西方分权化改革对我国省直管县体制的启示

毛濛

西方分权化改革对我国省直管县体制的启示

毛濛

随着经济全球化、信息化与知识经济的到来，西方各国进入了公共部门管理，尤其是政府管理改革的新时代。我国也在这期间进行了数次以分权为主要内容的行政体制改革，其中最为显著的就是近年的“省直管县”改革。但随着市场经济的发展，这一体制改革虽有利于减少行政层级、降低行政成本、发展县域经济，但却面临着众多阻力。借鉴西方分权改革的成功实例，积极探索“省直管县”体制改革的实现路径，对建构符合中国国情的行政体制具有重大意义。

分权化改革；“省直管县”；体制

西方发达国家在20世纪80年代掀起了以新公共管理为标志的行政改革运动，主张采用商业管理主义的理论、技术和方法对公共部门进行全方位的改革，分权化改革成为公共部门管理尤其是政府管理领域的一股新的改革潮流。

一、分权的涵义

分权是世界各国政府行政改革的主要侧重点，从各国政府的分权实践上看，分权总是与放松管制相关联的。分权改革的旨向主要是通过削减行政系统内部和外部的多余规章和限制，为行政系统释放更多的活力，以达到更有效管理的效果。政府管制(或规制)，通常是指政府内部控制，有时也指政府对经济活动的强制性干预。在美国，它泛指所有政府的干预活动。与此相对应，放松管制也有三个方面的理解：一是指政府放松对下级部门和公务员的严格控制，赋予其一定的自主权；二是指减少政府对经济的强制性干预，利用市场机制来调控企业的行为；三是指减少政府对经济和社会事务干预的范围［1］。

二、西方分权化改革概述

西方在分权方面做了大量的实践工作，大体上表现在：（1）减少管制范围，（2）评估管制质量，在此基础上提高管制的效果，（3）改革管制方式，放松进入管制，严格产出管制，以便在保护消费者利益的同时兼顾市场活力。纵观西方各国分权的实践经验，政府分权主要包括政府系统内部的分权、政府系统内部和外部之间的分权。

（一）政府部门的内部分权

政府部门内部分权主要有中央政府与地方政府的分权；民选政治家与非民选的文官之间的分权以及行政组织内部各层级之间的分权。本文主要分析中央政府与地方政府的分权和行政组织内部的层级之间分权。

1.中央与地方部门的分权。如何处理好中央与地方的关系是所有改革的重要部份。合理地划分和平衡中央与地方的权力对国家的发展有着至关重要的意义。经济全球化迫使分权成为世界各国中央与地方关系改革的共同特点。各国的分权，其主要目的就是削弱中央政府的职能，将中央政府的职能转移到地方政府及非营利机构去。这一表现形式就是中央政府把一些权力，如法规的制定权、财政权、项目管理权、人事管理权等下放给地方政府，让地方政府拥有一定的自主权，从而达到中央与地方适度的权力平衡。这种政府分权改革事实上存在于每一个国家的改革实践中。在美国，联邦政府通过整笔补助、解除规制、减税以及注重社区自治来实现分权。日本政府于1995年推出了历史性的“地方政府分权推进法”，并积极实行地方分权来巩固分权的落实［2］。分权改革最为明显的是法国，其改革的力度及成效被西方各国效仿［3］。其改革的措施主要包括：（1）重新调整地方行政区域划分。法国将其行政区划分为大区、省和市镇三个层级，并规定三级政府所产生的议会由其自行管理，三级政府作为平行机构。（2）改革地方行政权力结构。取消中央对地方权力的监管，增强地方民选机构权力。将部分地区事务管理权交到民选的地方公务员手中。（3）放宽地方自治权限。最近几年，法国中央政府陆续向地方政府下放了包括各地区的经济发展与规划、城市建设、住房、职业培训、交通运输、社会活动、教育、文化等职权，使地方政府的管理权限明显增大。（4）改革地方公务员职位分布。地方公务员享有与国家公务员同等的法律地位和保障。（5）扩大地方民主，增强地方当选者的决策权和公民的参与权、发言权和知情权。

2.行政组织内部层级间的分权。传统的行政组织模式——科层制，以其严格的等级制度和服从制度保证了行政系统按规则运行，但这种权力过分集中、控制严密导致僵化的管理模式和组织模式难以适应经济全球化对管理的高要求，尤其难以满足对政府高效率的追求。因此，对于过高的“金字塔”式的组织形式，中间管理层次显得冗余，把部分管理权限下放给基层组织成为改革的一大趋势。这主要是依靠高层管理的全权委托，在组织层级进行授权，尤其是扩大基层管理权力，缩减中间管理层次，使组织结构由传统金字塔向现代扁平化结构方向发展。分权的一种方式是通过财政分权来实现，如英国的改革主要就是采用了财政分权的形式；分权的另一种方式是通过建立内部代理机构来实现。代理机构在决策和执行上更为灵活，能够享有更大的自主权。

（二）政府系统内外之间的分权

1.公共服务供给上的分权。公共服务供给分权，指的是在公共服务供给领域，政府行政官僚组织与各种非政府组织之间的分权［4］。其形式主要是通过在公共服务领域内引入市场竞争机制，打破政府的垄断，使公共服务供给更加市场化、多元化。西方公共服务供给分权的主要方向有：私营企业和各种非政府组织。一般都采用合同、公私合营形式以及非政府组织与民众相关联的领域进行公共服务分权［1］。

2.政府与市场的分权。政府与市场的关系历来都是各国行政改革的中心，围绕这个中心，由最初的亚当·斯密的“自由市场”，到新自由主义学派的“尊重市场价值，减少政府干预”，政府对市场时紧时松，力图找到两者之间最好的均衡点。在这一过程中，人们对政府与市场的作用进行重新审视，政府与市场应是相辅相成的。各国奉行市场为主、政府为辅的原则，西方各国政府的行政改革走向市场化的道路。

三、中国的分权化改革——“省直管县”

市直管县体制的确立、发展和延续有着非常复杂的原因，但随着中国市场经济特别是区域经济的发展、行政治理环境的优化和手段的革新，因政府组织层级过多而导致的问题日益凸显。省、县、乡之间多出一个市来管辖县，层级更加复杂，长期以来导致行政管理低效率、市县之间竞争发展。

（一）中国“省直管县”改革的背景和意义

社会主义市场经济打破了中国多年来传统体制下的政府管理模式，即资源配置由政府主导转向由市场主导。这一转变从根本上减少了各级政府的工作量，尤其是中央和省级政府。 公共管理创新需要政府向扁平化方向发展，这有利于削减行政成本、提高政府工作效率。“省直管县”为壮大县域经济提供了更广阔的空间。进行省直管县改革后，市一级可以集中精力治理本城区，县可以专心发展本县域内的经济、治理隶属的乡村。

（二）市领导县体制弊端

中国的省在实际上很难实现省直管县，因为中间设立了一个政区，即“地级”政区。管理层次增加了一级，这在一定程度上影响了信息的传递速度，降低了行政效率，无法达到政府机构的高效运转要求。加上近些年很多县改市，导致“市管市”的现象出现。市县之间、市市之间的恶性竞争，已引起区域利益冲突。随着经济的发展，“市管县”体制的弊端日益明显。第一，“市直管县”缺少相应的法律规章的支持。我国原宪法规定，我国的政府行政管理层次为三级，其中直辖市和较大的市可以划分为区或者县等［5］。但是，宪法所说的较大的市没有一个特定的规模参考。第二，“市”这一层次的增加，导致行政管理成本的提高，影响行政的高效率。第三，“市管县”本是为了让中心城市带动县区的经济发展，而在实际操作过程中，城市与县区脱节严重，甚至有的地方县区向乡级别下滑。

四、启示

随着“省直管县”体制改革的推进，“强县扩权”这一词语开始出现在各大政府报告中，形成了一股值得关注的地方改革新潮。许多省份都进行了试点改革，得到广大群众及基层政府的认可，但是在改革的过程中难免存在不完善的地方，因而借鉴西方分权化改革，为更好地推行我国的“省直管县”改革具有重要意义。

第一，分权不代表“划界”。市与县成为平级机构，并不是互不关联，市级政府仍然具有带动县级发展的义务。省级政府应该调整好市与县的关系，以防止出现市县再竞争和市县对峙的情况发生。分权并不代表地方独立，要遵循中央统一领导，各个政府之间密切联系与合作，互惠互利，共同发展。

第二，明确划分中央与地方的权限，平衡事权与财权。省直管县，省应该赋予县级机构哪些相应的事权与财权，必须要划分清楚。应该通过法律明确规定哪些权力为市所专有，哪些权力为县所专有，哪些权力为市与县所共有，以防止表面分权，而内部权力无变化。

第三，区分指导，因地制宜。分类指导、区别对待是我国实行各项宏观管理工作的基本立足点，这对省级行区划改革这一地域性突出的工作来说显得更加重要。省级行政区划改革必须与当地的实际情况相结合，要做到规范化、标准化，特殊问题特殊解决。同时，还要对整个工作进行分类指导，区别对待。要充分考虑民族的地域分布并实施民族区域自治的原则。在划分新的市、县区时，应考虑到当地少数民族分布的特点，设置相应的民族自治区。

第四，完善相应的配套措施。我国在调整中央政府与地方政府的权力关系的改革中，其政策难以在现实中得到真正的实施，究其原因主要在于缺乏相应的配套措施。西方在分权改革中对这方面考虑比较周全，在中央向下放权的同时，还配套提供使用这些权利的人以及相应的财力上的支持。很多原本由省长、大区长领导的地方政府机关的大部分或者全部转交给地方议会主席管理。此外，国家还分别设立了各类专项基金为地方提供必要的财政补偿，保证地方分权改革的顺利进行。这一系列的配套措施为地方分权改革的正常实施提供了必要的人力与物质基础［6］。

第五，完善监督机制。分权改革后，地方上获得了更多的权力，而地方政府在追求自身利益的时候，一般很少考虑到国家整体利益，因此需要有完善的监督机制来保障国家整体利益。西方国家用多种监督相结合来代替过去直接的行政干预方式，坚持依法监督、事后监督、注重防范。如此一来，中央政府既能不直接插手地方事务的管理，又能对地方进行切实有效的调控［7］。

[1]程祥国，韩艺.国际新公共管理浪潮与行政改革[M].北京：人民出版社,2007:260.

[2]丁煌.法国政府的地方分权改革及其我国政府管理的启示[J].法国研究，2002（1）.

[3]物君德,等.中外行政区划比较研究[M].上海:华东师范大学出版社，2002.

[4]许淑萍.论现阶段中国政府公共服务的供给标准建设[J].学习与探索，2010(1).

[5]张志红.当代中国政府间纵向关系研究[M].天津：天津人民出版社，2005.

[6]丁煌.法国政府的地方分权改革及其对我国政府管理的启示[J].法国研究，2002（1）.

[7]许振洲.法国的地方分权改革：理论动因与托克维尔[J].欧洲，1995（1）.

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1673-1999（2011）08-0016-03

毛濛（1986-），女，安徽人，中国矿业大学（江苏徐州230601）文法学院硕士研究生。

2011-02-23