试论西方国家财政权的民主控制

高 军

(江苏技术师范学院 人文学院，江苏 常州 213001)

试论西方国家财政权的民主控制

高 军

(江苏技术师范学院 人文学院，江苏 常州 213001)

为落实人民主权原则，防止发生“代理人危机”，从而使国家异化为一种压迫的力量，由议会掌握国家的“钱袋子”是西方民主法治国家普遍的制度安排和宪法通例，具体包括议会控制征税权、预算权，以及独立的国家财政审计监督，保障纳税人财政知情权等。西方国家对财政权的民主控制，对我国财政法治化建设有重要的参考借鉴价值。

财政权；民主控制；财税法治

作为现代民主法治国家的一个基本逻辑起点，国家权力来源于公众通过契约的让渡与委托，国家权力来源于人民。但是，社会契约始终只是一种理论上的假设，事实上历史证明国家往往却是“一种表面上驾于社会之上的力量，……，从社会中产生但又居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”[1]。由于国家、法律均必须由具体的人来操纵，因此如何避免出现“代理人危机”，预防发生决策者个人偏好代替民众偏好现象，防止国家异化为一种压迫的力量，沦为“追求收入最大化的利维坦”，必须对政府施行有效的约束。西方宪政的发展历程表明：宪政开始于人民控制国库。经人民同意，由议会掌握国家的“钱袋子”是西方诸国普遍的制度安排和宪法通例。资产阶级国家建立之后，至少在形式上开始确认国家权力来源于人民，并在此基础上进行授权和监督机制制度的设计和建设，以实现对国家财政权的民主控制。

一、议会控制征税权

在历史上，立宪主义政治乃是以国王课税必须得到国民承认这一财政问题为契机发展而来。近代市民革命前的欧洲，是由所谓家产国家思想所代表的那种应称为“王的财政”的原理所支配。此时，国政必要财源的筹措，原理上属国王的责任，人民在法律上并无纳税义务。但在国王无法以自己的责任确保充分的财源的场合（例如战费），由人民依其自由意思赠与补助的援助金的形式即被采用，国王的请求援助金，须由贡纳者的代表决定。这实质上成为近代财政原理的萌芽[2][3]。由于不断的战争造成了国家财力紧张，原有收入已经远远不够维持巨大的开支，政府成了“穷人”，必须通过征税才能获得足够的收入。而当时西方社会恰好存在着一个“有钱无权”的中间阶层，他们自然希望通过控制政府征税权来与政府相抗衡，以维护自己的财产权。考察英、美、法三国资产阶级革命的历程，可以发现无一不紧紧围绕征税同意权而展开，“对政府行为的控制，至少在最初的时候，主要是经由对岁入的控制(control of revenue)来实现的。”[4]“对统治者的控制，一直是通过对征税权的约束来实现的”[5]。

英国是宪政制度最初的实践者。人民（一开始以地主和贵族为主，后来以商人和新兴地主为主）对约束政府征税权的宪政制度的需求和国王因税收需要而对宪政制度的供给，一起推动了英国宪政制度的发展[6]，“英国议会制度，本因讨论课税而产生”[7]。在欧洲的封建时期，按照“国王自理生计”的财政原则，王室和政府的费用由国王来自行支付。随着开支的日益增长，国王不得不创设尽可能多的财源。税收便是其经费的重要来源。英国的诺曼王朝的国王约翰连年进行战争，为增加政府财力和筹集军费，于1199－1215年间将世俗贵族的兵役免税提高了16倍，并提高封建继承税，且一再扩大征收财产税（1/30，1/7，甚至到1/4）。凡不能及时如数缴纳者即被没收土地或处以重罚。税赋的苛重最终导致政治大冲突在1215年爆发，约翰王被迫签署了由贵族拟订的《自由大宪章》，明确规定“一切盾金或援助金，如不基于朕之王国的一般评议会的决定，则在朕之王国内不允许课税”。《大宪章》的基本历史意义就在于用法律条文明确规定了主权者征税必须受限于法律和人民同意的双重约束，从而开启了宪政与税收历史关联的先河。1225年，《大宪章》又获得了重新颁布，在重新颁布的《大宪章》中补充了御前大会议有权批准赋税的条款，明确了批税权的归属。此后，国王与议会争论的焦点问题便是征税问题。1297年的《有关承诺赋课金的法案》明确规定禁止无承诺课税原则。至13世纪末，英国出现了下议院，此后，治税权、预算权便牢牢地掌握在议会手中了。事实上，13世纪以后英国平民及其代议机构就掌握了制税权和对王室的财政监督权。甚至在1378年，议会的全部时间都用来讨论税收的问题，以至该年只通过了一项立法。在斯图亚特王朝统治期间，国王与议会在税收问题上的矛盾达到了无法调和的地步。1628年的《权利请愿书》规定：“没有议会的一致同意，任何人不得被迫给予或出让礼品、贷款、捐助、税金或类似的负担”，从而正式在早期的不成文宪法中确立了税收法定主义。1689年“光荣革命”胜利后，英国国会制定《权利法案》，重申“国王不经国会同意而任意征税，即为非法”，从而使税收法定主义在英国得到了最终的确立。这一原则“在历史的沿革中，以保护国民、防止掌握行政权的国王任意课税为目的”[8]。税收法定原则的确立，其作用不仅在于限制了政府征税的权力，更为重要的是，借助代表民意的国会“同意”这一形式，为税收的合法性找到了依据。

美国独立战争的起因是1765年英国政府在殖民地开征印花税和糖税以转嫁英法战争中1.4亿英镑的财政亏损。而此前英国政府在殖民地只征收关税。北美殖民地人民担心此例一开，英国政府以后会进一步征收其他税收。便以英国议会无殖民地代表参加为由，宣称英国政府无权向殖民地人民征收印花税。但英国政府无视北美人民的呼声颁布了《印花税法》。《印花税法》严重影响到了北美的各种商业活动，因此遭到了广泛的反对。在北美针对《印花税法》的讨论中逐渐形成了这样一种观点，即“无代议士，则不纳税”。虽然《印花税法》后来迫于压力而撤销，但是在1767年，英国议会又试图通过新的法案来开征一系列的针对北美殖民地的新税种。由此开始，两地矛盾不断加深，最终导致北美独立战争的爆发。1776年，美国在《独立宣言》中指责英国“未经我们同意，任意向我们征税”。在美国独立后，1787年美国宪法在第一条第八项、第九项、第十项和宪法修正案第十六条规定了有关的税收条款。

在法国，租税也必须经议会的批准方能征收。腓力六世于1338年签署文件，规定“除非有紧急需要，而且经过各等级人民同意，国王无权征收任何新税”[9]。大革命前的法国，面临严重的财政危机，原因在于皇室的挥霍无度以及严重的税负不公——有负担能力的教士和贵族不承担税负，甚至他们认为纳税是有失其身份的，而无负担能力的农民和城市工匠税负却异常沉重。1788年的巴黎议会否定了国王路易十六抽税及修改司法程序的通令。路易十六为了筹划税收方案，解决财政问题，迫不得已在1789年召开了三级会议，正是由于三级会议的召开，引发了法国大革命。革命后颁布的《人权宣言》庄严宣称：“公民平等地受法律保护和惩罚、平等纳税和决定税收”。“除非当合法认定的公共需要所显然必需时，且在公平而预先设定的条件下，任何人的财产权不得受到剥夺”。“公民都有权亲身或由其代表来确定赋税的必要性，自由地加以认可，注意其用途，决定税额、税率、客体、征收方式和时期”。

综上可以看出，近代西方资产阶级革命正是起因于征税问题，人民为了反抗国家任意征税侵犯个人的财产权，才寻找到了“宪政”这一出路。近代西方宪政制度的发展史，就是一部人民要求政府采用规范的税收制度，停止任意侵犯私人财产权的斗争史，是一场声势浩大的“宪法革命”，“在经历了绝望漫长的努力，泼洒无尽鲜血，耗费巨额财富后，法律最终战胜了意志”[10]。资产阶级革命胜利后，一方面确立了个人免受国家干涉的自由和私法自治原则，另一方面则确立了强制性的财政收入必须经代表人民的议会（立法机关）同意，即“财政议会主义”[11]346。征税必须得到纳税人同意普遍被确立为一项宪法性原则。以简洁、惜墨如金著称的美国宪法在征税问题的规定上却极尽详尽之能事，因此美国宪法被学者称为“是一群财产利益直接遭受威胁的人们，以十分高明的手段写下的经济文献”[12]。戴雪在论述英国岁入法律时指出，“政府取税于民间必有赖于法案之成立一节尤不可忽略。此为英吉利宪法中之一大义。依此大义，所有民间纳税必须符合立法原意”[13]。在议会实行两院制的国家，征税权主要由下院（众议院、平民院）控制，例如美国宪法第1条第7款规定：“一切筹集岁入的法案均应由众议院提起，但参议院得提出或共同提出修正案，一如在其他法案中那样”。对于为什么必须由下院来控制税权，布莱克斯通指出这是出于政治上的考虑：“贵族院，作为一个终身任职的、世袭团体，可由国王随心所欲地册封，因而，可以认为，比起人民自由提名、短期选举产生的平民院来，它更容易受到国王的影响；且一旦受到影响，就会持续下去。”[14]

在当代西方法治国家，税收问题普遍占据各国政治事务中核心的地位，在一些小国，甚至规定每年由国会调整一次税率。英国议会的征税立法在某种程度上是附属于预算立法，很多税种是需要通过这种预算来议会一年一度予以确认，凡未被议会确认者，即丧失法律效力，政府不能再行收取。而在税收问题上进行投票，则是公民同政府打交道时发出的一种有力的声音，这种声音在20世纪70年代和80年代越发响亮。至少在美国，就税收问题进行的公决投票，在一般意义上，乃是公民支持政府的一个指标，在具体问题上，是公民支持公共开支的指标。公投也是瑞士民主的内在组成部分，而且一直抑制着公共收入和公共开支的增长[15]178。美国和瑞典的某些州，允许公民直接就法律的变更提出建议，并通过投票来决定。在税收政策上，公民直接立法最著名的例子是加州第13号提案（1978年，加州选民投票通过第13号提案，把财产税直接缩减了将近57%）。在美国，还有一些州规定，州或者地方财产税的一切变化，都要经过公民投票。事实上，这种投票也经常进行[15]183。此外，在讨论税收事务的过程中，纳税人的知情权与参与权受到充分的保障，例如，法国经济与财政部定期向公民公布财政预算，详细报告收入情况、开支原则、开支范围，税务局还编发专刊，向纳税人介绍税金使用的详细项目，而每当国会召开专门会议，对税制改革进行辩论时，电视台开辟专门频道进行现场直播，纳税人可以通过各种方式和渠道发表自己的看法和意见。

二、预算的议会控制

“租税，须经应支付租税之代表同意”的原理，即带来所谓的租税法律主义。而且，此原理一旦被承认，代表者表决租税的权利，即不可避免地扩大至监督被征收金额的用途，以及讨论租税系属必要的根据的权利。于是，乃确立了议会不仅就国费的征收（课税）为决议，亦对于国费的支出予以决定性的统制之宪法上的构造。国家收入及支出，每年以预算形式向国会提出，并由国会审议决定，这是近代国家通行的重大原则。预算是人民透过立法权以控制政府的最有效的工具，甚至可以说预算是政治活动的节目表，一切政策目标大抵均以动支预算的方式具体实现。在代议民主制度的前提下，除了法案的审议之外，预算审议可说是议会最重要的职权，也是国民对国家的施政计划进行监督及统制的重要手段。而所谓预算，是指“国家于一会计年度内，以岁入岁出为中心所订立之财政计划，经议会决议而成立，授权并课政府以执行义务之制度。”[11]359学者认为，预算的宪政价值体现在：（1）“保权”宪政功能，即为国家全部权力活动提供经济基础，满足国家权力运行正常需要，以及通过代议机关代表民意的预算立法行为保证政府在政治领域内的合法性权威地位；（2）“控权”的宪政机制，即通过控制政府的财政支出，节制公共资金使用，从而截断政府滥用权力的物质来源，通过控制预算牢牢地扼住政府的“经济命脉”，从而取得对于政府的全面支配地位；（3）“维权”的宪政宗旨，即国家在预算财政收入和支出时，应实现预算民主，保障纳税人在税收政策形成过程中的发言权以及确保国家将税收用于生产纳税人所需要的公共产品和服务，真正做到“取之于民，用之于民”[16]。因此，预算是赋税征收和使用的“刹车装置”，它涉及政治民主、国民福利、法治化及良好的公共治理，可为社会公众对政府收支活动进行约束和控制、提高政府财政活动的绩效、为社会提供良好的公共服务提供一套卓有成效的方法和技术，增强政府的合法性和可信度。

在现代国家，公共预算远不仅仅是简单地分配政府资源的工作，它们对塑造公共生活、国家制度、公众与国家关系的文化建设等意义重大[17]。预算制度不仅是公共财政的重要内容与运行规则，而且是纳税人及其代议机构控制国家财政的基本途径。法治国家的预算制度要求政府活动的所需经费，必须通过正当法律程序来实现其有效合理配置，从而对政府活动进行有效控制，最终目的在于经由分权制衡的宪政原则来保障公民基本权利，由此成为国家政治过程的中心[18]。在代议民主的宪政制度下，立法机关所具有审议预算权限，不仅是以民意代表的立场监督财政支出、减轻国民赋税负担，抑且经由议会的审议，实现参与国家政策及施政计划的形成。因此，预算并非只是有关年度收支的“预估单”，而是规约政府行为的法规范。在欧美各国，通常不将预算与法律在形式上加以区别。在日本，多数学说将预算理解为一种不同于法律的特殊法形式。而在美国，对政府使用税款的规定更加严格，政府机构除了必须取得国会的预算授权外，还必须得到国会的立法授权才能有钱使用，且通常须先得到立法授权。立法授权允许政府机构做什么和为它们规定各自开支最高限额。预算授权则为政府机构提供经费，但不得超过立法授权规定的最高限额。这种双重授权限制，加强了国会对行政部门的监督，使政府机构既受到各立法委员会的监督；同时又使立法委员会和拨款委员会相互制约，使国会的权力分散[19]。美国财政预算首先保障社会福利开支，行政管理与预算局把开支分为“可控制”和“不可控制”两类，其依据是国会和总统在单一的预算年度中削减该项目的难易程度。不可控制的开支主要是津贴项目，尤其是社会保障计划。公民们在职时对这些项目做过贡献，一旦他们不在职（失业、工伤和退休了），他们就相信自己有权利为自己以前的“付出”获得回报。

随着现代行政部门扩张，政府的开支不断增加，预算的编制就逐渐转移到行政部门手中。但是，预算的最终决策权仍然保留在代议机构手中。英美等不少国家甚至直接将立法程序适用于预算审批的过程，通过的预算即成为法案，与议会通过的其他法律具有同等的法律效力。这样，政府的一切收入和支出，都必须经由立法机构最严格的审查。这种审查能够最大限度地把民众意愿导入预算中，从而使预算收入和政府开支都最大限度地逼近民众的便好。为了适应预算立法的需要，现代各国代议机构都在议会内部建立了完整的预算编制组织体系。无论是一院制议会，还是两院制议会，预算的具体审核都是由议院的各种常设委员会与其属下的各种小组委员会负责进行，各院都会设立预算委员会，负责对预算进行统筹，而最终的预算案则由议会大会——通常两院联合大会——审议表决。除此之外，参、众两院的拨款委员会及其小组委员会也在很大程度上行使着预算审核权。除了这个政治程序之外，议会还会建立支持性机构，如美国国会设有自己的预算局，负责在经济形势预测和财政收入估计方面给两院的预算委员会提供技术上的帮助。尽管总统已经设立了预算管理局，但议会仍然建立自己的机构，为的是向国会议员提供更为客观中立的预算数据。正是通过这样一套体系，宪政国家的议会确实具有完整的编制、审查预算的能力。这种能力确保了议会不可能在预算问题上被行政部门欺骗，可以独立地制定出符合议会多数意愿的预算法案。民众大体上可以相信，这样的预算法案不会被行政部门控制，而是最大限度地体现着民众的意愿[14]。

三、独立的国家审计监督

“财政为庶政之母”，国家政务的开展及职能的实现必须仰赖于财政，国家财政上的收支究竟应由何者，透过何种程序编列、审议、执行及审计，不但涉及到机关与机关间的权限分配，最终亦影响到国家财政之健全以及人民财政的负担[20]。由于各国的公共财政主要来自于国民纳税及其他公共财产增值，因而监督公共财政，就是对国民的纳税行为负责；同时，公共财政开支经常直接或间接影响到社会福利，因而在现代，监督公共财政也体现了对公民社会权利和经济权利的保护。因此，现代国家无不建立了独立的国家审计制度。

国家审计是由国家设立的专门审计机关进行的、对公共财政收支进行审查与稽核的活动，其目的是为了揭示财政资金管理中存在的问题，规范财政收支，从而推动政府廉政、实现人民对国民经济的管理[21]。国家审计制度的基础为人民主权、权力制衡，人民运用审计，不仅是为了防止国家权力和法律发生不符合人民意志和利益的嬗变，而且是人民自己管理国家和社会，保证法律能充分和正确体现民意的一种必要选择。国家审计的法律监督以国家的成本核算和国家实现公共财政的效能为审查对象，不仅体现在合法性审计上，还体现在制约权力、节约资源、降低管理成本、提高政府效能等方面[22]。

审计制度最早出现于英国，英国于1861年在众议院中建立了独立的审计机构，专门向议会报告审计情况。1896年纽约第一次公布《公证会计师条例》以后，审计制度开始在美国发展起来。目前，世界上已有160多个国家确立了审计监督制度。审计监督制度必须独立且应受到宪法层面的保护已为现代社会所公认，1956年最高审计机关国际组织第二届布鲁塞尔国际大会就确保最高审计机关独立性提出“宪法应规定审计机关的机构设置和职能性质，还应有正式条款规定审计机关的独立性以及审计人员不得被任意撤换”等五条建议。1977年最高审计机关国际组织《利马宣言》规定，“最高审计机关的建立及其独立的程度应在宪法中加以规定”；“国家机关是国家整体的一部分，因此，它们不可能绝对独立。但最高审计机关必须具备完成其任务所需的职能上和组织上的独立性”。目前，世界上绝大多数成文宪法国家都在其宪法中确立了国家的审计监督制度，明确规定了审计机关的职责、权限、审计机关负责人的任免等内容。英国没有成文宪法，但通过一系列法律和宪法惯例规定了国家审计制度。由于各国经济基础性质、政治文化传统、经济结构因素、政治力量对比等不尽相同，各国选择了符合本国国情的各不相同的审计体制模式。例如，英国、美国、澳大利亚等国家选择了立法模式，法国、意大利、西班牙等国家选择了司法模式，中国、韩国等国家选择了行政模式，德国、日本等国则选择了独立模式。虽然各国审计制度模式不尽相同，但一般而言审计独立是各国的通例。

现代民主国家中，审计机关与其他机关各司其职、互相制衡，一般而言，行政机关负责预算的提案及其实施，立法机关负责预算的审议，审计机关负责预算执行及决算审定。审计机关作为国家财政收入与支出的监督部门，每年将预算执行情况和决算草案的审计结果，向国家权力机关报告，是现代民主国家通行的做法。可以说，国家审计对于保证国家财政收入与支出的健康运行、以及国家财政向纳税人负责发挥着至关重要的作用。

四、保障纳税人财政知情权

在现代社会，知情权是一项基本的人权，已得到国际社会普遍的承认，2008年《亚特兰大知情权宣言－关于推进知情权的亚特兰大宣言与行动计划》重申知情权为基本人权，应为所有文化与政府体制所共有。实践中，欧洲委员会、美洲国家组织、非洲人权和民族权委员会已通过明确的声明和宣言表达了其对知情权的认可，经济合作和发展组织已开始制定关于知情权的重要计划，最近联合国反腐败公约针对各国政府保证公众有效的知情权做出明确的要求。

纳税人财政知情权是纳税人所有权利的基础，正如麦迪逊指出的那样：“不予民众信息或不予其获取信息之手段，则所谓民众之政府或为滑稽剧之序幕，或为悲剧之序幕。不，亦为此两者。知识务须支配无知，而且意欲担当统治者的国民必须以知识所给予的力量武装自己”[23]。因此，对政府而言，财政公开是国家财政的基本准则，阳光财政乃民主的必然要求。在一个民主制度里，公众只有在完全知晓政府运作的前提下才能决定公共事务，因为纳税人为政府行为支付帐单，他们应该有权利知道政府在做什么。“在人民享受真正自由的国度里，赋税分配是不能恣意妄为的。应当让人民知道，他们缴纳的赋税用在哪些地方。掌权者应当向人民作报告，因为他们只是公帑的管理者，而不是所有者。”[24]

与纳税人财政知情权相应的是政府的财政公开，所谓财政公开是指“除法律规定须保密者外，政府及其使用财资金的所有单位有义务向社会公开其财政收支的数额、来源、使用效果、过程，接受社会公众的质询、监督和约束。”[25]故财政公开，乃是公民行使知情权、参政权和监督权的基本前提和重要内容，而且是规范财政权力的行使、限制财政权滥用的重要措施，亦即公开是监督的前提。透过财政公开，国家方得具有财政透明度可言。自第二次世界大战以来，开放政府成为政府民主化与法治化的一个最新标志，国际货币基金组织（IMF）的《财政透明度良好做法守则》，规定的财政透明度四项基本原则是主要为：一、作用和责任的澄清，涉及确定政府的结构和职能、政府内部的责任以及政府与经济中其它部门的关系；二、公众获得信息的难易程度，强调在明确规定的时间公布全面财政信息的重要性；三、预算编制、执行和报告的公开，涉及提供关于预算程序信息的种类：四、对真实性的独立保证，涉及数据的质量以及对财政信息进行独立检查的需要。

根据税收的征收与支出流程，一般来说，纳税人的知情权主要包括四个方面：对税收政策制订的知情权，对税收政策内容的知情权，对税收管理的知情权，以及对税款支出方向、效率的知情权，等等，其保障途径主要如下：

首先，通过宪法及财政法的规定予以保障。“财政公开主义”是近代以来财政法的一项基本原则，在一些法治国家已通过宪法明文确立。例如，美国宪法第1条第8款规定：一切公款收支的报告和账目，应经常公布。法国《共和国元年宪法》规定：部长或经管人签署并证明的各部支出细账，应在每次立法议会会期开始时印刷公布之。各种赋税和一切公共收入的收支状况，亦应以同样方法公布之。日本宪法第91条规定，“内阁必须定期，至少每年一次，对国会及国民报告国家财政状况”。1978年修订发布的《日本财政法》第46条规定：内阁在预算成立后，必须立即把预算、前年度岁入岁出决算及公债、借款和国有资产的现有额及其他有关财政的一般事项以印刷品、讲演和其他适当的方式向国会及国民报告；除上述规定外，内阁至少要在每季度向国会及国民报告预算使用情况、国库情况及其他财政情况。

其次，程序方面可操作的法制保障。美国在1998年颁布的第三部《纳税人权利法案》（Taxpayer Bill of Rights 3，TBR3）中要求加强信息披露，责成财政部长制定一系列便于纳税人知悉和了解税法的信息通告，征税机关对税法任何的解释和说明均必须及时提供和告知纳税人。英国《纳税人权利宪章》将信息权与获取帮助权一并规定，“税务局和海关负有帮助纳税人了解并履行税法所规定的相关义务的责任。”加拿大《纳税人权利宣言》中，纳税人可以要求税务机关提供如何纳税与如何提起复议和诉讼的信息资料。澳大利亚《情报自由法》为所有的纳税人提供了知情权利。根据情报自由法的规定，每个人都拥有合法的可强制执行的权利以获得联邦政府机构的文件（除了法律规定保密的文件外）或部长的官方文件。情报自由法使纳税人可以介入非常广泛的信息情报范围，这比他们过去所拥有的介入权要宽松得多。OECD在1990年关于纳税人的权利和义务的调查报告中，也将“纳税人有权获得最新的有关税制实施和税额评估方式的信息”作为纳税人保护的一项基本原则[26]。

五、结语

我国作为人民当家作主的社会主义国家，宪法第2条明确确立了人民主权原则，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。但是，正如卡尔·波普尔所指出的那样，现代民主的关键不是权力的归属，而是权力的使用方式。宪法作为根本大法的特点决定了其条款具有高度抽象性，这需要建立相应的制度性保障机制，并通过相关的立法予以具体化，惟如此，宪法才不会沦为只供欣赏的、只具有宣示意义的政治宣言和口号。但是，长期以来，受意识形态的影响，建立在公有制基础上的国家被定性为人民利益的当然代表，在此意识形态的宏大叙事下，忽略了人民如何授权、如何规范和监督的权利及建立相应的制度性保障。我国人民代表大会尚未实现对征税权、预算权的控制，在征税及预算问题上还是由行政说了算，政府财政预算不透明，各级人大往往不能决定公共物品的供需，也很难对财政问题进行监督，从而导致人大民主制度的虚置，无法保证税款的“取之于民，用之于民”。而且我国审计采用的是当前国际上较少采用的独立性差的行政审计模式，致使在“预算资金”之外，又形成了“预算外资金”甚至“制度外资金”，财政乱象显著。不过可喜的是，目前已有很多有识之士认识到我国转型时期诸多问题的深层次根源即在于财税未实现法治化，财税法治已成为我国党和政府努力的方向，从近年的“审计风暴”到目前各部委晒“三公消费”，可以看出这一趋势。因此，以上西方民主法治国家对财政权的民主控制具体做法可以为我国财税法治建设提供有益的参考和借鉴。

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On the Democratic Control over Finance in the Western Nations

GAO Jun
(Jiangsu Teachers College of Technology,Changzhou 213001,China)

“Money pocket”controlled by congress has been commonly accepted as an institutional and constitutional practice in many western democratic nations,which helps to implement the principle of popular sovereignty and avoid the “representative crisis”,thus changes the power of nation into an oppressive rule.The practice involves taxing power and budget power controlled by the congress,independent audit supervision of state fi nance and guarantee of taxpayers’rights to know the fi nancial whereabouts.The democratic control over fi nance in the western nations provides a signi fi cant reference for the construction of China’s f nancial legislation and institution.

power of finance;democratic control;tax legislation

D912.2 < class="emphasis_bold">文献标识码：A

A

1008-2395(2011)06-0115-07

2011-09-22

基金课题：国家社科基金青年项目（10CFX004）；教育部人文社科青年项目（09YJC820047、09YJC820080）；江苏技术师范学院博士科研启动基金项目（KYY10069）；江苏省青蓝工程项目成果

高军(1972-)，男，江苏技术师范学院副教授，法学博士，主要从事宪法学、行政法学、法理学研究。