中国公务员制度特色及完善措施

解宜宝

中国公务员制度特色及完善措施

解宜宝

公务员制度作为一种现代人事制度，它通过制定法律和规章，对公务员进行依法管理，是人事行政制度化、法治化、科学化的较为完备的管理形式，是人事行政的核心内容，体现了人事行政发展的一般趋势。公务员制度形成和发展是行政改革的产物。公务员作为政治与行政系统中特定的一个群体，在国家政治生活和社会生活中占据着特殊的地位，在社会经济生活中发挥着特有的作用。

公务员；人事制度；对策

一、中国国家公务员制度的特色

在西方发达国家，公务员制度是随着自由经济的发展和资产阶级的民主政治 （特别是两党制和多党政治）的发展而逐渐建立发展的。因而，西方国家的公务员制度，既反映了市场经济和现代行政管理的科学方法和管理技术，又深深地打上了资产阶级政治制度的烙印［1］。

我国的公务员制度是根据改革开放和社会主义现代化建设的需要，按照中国特色民主政治和社会主义市场经济体制的要求建立起来的。它既吸取了各国人事管理的科学方法和先进经验，又反映了我国社会主义制度政治体制及中华民族文化的特点。因此，中国的公务员制度与西方文官制度相比，有本质的区别。主要表现在：

（一）不搞“政治或价值中立”

我国是以马克思主义为指导的社会主义国家，我们党从成立那天起就秉乘“立党为公，执政为民”的理念，全心全意为人民服务，贯彻民主集中制的原则。国家公务员不仅要参加政党与政党的活动，而且积极参与国家的政治生活。党章规定，公务员中的共产党员有义务贯彻执行党的基本路线和各项方针、政策，自觉遵守党的纪律，执行党的决定，服从组织分配，积极完成党的任务，参加党的组织生活，接受党组织的监督并宣传党的主张［2］。这与西方国家公务员在国家政治活中和政治中立原则有云泥之判。

（二）坚持党管干部的原则

中国共产党是领导各项事业的核心力量，公务员制度是党的干部制度的一个组成部分。在公务员的管理上，我们强调要坚持党的组织领导、政治领导、思想领导和执政地位。贯彻党的组织路线，保持党对政府重要领导人选的推荐权、输送和考查权。而西方政务官和事务官制度则强调公务员管理必须独立于任何党派之外，“不受政治党派干预”，“与党派政治相脱离”，是独立的管理系统［5］。

（三）坚持服务人民的宗旨

中国公务员没有自己集团的特殊利益，也不存在任何形式的特权。而西方国家的文官不同，他们是一个独立的利益集团，受雇于政府，是政府的打工者，一切服从政府需要，为政府利益服务。

(四)建立有不同于传统的干部人事制度

我国新的公务员制度主要有以下四个特点：一是体现了分类管理原则。改变了以往各类干部集中统一管理的模式。二是建立了新陈代谢制度。一方面对公务员的资格条件和考试录用作了严格规定，另一方面又对辞职、退休、辞退有了明确要求。三是加强了激励竞争制度。实行公开竞争，择优录用，德才兼备，以德为先，看重实绩的标准。四是健全了廉政勤政约束制度。从制度方面入手，把廉政勤政作为要求和准则，贯穿在公务员制度各个环节的管理之中。

二、中国公务员制度存在的主要问题

（一）队伍庞杂，定位模糊，缺乏科学分类

在我国，无论是党务工作者、政府工作人员，还是企业事业管理人员、专业技术人员，都被通称为国家干部。整个干部队伍极为庞杂，缺乏科学分类。公务员一词被人任意曲解和随意发挥，失去了其本应拥有的严肃性和神圣性。

（二）管理方式陈旧单一，选拔使用观念陈旧

在我国，所有被称为“国家干部”的工作人员，不论其工作性质、职业特点和社会责任如何，都毫无区别地应用党政机关干部的管理模式，致使国家干部管理严重僵化，缺乏活力。在干部使用上，依靠统一的渠道吸收、增补；在干部调配上，统一由组织部门计划调配；在干部职级上，统一由政府级别去规范。其结果是机关、企事业单位冗员无法及时调整，人员不能合理正常流动［2］。

（三）权力过分集中，职权分离，人事脱节

在我国，凡“国家干部”，都由各级党委组织部门统一管理，不分党政，不分政企。一方面，干部的使用部门考查与管理的权限有限，无法准确了解干部的品质和能力；另一方面，组织部门通过间接方法了解干部，因而很容易凭片面印象提拔和使用干部而忽视真正的优秀人才，也就更不利于对干部工作的监督，容易造成“世胄蹑高位，英俊沉下僚”的局面。

（四）法制化管理机制不强

我国《国家公务员暂行条例》以及配套法规等法律条文的层级较低，规范性不够，没有完全反映当前改革开放的新形势、新成果，不能适应进一步深化干部人事制度改革和建立社会主义市场经济体制的需要，与完善的公务员法制的目标还有很长的距离。

（五）管理制度不健全，用人缺乏法治规范

在我国，干部的录用、任命、考核、升降等方面缺乏法治化、科学化的标准和程序，这必然导致用人的主观随意性。在干部录用中，由于缺乏相应的法律制度，各类优秀人才就难以脱颖而出，平庸无为者难以淘汰，导致大量尸位素餐者。在干部使用上，由于缺少严格的任期规定，容易造成能上不能下，死抱“铁饭碗”的问题，无法达到人尽其才的境地［3］。

（六）录用、培训制度以及竞争激励机制不健全

公务员的考试录用是公务员制度确立的重要标志之一，考试的公开、平等、竞争性及其信度与效度，直接影响到公务员队伍的整体素质。虽然我国目前已经确立了录用主任科员以下的非领导职位 “凡进必考”的原则，《国家公务员录用暂行规定》也对公开、平等、竞争、择优的考试原则、录用的程序、考试的内容与方法等作了明确规定，但仍然存在公务员录用进口渠道庞杂、考试制度执行不严格等方面的问题。我国国家公务员培训距建立目标明确、法规配套、机制健全、内容合适、方法科学的公务员培训教育体系的目标尚远。存在培训缺乏立法保障、对培训的重视程度不够、培训机构和师资力量有局限性、培训内容跟不上形势要求、培训形式陈旧、培训经费不足、融资渠道单一以及培训与晋升脱节等诸多问题。我国公务员制度的激励机制由考核、职务升降、奖励、工资保险福利管理环节构成［4］。然而，目前这几个环节都不完善，一是缺少针对不同职务层次和不同类别人员的分类考核指标体系，考核效果不彰；二是仅靠职务晋升难以调动中低层公务员的积极性，工资保险福利制度的激励保障功能依然不明显。激励保障中最突出的问题是，广大的基层公务员难以依靠职务晋升来得到有效激励，职务晋升中的良性竞争还没有完全形成，现行的工资保险福利制度的应有功能没有发挥出来。

（七）缺乏监督机制

长期以来，由于人们的法制意识淡薄，人治文化盛行，使我们国家的监督机制受到了很大忽视。因而监督工作显得软弱无力，查案办案受到种种牵制。“一种权力一旦失去监督与约束，其发展就必然会走向腐化与堕落”，“绝对权力必然导致绝对腐败”［5］。缺少监督机制，服务就必然难以实施，主仆关系就必然颠倒，权力自然也会异化，腐败的产生定然顺理成章。

干部人事制度的这些弊端，导致我国的干部队伍能进不能出，能上不能下，机构臃肿，官僚主义泛滥，行政不力，严重阻碍了社会主义现代化建设事业的进程，改革势在必行。

三、完善中国公务员制度的措施

（一）解放思想是完善公务员制度的前提

一是要充分意识到推行国家公务员制度乃是国家政治体制改革的重要组成部分，它必然涉及到权力和利益的调整，在改革中，矛盾冲突难以避免。为此，我们应以邓小平提出的“三个有利于”为根本标准，从构建社会主义和谐社会出发，以邓小平理论和“三个代表”和科学发展观为指导，正确处理推行公务员制度进程中出现的各种矛盾。二是要从根本上认识到建立与推行国家公务员制度与党管干部的原则是高度一致的，党的领导与推行国家公务员制度有效衔接的关键就在于要不折不扣地依法落实公务员法及其配套法规。建立和完善公务员制度绝不能脱离社会主义初级阶段这一基本国情。

（二）健全法制是完善公务员制度的基础

建立公务员制度是实现“干部管理法制化”的重要标志。为此，我们一是要提高立法层次，在总结经验、创造条件的基础上，将作为行政法规的《国家公务员暂行条例》上升为全国人大或全国人大常委会制定的法律。二是应逐步出台空缺的单项法规，力争建立起较为完整、系统的公务员法规体系。三是要根据实施效果，对已出台的单项法规进行修改、补充和完善［7］。

（三）深化运行机制的改革是完善公务员制度的关键

首先，在竞争激励机制方面，我们应继续抓好考核、奖惩、晋级增资等制度，并重点突出公务员职务晋升中的竞争上岗。其次，在新陈代谢机制方面，我们应在继续巩固考录、退休、辞职、辞退等制度的基础上，重点加强聘任制的试点和完善［6］。第三，还应从科学管理的角度，对一些亟待解决的难点问题作为进一步的研究，并制定切实可行的法规或政策措施。

（四）建设高素质的专业化公务员队伍是完善公务员制度的根本

就公务员个体而言，我们不能满足于具备某一方面的专业基础知识，更需要的是具备行政方面的专业知识和能力：就公务员整体而言，应当建设一支职能专业化和身份职业化的队伍。为此，应着重从以下两方面入手：一是要抓紧制定公务员行为规范、公务员纪律严格要求；二是要加大培训力度，强化行政专业意识和服务观念的教育，重视加强政策水平、执法能力及处理公务技能的培育与训练，提高其职业素养。

（五）强化廉政约束机制,完善监督体制是完善公务员制度的重要保障

创新监督观念，促进勤政廉政机制的民主化，加大法律对腐败的惩处力度，提高腐败的经济成本和名誉成本，是强化廉政约束机制的有效途径。充分发挥民主党派、人民团体、媒体的作用，搞好监督尤其是对一把手的监督，从而建设一支政治坚定、业务精通、清正廉洁、作风优良的公务员队伍。

（六）建立科学的分类管理制度是完善公务员制度的不可或缺的条件

现在，用于国家行政机关（政府）工作人员的公务员制度已迈出第一步，而其他不同类型的干部管理新体制尚未出台。对于国家权力机关（人大）和群众团体等的工作人员，还只能“参照”

国家公务员制度进行管理［8］。然而，这种“参照”若由暂时措施延至为长期做法，会在一定程度上重走以往那种“不同类型干部，同一模式管理”的老路。因此，我们要在继续推行与完善国家公务员制度的同时，全面推进干部管制改革。要借鉴国家公务员制度的已有经验，坚持具体情况具体分析的原则，逐步建立起管理不同类型干部的多样化的新体制。

四、结论

中国建立公务员制度的动因最早可追溯到1978年党的十一届三中全会所提出的全党工作重心转移，是改革人事制度、实行公务员制度的根本原因。中国公务员制度建立的标志，是1993年8月14日《国家公务员暂行条例》的正式颁布。

同传统的人事管理制度相比较，我国公务员制度具有以下特点：第一，体现了分类管理原则，公务员制度是符合行政机关特点的分类管理的人事制度。第二，具有合理的竞争择优机制。公务员的录用采取公开考试、严格考核、择优录取的方法。根据德才标准和工作实绩，择优晋升职务。第三，具有正常的新陈代谢机制。国家公务员制度不但在“进口”上严格把关，保证了大批优秀人才进入公务员队伍，而且增加了“退出”的渠道。第四，具有勤政廉政的约束机制。第五，实行法治管理。

与西方国家公务员制度相比，我国公务员制度坚持了党的基本路线。这与西方国家公务员制度强调公务员的“政治中立”不同。我国公务员制度还坚持了德才兼备的用人标准，对公务员的考评，注重政治思想表现和工作实绩。这也不同于西方国家公务员制度的“功绩制”。我国公务员制度也不存在西方意义上的“政务官”与“事务官”的划分，因而就没有政务官与事务官的截然分野。政府组成人员和非政府组成人员在产生方式上虽然不同，但都是公务员，都必须既懂政治又懂业务，他们之间可以根据工作需要互相转任，因此较为灵活。

深化公务员队伍改革，完善人才遴选机制、竞争机制、评价机制、流动机制、激励机制和相应的保障措施，最大限度地调动广大公务员的积极性和创造性，是人才强国的根本，也是增强我们国家科技创新和教育创新能力实现中华民族伟大复兴的重要举措。尽管随着我国社会经济的发展和形势的变化，公务员制度的弊端日益凸显出来，但其在现代社会中发挥的巨大作用和超凡影响力是不容任何人质疑和否定的。我们有理由相信，在党和政府坚定正确的领导下，在科学发展观光辉旗帜的指引下，在全社会的关注和支持下，我国的公务员制度一定会更趋有效、权威、法治、民主。

[1]浦兴祖.当代中国政治制度[M].上海：复旦大学出版社，2003：211-212.

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[3]孙关宏.政治学概论[M].上海：复旦大学出版社，2003：238-240.

[4]王沪宁.新政治学概要[M].上海：复旦大学出版社，2005：171-172.

[5]欧文．E．休斯.公共管理导论[M].彭和平等译.北京：中国人民大学出版社，2001：167-168.

[6]李月军.当代中国政治制度导论[M].北京：中国人民大学出版社，2003：165-166.

[7]彭和平.公共行政管理[M].北京：中国人民大学出版社，2004：171-172.

[8]张永桃.行政管理学[M].南京：南京大学出版社，2005：175-176.

D035

A

1673-1999（2011）08-0013-03

解宜宝(1986-)，男，安徽金寨人，华侨大学（福建泉州362021）公共管理学院硕士研究生，从事管理学和政治学的研究。

2011-02-23