和谐社会视域下我国城管体制改革的现状及前景分析

韩 强，赵 曼

（河南师范大学政治与管理科学学院，河南新乡，453007）

和谐社会视域下我国城管体制改革的现状及前景分析

韩 强，赵 曼

（河南师范大学政治与管理科学学院，河南新乡，453007）

城市管理综合执法机构是推进现代文明城市建设的重要力量。由于我国城管体制不尽完善，其在执法依据、制度规范、人员素质、文化建设等方面仍存在着一些疏漏。为建设一支权责分明、素质过硬、能力突出、执法为民的城管队伍，现阶段我国城管体制改革应遵循以组织制度建设为切入点、以健全组织法律为保障、以创建良好组织环境为依托、以先进核心价值理念为导向的改革思路，逐步实现城管与市民社会的和谐发展。

城市管理；体制改革；依法行政；和谐社会；群众参与

城市作为国家或一定区域的经济、政治、文化中心，其多元发展、文明发展、和谐发展已成为衡量一个国家或地区现代化发展水平的重要标志。随着我国现代化进程的不断推进，城市规模日趋扩张，城市管理已成为地方政府的首要职能。自上世纪90年代至今，城市管理综合行政执法机构的建立为我国铸造了一支强而有力的专业化城市管理执法队伍，其在净化市容市貌、维持道路畅通、营造良好的市场环境等方面发挥了积极的作用。但在创下成绩的同时，各种暴力执法、越权执法、钓鱼执法等负面现象频频发生，迫使我国的城管工作陷入了“城管执法 百姓叫骂”的尴尬窘境。在此以社会系统论为理论指导，拟对改革开放以来我国城管部门的历史沿革及现状进行分析，并对其今后的改革作了初步的设想，以进一步贯彻我国新一轮政府机构改革中关于建设“服务政府”、“法治政府”、“责任政府”、“廉洁政府”的执政理念，实现社会系统的和谐发展。

一、城管的历史沿革（1978年至今）

1978年改革开放确立了以社会主义现代化建设为党的工作重心的发展思路，为商品经济的迅猛发展和农村劳动力的进一步解放拉开了历史的帷幕。针对快速城市化所带来的诸多弊病，北京等城市率先设立城市管理监察大队，在全国上下开展创设卫生城市的活动。但此时的城管监察大队实属临时性队伍，无正式编制亦无固定人员，只是负责应付突击检查。随后，由于国家政治体制改革的需要，为建立长效稳固的城市管理体制，各市政府在城建局之下设立了城市管理监察大队，其权力的行使当然来源于城建局的委托授权，主要从事市容管理等方面职能。“城管”一词由此诞生［1］。

20世纪90年代中后期，毫无预警的失业下岗浪潮席卷整个中国。摊贩队伍的不断壮大无疑为紧绷的城市神经带来了一次无形的重创，各种由此引发的社会问题也层出不穷。如何解决这些“城市病”成为政府考虑的首要问题。从《行政处罚法》的制定，到国务院相继出台了各种相关的法律文件，相对集中处罚权的执法模式在全国得到推广。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。实践中，“一个行政机关”即现在的城管部门——城市管理综合行政执法机关。

然而，在城管部门近十五年的执法实践中，各种违法抗法现象时有发生。面对日益加剧的社会矛盾，为实现城管执法的制度化、规范化和法治化，打破群众与政府执法人员之间的僵局，各地方政府纷纷将城市管理综合行政执法机关列属为政府一级行政机关，并成立“城管局”，负责本市的城市管理和相关执法工作，加大了对城管监察行政执法的监督和考核。此外，根据地方的执法实际和城管改制现状，部分地方政府也提出了探索“大城管”、“警察城管”、“物业进城管”等新的发展模式，其成效还有待于社会的进一步考验。

回顾历史，可以发现自改革开放以来城管逐步呈现出组织规范化、权力扩张化、机构层级化、职能多元化等改革趋势，科学合理的城管体制也日益健全和完善。

二、城管现行体制的尴尬困境

城管野蛮执法，民众粗暴抗法，城市管理效率日趋下降，在这场利益的博弈中，城管往往被善于同情“弱者”的民众视为这场悲剧的“罪魁祸首”，强大的舆论压力导致城管的执法工作举步维艰，造成了“体制欠缺——执法恣意——民众厌恶——执法停滞”的恶性循环。城市管理是社会系统的一项重要工程，作为国家新设的管理机构，城管的工作量极其庞大，可是其获取的社会尊重与威信却大打折扣，究其原因，主要是内部建设不完善、权限划分不清晰、执法手段不合理、执法对象特殊化等综合作用的结果。

（一）“人治行政”取代“依法行政”

在具体的执法实践中，城管的法律性质及地位存在瑕疵。首先，国家行政组织法中并没有明确城管综合执法机关的身份认证，包括其名称、组织性质及法律地位、组织结构、职能权限、基本活动的原则和制度等，只是笼统地概括为“一个行使集中行政处罚权的行政机关”，使城管的法律权威受到挑战，也不利于其组织的规范化和法治化运行。其次，组织结构及职权不明晰。在我国典型的自上而下的“中央——地方”层级制大环境下，作为政府的一级行政机关，缺少了国务院及省级的对口领导机关，致使城管呈现出不同于其他行政机关的部门特点，但是对于一个新生的大的行政机关而言，这种形式上的“自治”只会带来其组织文化的散漫和执法工作的茫然。此外，依法行政的的重要前提是有法可依。自城管成立以来，其执法依据、执法对象、执法内容、执法手段、执法要求等都处于各地方政府自由考量的状态，并无全国性的统一系统的城管部门法，致使“借法执法”成了城管“依法办事”的无奈选择。分散、繁杂、含糊不清的执法依据也容易导致城管执法人员随意使用执法自由裁量权，进而形成一套城管内部不成文的执法习惯，客观上助长了其恣意执法、暴力执法的恶习，也使得相关部门对执法人员的监督无法落到实处。这就造成了城管部门“有权可依”，实则“无法可依”的尴尬境地。

（二）与同级部门间“宜分不分，宜合不合”

城管的集中行政处罚权来源于政府工商、环保、公安、规划等部门原有权力的分划，故职能交叉、重复处罚、执法不一的现象时有发生。一方面，一些行政机关将城管视为“处理杂事乱事的小部门”，将一些本属于部门权限内的管不了、管不好、利又少的疑难事务移交给城管，却对于一些罚款事项颇感兴趣。如此一来，就造成了各部门间职能混乱、重复处罚、相互推诿、互相扯皮的管理现状，降低了城市管理的效率；另一方面，就城管目前的权力性质而言，其主要享有的是部分城市管理权和集中行政处罚权。但随着城市管理内容和范围的逐步拓展，在行政执法中，城管仍需要工商部门、公安部门及人民法院等机关的配合与协调。但是，在实际的执法工作中，由于各方原因，很多政府机关对城管工作冷漠相待。笔者认为，理顺城管与政府其他各部门之间的关系，明确双方的职能权限，是城管现行体制改革中正确处理政府内部关系的重要举措。

近年来，城管打人事件频发，究竟是什么导致了“执法者暴力执法，守法者粗暴抗法”的恶性局面？笔者认为，主要原因为当前城管人员编制不尽合理，且素质普遍较低，致使执法程序随意化，执法手段单一化，执法理念传统化。目前，城管队伍中大多数是从各部门以及基层组织中招募的协管人员，且这些工作人员中很大一部分都是无业游民，素质普遍低下，对于法律更是茫然无知。执法程序对其而言形同虚设，很多执法人员在执法过程中便装出行，且很少主动出示执法证件，更有甚者在对相对人进行处罚时不出示任何处罚决定和扣押手续。此外，部分执法人员“官本位”思想盛行，没有真正树立起“以人为本”、“服务为本”的执法理念。这样在执法过程中，就会不自觉地单一以突击、追堵、呵斥、谩骂甚至于暴力来解决问题。

三、城管体制改革的前景分析

城管在城市管理和社会公共服务等方面发挥着积极的作用，为我国现代化建设作出了应有贡献。但是，执法过程中各种不和谐现象的产生致使人们开始重新思考城管存在的必要性和可发展性，在倡导全面设立城管综合执法局和实施“大城管”模式等肯定声音的背后，有些学者认为应当撤销城管。但经研究，笔者认为，我国的城市管理正处于发展的懵懂期。北京国际城市发展研究院（IUD）近期对“十一五”中国城市价值进行了一项综合调查研究。结果发现，中国城市化进入加速发展期，城市价值不断提升。与此同时，中国城市发展也面临着人口、资源、环境制约、区域发展不平衡不协调、“大城市病”日益蔓延等诸多挑战。预计“十二五”时期，我国城镇化率将突破50%［2］。面对急剧膨胀的城市发展需求同我国城市化“起步晚，增长方式较为粗放，区域差异日趋扩大”间的矛盾［3］，建立一支专业性的城市管理综合执法队伍是我国正迈入初步城市化社会的必要选择，是提高社会公共服务水平和改善城市生活质量的重要手段，是实现经济、社会、环境间协调发展的主要路径。为改变城管以往的工作作风，顺应和谐社会发展的潮流，我国未来的城管体制改革主要呈现出以下趋势：

（一）改革的根本：实现城管的法治化和规范化发展

我国的城管建设现还处于探索和试验阶段，其组织发展缺乏科学、系统、详细的法律规范，造成了其管理和执法的随意性和不确定性。因此，加快构建一部全国性的城市管理综合执法法律，明确城管的法律性质及地位、组织结构、人员编制、职能权限及活动准则和相关制度等，为城管的管理和执法工作提供科学合理的执法依据，实现城管执法的规范化和法治化发展，是社会主义法治建设的必然要求，也是促使城管工作逐步走向现代化的有力途径。在制定全国性部门法的同时，笔者建议，应逐步适当扩大地方政府的立法权限，做到城管工作的“因地制宜”。全国统一性的部门法是对地方城市管理实践经验的高度总结及理论的高度抽象与概括，对各地的城市管理起着综合性的指导作用。但由于我国各区域城市发展规模及水平不尽相同，导致其城市管理的范围与方法也呈现出区域化色彩，因而，适当扩大地方政府城市管理的自主权，实现城市管理的特色化发展，有利于实现我国城市管理中的标杆治理。

（二）调和剂：建立“权责明晰，宜分宜合，联合执政”的内部行政关系

社会系统论认为，社会系统由若干相互联系、相互区别的子系统组成；各子系统的各个要素相互联结、相互作用、相互碰撞与融合，共同促进系统的完善与发展［4］。理顺城管同其他各部门间的关系，并不代表着要“各自为政”，而是要建立健全高层挂帅，各方参与的城市综合执法联席会议制度，统一协调，形成合力，共享部门分割的信息资源和执法人力资源，这始终是我国城管改革的主流取向［5］。

（三）立足点：体民情，聚民智，顺民意，安民心，保民富

作为政府的职能机关，城管存在的合法性在于它是人民利益的代表，是以权力谋求权利的服务性组织。重塑城管形象，转变执法观念，不断提升人民群众对于城管工作的满意度和认同感，使其真正做到以民为鉴，为民谋利，是今后我国城管体制改革的根本立足点和出发点。

1.建立一支权责分明、结构合理、素质全面、能力突出的城管队伍

逐步完善城管部门的层级化管理体制，以形成一个纵向上层次分明，横向上分工合理的科学的组织结构。现阶段，结合我国的具体国情和城市管理的发展趋势，构建一个“多级政府领导，多方主体参与管理，网络问政日趋完善”的组织运行机制是城管改革的主要目标。纵向上，构建“国家—地方—基层”三位一体的城市管理体制。横向上，则根据“因地制宜”、“因需设岗”的原则具体安排内部机构设置。笔者认为，针对城管工作日益复杂化和精细化的问题，城管的内部机构设置主要应包括以下几个方面：强化法制办，有法可依是依法行政的前提，故稳步强化法制办的行政地位及立法职能，以形成协调统一的执法依据；增设信息参谋机构，为城管部门制定科学合理的发展规划和时事政策提供有效依据；重视人力资源的招募与管理，专门设立负责城管工作人员管理的职能机构，其主要职能是负责城管工作人员的招募、培训、管理及薪酬发放等人力资源管理工作；设立监察科，对城管执法人员的执法行为及效果进行综合考评，以加强城管的内部监督。

2.转变执法观念，逐步实现执法手段的多元化和人性化

树立“以人为本”的服务观。针对执法对象，执法人员应首先转变执法理念。真正理解“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的含义，将服务意识贯穿于执法过程的始终。我国法律明确规定，公务员在执法时要‘尊重和保障人权’，这就要求城管执法人员在执法时应充分尊重执法对象的人格尊严和人身健康权，不得随意谩骂、殴打执法对象；同时，在管理方式上，应更多地倾向于说服、教育、警告等软方法，在执法对象情绪激动时，不应直接与其冲突顶撞，避免情况恶化。

树立全民“爱法、守法、护法”的法制观。作为城管执法人员，应树立严明的纪律观和法制观，严格按照相关法律法规和组织章程所规定的职责权限、执法原则、执法手段等依法执法，树立城管工作的法律权威性。针对执法对象而言，要及时地进行全民普法教育，提高执法对象的法律意识和法律觉悟，不仅可以使执法对象在自身权利受到侵犯时，利用法律手段维护自己的合法权益，而不是采取极端的暴力方式，而且还能够使执法对象对我们的城建工作予以理解和配合，有利于城建工作的法制化和有序化。

3.形成多角度、多方位、多主体的城管监督机制

努力实现城管监督中的“三结合”。即内部监督与外部监督相结合，日常监督与专项监督相结合，实体监督与虚拟监督相结合。首先，内部监督与外部监督相结合。即在加强内部监察机构监督权的同时，努力扩大党政机关、司法机关、社会团体、新闻媒介及人民群众等多方监督力量的参与。其中，应尤其加强司法机关对城管执法行为的审查与规制，严格追究执法者的民事与刑事责任。其次，日常监督与专项监督相结合。即在对城管部门进行定期专项监督的同时，重视强化其日常监督，使其时刻规范自身行为，不断促进绩效评估的科学性与全面性。再次，要努力做到实体监督与虚拟监督相结合。随着网络信息技术应用的全民化，数字城管成为城管体制改革的主要阵地，顺应了当今时代的发展需求，是我国政府与时俱进的具体体现。但是，网络媒体也存在着一些缺陷，如抄袭复制现象严重、公信力不高、容易侵犯知识产权、带宽瓶颈制约、信息垃圾泛滥等，因此，在有效利用网络资源的同时，要注意加强民众自身的价值判断能力和对有效信息的辨别能力。

此外，为扭转城管的负面形象，缓和群众同城管间的冲突，应充分利用媒体的积极作用，发挥标杆效应，加大对城管的正面宣传，自觉引导民众理性地看待与分析我国的城管工作，为城管体制改革营造一个良好的社会环境。

4.积极引进多方管理主体，科学规制流动摊贩

现阶段，我国城市管理的执法对象主要是分布于各地的流动摊贩。如何解决流动摊贩与城市管理间的矛盾？其契合点在于制度的规制。笔者建议，可采取以下措施对流动摊贩进行规范化管理：建立流动摊贩资格认证制度，严禁少量的以赚取外快，或纯粹打发闲置时间为目的的地摊经营，通过提高审查门槛严格控制流动摊贩的数量及规模；提高不同场所的利用效率，最大限度地满足不同层次、不同时间、不同区域的市民需求与经商需要。如适量地开发部分路段作为可经营场所，利用闲置土地建造固定的交易市场，建造具有独特人文色彩和城市风味的地摊一条街等［5］；建立摊贩诚信档案，通过积分管理的方式规范对商贩的处罚。在行使处罚权的同时，为避免权力滥用，应积极采用罚缴分离制度［6］，以保证城管执法的公开透明；积极引进社区、居民委员会等第三方管理主体，实现城市管理的自主化，从而提高群众的参与度。

城管工作是一项复杂的社会系统工程，需要政府和社会各方力量的参与和支持。打破城管发展困境的首要任务是要建立一套行之有效的城管工作体制，遵循以组织制度建设为切入点、以健全组织法律为保障、以创建良好组织环境为依托、以先进核心价值理念为导向的改革思路，全面推进城管工作的科学发展，和谐发展。

［1］ 宋嫦娥.浅议城市管理综合执法［J］.法制与社会，2008（9）：274.

［2］《2006—2010中国城市价值报告》全面总结中国“十一五”城市发展［EB/OL］.（2010-10-29）.http：//news.xinhuanet.com.

［3］ 程开明.我国城市化阶段性演进特征及省级差异［J］.改革，2008（3）：85.

［4］ 王师堂.对社会主义和谐社会的系统论解读［J］.前沿，2010（6）：68.

［5］ 裴蓁.和谐城管下设摊治理的法制困境及其破解——城市管理综合执法难点与对策［J］.上海城市管理职业技术学院学报，2007（4）.

［6］ 印美玉.城管的行政法地位现状及前景分析［J］.金卡工程（经济与法），2009（4）：65.

F299.23

A

韩强（1972-），男，讲师，研究方向为科学计量与科技政策、网络计量学及管理学。