公平视野下我国基本养老保险制度研究

周韬

（福建师范大学公共管理学院，福建福州，350007）

公平视野下我国基本养老保险制度研究

周韬

（福建师范大学公共管理学院，福建福州，350007）

就公平视角下我国基本养老保险制度所存在的问题进行了分析，提出转变制度设计理念；优化制度设计；统一基本养老保险制度，扩大养老保险覆盖面、提高统筹层次；建立国家基本养老保险、企业年金、商业保险、家庭保障等多层次养老保险体系；改革机关事业单位养老保险制度；建立、完善新型农村养老保险制度。

基本养老保险制度；公平性；多层次养老保险体系

2007年党的十七大报告指出：“实现社会公平正义是中国共产党人的一贯主张，是发展中国特色社会主义的重大任务”，“合理的收入分配制度是社会公平正义的重要体现。初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。”从过去“初次分配注重效率，再分配注重公平”到这一理念的转变，表明我国把公平问题提到了更加突出的位置，公平问题不只是再分配要解决的问题，在初次分配中同样要解决好“效率与公平”的问题。社会保障制度是国民收入再分配的重要方式与手段之一，其基本目标是在国民遭遇风险时，提供最基本的生活保障，体现社会公平。而养老保险作为社会保险制度的重要组成部分，在国民经济与社会发展中占有十分重要的地位，发挥着积极的作用。考察我国社会基本养老保险制度，首先应从公平理念出发。

一、社会公平是养老保险制度的首要价值选择

当前，理论界对于“公平”概念的理解存在较大的争议，许多学者和思想家都从本学科的角度出发，提出自己的看法。社会学认为公平是社会成员在社会地位、经济收入、消费水平等方面不存在过分悬殊。这种意义上的公平就是避免两极分化；经济学认为公平是指市场经济中等价交换原则所体现的平等，即机会平等。一般来说，公平既包括功利主义（如罗尔斯）的机会均等和过程均等，又包括非功利主义（如至善哲学）中的结果均等。［1］

社会保障制度作为国民收入再分配的重要方式和手段之一，其基本目标在于纠正市场法则所导致的初次分配的不公平结果，消除绝对贫困，缩小贫富差距，维护社会平衡和稳定。作为社会保险制度重要组成部分的养老保险制度，“公平优先、兼顾效率”同样是其基本原则之一，且公平应是其首要价值选择。养老保险制度范围要扩及全民，所有公民凡是在年老后生活处于困难时都应该“一视同仁”地得到国家的帮助。

纵观我国社会保障制度的发展史，1949~1985年是我国传统社会保障制度创建与发展时期，这一时期的社会保障制度是一种低公平与低效率并存的制度。1986年后，国家“七五”计划首次提出了“社会保障”概念，社会保障制度改革从此开始。改革时期的社会保障制度是一段时期内强调效率优先，重点放在城镇职工身上，公平这一理念没有受到应有的重视。其中，基本养老保险制度这一块也是严重欠缺公平性。鉴于此，从公平性的角度，剖析我国现行基本养老保险制度，为实现公平的养老保险制度提供一定借鉴。

二、基本养老保险制度的不公平现状及其原因

（一）基本养老保险制度的不公平现状

1.城乡之间不公平

我国农村和城市居民的基本养老保险也呈现“二元格局”。我国社会养老保险体系建立于20世纪50年代，改革开放以来虽然进行了一系列改革和建设，但主要集中在城镇，主要的保障对象是国家机关及事业单位职工、国有企业职工和参照国有企业办法实行社会保障的城市集体企业的职工，而农村地区居民和农民工始终处于我国社会养老保险体系的边缘。2009年开始试行的新农保，覆盖面也很小，且保障水平相对于城镇退休人员来说还是很低。

2.社会人群之间不公平

由于历史原因，我国现行基本养老保险制度是按照人群设置的，机关事业单位职工参加机关事业养老保险、城镇企业职工参加企业养老保险、农民参加农村养老保险。另外，仍有部分城镇人员，像无业群体没有享受到养老保障待遇。而且不同的保险在养老保险费缴纳、退休养老金等方面存在很大差异，产生了严重的社会不公平。

3.地区间不公平

我国经济发展区域不平衡，东、中、西部地区之间经济水平差距显著，而且还在继续扩大。经济发达地区与欠发达地区经济发展的巨大差异，决定了养老保险给付标准在发达地区与欠发达地区之间严重的不均衡态势。地区负担方面，2001年，沈阳市养老保险的单位缴费率达到工资总额的25%以上，北京市的这一比例却只是19%；珠海市、东莞市的这一比例为10%；深圳市的这一比例则只是6%。这样严重不平衡的地区负担，无疑对于本地居民所能享受到的养老保险待遇水平产生重要影响。国务院总理温家宝在2009年12月22日主持召开的国务院常务会议上决定，将再次提高企业退休人员基本养老金。2010年开始，根据这次会议精神，各省都上调了企业退休人员基本养老金，从调整后的情况来看，北京市人均养老金水平提高至每月2032元，新疆维吾尔自治区企业退休人员基本养老金目前为月人均1553元，差距虽然在减小，但仍然比较明显。［2，3］

4.代际不公平

代际不公平是指代与代之间的养老保险责任与受益的不公平，有缴费标准的不公平，也有受益标准不公平。由于我国的养老保险名义上是个人账户与社会统筹相结合的养老保险制度，实际上仍然是现收现付制的模式，存在着比较严重的养老责任后移的情况。当人口老龄化问题越来越突出时，这种现收现付制的模式的持续性受到挑战乃至“破产”时，将是对后代人最大的不公平。

（二）基本养老保险制度不公平的伦理学分析

基本养老保险制度的不公平具体体现在起点上、过程中以及结果后的不公平。由于基本养老保险制度的参与权力与规则的不公平并存，必然导致养老金水平的不公平。

1.起点（参与机制、权利）的不公平

所谓机会不公平或者权力不公平就是起点不公平。基本养老保险制度起点的不公平集中体现在：基本养老保险制度的缺失导致其实施范围小、覆盖面狭窄，尚未应保尽保。目前，我国基本养老保险制度的覆盖范围很有限，最初仅仅局限于城镇企业职工与从业人员。直到1999年，我国才把基本养老保险的覆盖范围扩大到外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工。在此基础上，各省、自治区和直辖市可根据本地实际情况，将城镇个体工商户纳入基本养老保险。2002年，我国又把城镇灵活就业人员纳入基本养老保险。尽管如此，总体上我国基本养老保险的覆盖人群仍然有限。

根据《2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》计算，截止2009年末，全国参加城镇基本养老保险人数为23550万人，参加基本养老保险的农民工人数为2647万人，参加企业基本养老保险人数为21567万人，全国基本养老保险参保人数合计为47764万人，而当年全国就业人数是77995万人。基本养老保险对目标人数的覆盖率仅为61.2%。其中，城镇就业人员31120万人，参加基本养老保险人数为23550万人，参保率75.7%，更为重要的是，占全国人口60%的农民，只有2624万的农民工享受到这一制度的福利，此制度基本没有惠及到广大的农村。此外，还存在一些应该覆盖的人群没有被纳入养老保险制度适用范围的问题。比如，改革开放30年以来，随着我国经济的飞速发展，乡镇企业生产的社会化程度与职工收入水平大大提高，具备了建立养老保险制度的基础条件，这些乡镇企业的职工参保意识逐渐增强，但由于养老保险制度上的缺失而一直无法参保。

2.过程（规则、程序）的不公平

过程的不公平，也称规则或程序的不公平，是指由于制度设计上的缺陷，或未随着社会经济环境的变化而及时调整所造成的在条件相同的情况下，参保对象在缴费、待遇等方面的不公平。

（1）单位性质的不同造成参保过程上的不公平。在城镇基本养老保险制度体系内，由于单位间制度的分割，未把机关、事业单位纳入其中，造成机关、事业单位和企业这三类人群参保过程上的不公平。在缴费义务上，大部分机关事业单位及其职工不像企业职工那样需要缴费，只有少数参加企业基本养老保险的机关事业单位及其职工需要承担缴费义务。因此，不管是待遇水平，还是稳定性方面都比企业要强。在养老金待遇上，现行的机关、事业单位职工养老金发放水平与调整办法均高于企业。有关资料显示，目前，我国企业职工的退休金每月为1100~1800元，事业单位职工为3000~4000元，而公务员为5000~6000元。需要指出的是仅为公务员1/3的企业职工退休金还是国家近年来连续6年每年提高10%的结果，且其中还包含企业职工在岗时每月约工资8%、企业按职工年工资总额20%并连续缴费15年的养老保险金，其养老金不足部分，才由财政“兜底”。而公务员、事业单位职工在岗时不用参与社会养老金统筹，不需要缴纳养老保险金，但他们退休前后的工资全部由财政拨款。［4］

（2）企业养老保险制度内，参保对象过程上的不公平。传统企业养老保险制度下，国有企业职工的养老金权益都已转化为过去的政府收入，并且凝固在国有资产当中，真正对老职工的养老负有责任的是政府和公有制经济体系本身，而不是以非公有制为主体的其他企业。在单位统一费率的条件下，其他企业一参保就承担了过重的负担，从义务与权利角度看，不同企业在参保过程中存在不公平。

20世纪90年代以前，中国城镇社会养老保险实行的是“现收现付制”，随后，为了缓解日益逼近的人口老龄化加速、人口赡养比不断提高带来的压力，我国进行了一系列养老保险体制的改革。现行养老保险制度是由2006年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》所制定的，规定中对由于改革所引起的特殊情况作了处理，对于1997年以前退休的“老人”仍沿用旧的养老保险制度，对于1997年以前参加工作，1997以后退休的“中人”加发过渡性养老金，对于1997年以后参加工作的“新人”实行新的标准。但现在的“中人”和“老人”的养老保险费用实际上已通过“预先扣除”形式上交给国家，形成了国家隐性债务，这是养老保险制度改革中必须支付的转制成本，是不可回避的。由于至今未能很好地解决这一转制成本，使得养老保险个人账户基金被透支，名义上为部分积累养老保险模式，实为现收现付制，存在着比较严重的养老重任后移的情况。当人口老龄化问题越来越突出时，这种部分积累模式弊端将越来越明显，一旦严重到无法继续运行，那时将是对后代最大的不公平，既造成了代际间参保过程的不公平，又造成了单位间参保过程上的不公平。当代劳动者除了要为自己积累一个“个人账户”之外，还必须拿出另外的缴费比例来养活退休的老年一代，以偿还几十年“现收现付制”留下的养老金欠债，与上一代及下一代相比，养老保险负担加重和福利减少，造成了代际间参保过程上的不公平。

（3）养老保险制度有关参数未随社会经济环境的变化而调整，造成了职工参保过程上的不公平。人口增长模式转变、预期寿命增加、资本回报率降低、个人账户养老金领取系数未及时下调，造成了职工参保过程上的不均等。养老保险制度中建立了个人缴费年限与养老金待遇水平相关的激励机制，但由于法定退休年龄政策规定了男女职工、就业、缴费年限上的差别，造成了不同性别、不同工种职工间在参保过程中的不公平。收入分配制度改革滞后，缴费工资基数核实困难。道德风险的存在、逃避缴费义务、低报缴费工资基数，造成了参保过程上的不公平。

3.结果的不公平

目前，我国基本养老保险制度建设中既存在起点不公平，同时也存在过程上的不公平，这就必然导致结果上的不公平，形成一种新的不公平，这一不公平现象就是目前我国基本养老保险的现状。一方面，农村人口的养老主要是土地保障和家庭养老，而城市居民享受着政府提供的高福利、高保障。另一方面，基本条件相同的职工由于单位性质等不同，领取的养老金水平也差距明显。

三、实现基本养老保险制度公平的思路与建议

（一）理念调整

我国现行基本养老保障体系面临的困难，来自于制度设计的缺陷，而这些缺陷又源于设计理念。理念的缺失导致在基本养老保险制度建设的最基本目标和原则上都难以取得一致的意见。因此，厘清基本养老保险制度的设计理念极为重要，之后进行政策的构建与改革也就更为方便。

社会公平是社会保障制度的灵魂，尤其是作为保障社会老年成员基本生活需要的基本养老保障制度，更应该把“公平”二字放在首位。解决我国基本养老保险制度的公平问题，首先应树立“人人有权享有基本养老保险”即“老有所养”的基本理念。“老有所养”是公民不可剥夺的基本权利。

（二）政策建议

1.优化制度设计，统一基本养老保险制度，扩大养老保险覆盖面、提高统筹层次。目前我国养老保险统筹制度的覆盖率很低，仅限于国有企业、集体企业和少数事业单位，而绝大多数农民、非公有制经济组织从业人员和灵活就业人员、农民工被排斥在养老保险统筹体制之外。大量非公有制经济主体及其从业人员和各类农民工有的即便参保了，不久便选择停保或退保。［5］健全的养老保险制度应该覆盖全民，鉴于这种情况，我国目前应把扩大养老保险覆盖面作为首要目标。

2009年12月28日，国务院发布了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，养老保险关系转移具有了相应的制度基础和体制保障。2009年，养老保险省级统筹工作也取得了显著进展，全国所有省份都出台了养老保险省级统筹办法。但养老保险的最终目标是全国统筹，当前的重点应是加强和完善省级统筹，在条件成熟的时候，实现全国统筹。

2.建立国家基本养老保险、企业年金、商业保险、家庭保障等多层次养老保险体系。第一，国家基本养老保险。针对所有的公民，包括企业、机关事业单位、灵活就业人员、农村劳动力。国家按统一的法规政策强制建立和实施。企业和职工依法缴纳养老保险费，在职工达到国家规定的退休年龄或因其他原因而退出劳动岗位并办理退休手续后，社会保险经办机构向退休职工支付基本养老保险金。这样，全体社会成员得以享受最基本的养老保障。第二，企业年金。企业年金费可由企业完全承担，或由企业和员工双方共同承担，承担比例由劳资双方协议确定。企业内部设立由劳资双方组成的董事会，负责企业年金事宜。政府则提供企业年金的优惠政策，并保证参保人员的合法权益。第三，商业保险。对于有经济条件的公民，需要更高水平的保障，可以通过商业保险的方式来实现。政府需要监督商业保险公司的合法合理运作，保证投保人的合法权益。第四，家庭保障。继承中华民族家庭养老的传统，子女对父母尽到赡养老人的义务，以解决一部分人群的养老问题。以上几个层次的养老保险体系，优点在于能够将全体人员均纳入保障范围。

3.改革机关事业单位养老保险制度。当前我国城镇居民养老保险体系中的两大系统，以企业职工养老保险制度改革力度最大，而机关事业单位养老保险制度基本上保持了建国以来的退休制度模式。一般而言，养老保险制度是相对统一的，而在中国将其分开，是违背制度逻辑和规律的，也是有违公平的基本原则。改革势在必行，并且应该与企业养老保险制度改革同步。但当前机关事业单位的改革又应循序渐进，养老保险费由国家、单位和个人共同合理负担，实行社会统筹与个人帐户相结合；养老保险待遇给付与企业相衔接并体现自身特点，实行基本养老金与退休津贴相结合。以期早日实现企业与机关事业单位养老保险制度的统筹。

4.建立、完善新型农村养老保险制度。现阶段农村养老主要方式有家庭养老、社区（集体）养老和社会养老。但现行农村社会养老保险制度在实施中存在诸多问题，如只能解决部分未来老年人的养老保障；开展的地区大多是比较发达的农村地区，参加养老保险的人也几乎是富裕的农民。而经济不发达地区，农民的养老保障还只能靠家庭养老或政府社会救济。按照加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的要求，逐步解决农村居民老有所养问题已提上议事日程。因此，相对于城市养老保险体系，农村养老保险体系更需要政府部门的管理和支持，农村的经济和自然条件决定了完全依靠个人缴纳和维持农村养老保险体系是无法完成的。可以通过建立传统的家庭养老和社会养老保险的两个层次的养老保险体系，加大对农村社会养老保险的扶持，解决失地农民的养老保障问题，完善农村养老保险。建立起社会养老保障与家庭养老保障功能相互补充的社会保障制度，并逐步从家庭养老向社会养老转变。2009年9月4日，国务院发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定从2009年起开展新型农村社会养老保险，2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。

［1］ 郭殿生.论我国社会保障制度设计中的价值理念及政策取向［J］.人口学刊，2003（2）：50-53.

［2］ 北京养老金具体调整方案出［EB/OL］.http：//news.xinhuanet. com/politics/2010-02/03/content_12927028.htm.

［3］“十二五”新疆社保实现基本全覆盖［EB/OL］.http：//www. clssn.com/html/report/37647-1.htm.

［4］ 夏琳娜.养老双轨制到并轨的时候了［N］.长江商报，2010-03-05.

［5］ 何文炯.构建公平和可持续的社会养老保障体系［J］.浙江统计，2009（3）：20-22.

C913.7

A

周韬（1987-），男，硕士研究生，研究方向为公共管理理论与实践。