会被屏蔽在合作关系之外。在这种情况下，信任就是最好的把人的各种能力整合成合作能力的因素。”［3］

（二）服务型政府应当以合作观念替代层级观念

服务型政府为获得崭新的活力，那么首先就必须打破管制型政府的桎梏——官僚制。而打破官僚制的关键点就在于用合作观念替代层级观念，这意味着，在政府内部，层级控制得到弱化，组织的结构有蚕茧型向蛛网型转变，上下级虽然仍旧存在，但是已经不是传统意义上的上下级，上级对于下级所担负的只是一种指导和组织职能，在处理上下级关系时，将更多的用合作理念来代替层级观念。与此同时，组织的整合力量也将由经济权威因素向信任因素转变。再将视野摆放到各级政府之间，那么合作观念替代层级观念将意味着虽然还会存在着中央政府和地方政府这种设置。但是，这种设置不再意味着中央政府对地方政府的实际控制，它们之间的关系将转而成为一种合作关系，中央政府与地方政府之间关系的变革也意味着同级地方政府之间也将生成一种合作关系。这时，中央政府对地方政府的借由层级观念所导致的命令权以及对地方事务的最终裁决权将让位于合作观念指导下的共同探讨协商解决重大问题的合作行动，在地方政府间的合作问题上，中央政府担负着组织和引导的职能而不是以往管制型政府的控制。

（三）服务型政府应当以充分的开放性替代封闭性

任何组织和个人，只要是处于封闭的状态，就不会有合作的动力，只有充分的开放，才会使组织和个人积极的寻求全方位的合作。而管制型政府的官僚制度，是一个半封闭半开放的组织结构，或者说封闭高于开放，它的封闭源于对自身应对高度复杂不确定性问题的不自信，它试图以封闭性来排除各种不可测不可掌握的因素。但是，这种封闭是需要成本的，在面对后工业社会的高度复杂性以及不确定性时，唯有充分的开放性才能使得组织继续兴旺发达。在面对后工业社会的高度复杂性以及不确定性时，政府如果仍旧采取封闭策略，那么不仅于事无补，反而会使政府运营成本剧增，正所谓事倍而功半。随着各种自治力量的迅速崛起，而政府单凭自己的一己之力又独臂难撑，所以不妨以充分的开放性代替封闭性，容纳各种自治力量进入整个治理体系，以信任作为整合机制，政府自身从治理的中心位置退却，仅仅扮演合作型治理体系中的一个角色，与各种新兴的自治力量来应对后工业社会的高度复杂性和不确定性。

二、政府对外治理模式的服务化

（一）服务型政府应当以服务来替代管制

沃伦指出：“一个能够促进牢固信任关系的社会，也很可能是这样一个社会，它能够给予更少的管理和更多的自由，能够应付更多的意外事件，激发其公民的活力和创造性，限制以规则为基础的协调手段的低效率，并提供更强的生存安全感和满足感。”［4］

从统治型政府到管理型政府，政府的存在是为了对社会进行有效的控制，同时，政府自身也是一个严密的控制系统，在之前的那种简单的环境下，统治型政府和管理型政府都取得了不错的成效：维持了社会秩序、发展了经济等等。但是，随着后工业社会的到临，整个社会充斥着高度的复杂性和不确定性，政府原本指望通过控制来对政府周围的不确定性环境进行排除，但是，“这些社会已经发展了能够支配世界的物理技术，但是它们迫切需要能起作用的互相合作的机构，它们缺乏控制它们的复杂经济的信息系统，而且它们迫切需要有共同的价值观念来指导这种令人畏惧的力量的运用。”［5］大量不确定因素的涌现正式后工业社会的主要特征。所以，政府的每次控制手段的革新都将被不确性的增长而抵消，风险和危机越来越多，控制将越来越失去功效。在这种环境下，服务导向非控制导向将是政府存活的信条，当然服务型政府也是可以运用必要的控制性手段的，但是在服务型政府中，服务永远居于主要的位置，控制只是服务的辅助手段，而且，服务型政府的控制也不是以政府为中心的“中心——边缘”模式，而是与各种新兴自治力量一起控制的“蜘蛛网”模式，这意味着政府将与各种新兴自治力量一起平起平坐的协商探讨控制的运作。

(二)服务型政府应当以法德兼治替代单纯的法治

“在社团中，承认个人的独立，每个人就像在社会里一样，同时朝着一个目标前进，但并非都要循着同一条路走不可。没有人放弃自己的意志和理性，但要用自己的意志和理性去成就共同的事业。”［6］220-221托克维尔在这里说到不能放弃自己的意志和理性，但是随着现代化的推进，人类进入了工业社会，建立了官僚制度，工具理性被不断的拔高，到最后，个人的独立意见完全的丧失，我们很难看到自己的意志和理性，而剥除个体意志和理性的工具就是官僚制度以及法律制度，这种状态在学界被称为“他治”。而现代社会之所以如此倚重于法律制度，其根本的出发点在于“经济人”、“人性恶”的假设，现代社会生怕缺乏了法律会导致人与人相互无休止斗争的悲剧，然而马克思说过：“关键倒是在于：私人利益本身已经是社会所决定的利益，而且只有在社会所创造的条件下并使用社会所提供的手段，才能达到；也就是说，私人利益是与这些条件和手段的再生产相联系的。”［7］我们由此可以推论经济人假设是有其历史局限性的，并不是在人类的一切历史阶段经济人假设都会适用。

帕特南说过：“自愿的合作可以创造出个人无法创造的价值，无论这些个人多么富有，多么精明。在公民共同体中，公民组织蓬勃发展，人们参与多种社会活动，遍及共同体生活各个领域。公民共同体合作的社会契约基础，不是法律的，而是道德的。”［8］所以，服务型政府应该对德治给予绝对的重视，一方面要注重官员队伍的思想教育。另一方面也要注意培育社会优秀的道德风貌，但是，在这里也并不是简单的以德治去替代法治，德法兼治才是最理想的模式。当德治全面实现之时，在其名义下法治也得到了落实，德治包含着法治，是实现并高于法治的一种治理形态。

（三）服务型政府应当以信任为其合法性来源

政府经由农业社会的统治型政府到工业社会的管理型政府，在这两个时期，政府无疑都是治理体系的中心角色。但是后工业社会不同于农业社会与工业社会，农业社会和工业社会都是个低度复杂的社会，但是后工业社会却有着高度的复杂性以及不确定性，托克维尔说：“一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。它办不到这一点，因为这样的工作超过了人力之所及。当它要独力创造那么多发条并使它们发动的时候，其结果不是很不完美，就是徒劳无益地消耗自己的精力。”［6］100-101这句话是具有预见性的，面对后工业社会的高度复杂性和不确定性，如果政府还是以治理的中心角色自居，奉行统治型政府或者管制型政府的那套，那么这就是一味的因循守旧，那么“甚至会阻碍了它们的发展，把它们误导入工业社会早期的那种以政府为中心而以社会自治组织为辅助的治理模式中去。结果，不仅无法解决我们当前所面对的各种各样的社会问题，反而会激化各种社会矛盾，甚至有可能使政府与社会自治力量陷入经常出现的对立和冲突之中去”［9］。所以，政府在面对各种新兴自治力量的时候，不能抱有一种深怕权力被夺走的心态去与其相处，更不能够采用管制打压的方式组织新兴自治力量的兴起，而是应当以彼此间的沟通与协调来培育与新兴自治力量之间的信任关系，而这种彼此间的信任关系正是后工业时代政府的合法性的新的来源。

信任的来源在于政府透明公开，只有在此前提下，才能使得政府从天上降至人间，才能使新兴自治力量不再困惑于政府的运作，才能使新兴自治力量和政府之间形成一种信息对称，才能使得新兴自治力量愿意、可以去信任政府。

[1]陈伟东.公共服务型政府与和谐社区建设:以武汉市社区建设为个案[J].江汉论坛,2005(12).

[2]马克思恩格斯选集:第34卷[M].北京:人民出版社,1971:487.

[3]张康之.论信任：合作以及合作制组织[J].人文杂志,2008(2).

[4]马克·E·沃伦.民主与信任[J].北京：华夏出版社，2004:2.

[5]W.E.哈拉尔.新资本主义[M].冯韵文,黄育馥译.北京：社会科学文献出版社，1999:52.

[6]托克维尔.论美国的民主:上卷[M].董果良译.北京：商务印书馆,1988.

[7]马克思恩格斯全集:第46卷[M].北京:人民出版社,1979:103.

[8]帕特南.使民主运转起来[M].王列，赖海榕译.南昌：江西人民出版社，2001:215.

[9]张康之.走向合作治理的历史进程[J].湖南社会科学,2006(4).

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