成都市纪检监察机构管理体制改革调研

游晓兰 李 莹 寇晓燕

(成都大学，四川成都610106)

成都市纪检监察机构管理体制改革调研

游晓兰 李 莹 寇晓燕

(成都大学，四川成都610106)

本文通过深入调研，总结了中共成都市委在探索“坚持科学发展、构建和谐社会”实践中实施的纪检监察体制改革在三年来取得的成绩，证明改革的方向与思路是正确的。同时，在分析存在问题的基础上，认为只有通过进一步深化改革才能解决改革中遇到的问题，并就此提出了一些有针对性的措施建议。

成都市纪委;纪检监察体制;监察体制改革

根据中国共产党第十六大、十七大提出的“加强对权力的制约和监督，改革和完善党的纪律检查体制”构想，中共成都市委在探索“坚持科学发展、构建和谐社会”的实践中，实施了纪检监察体制改革。从2007年9月起，成都市纪委以派出纪工委的组织机构形式对全市各单位纪检监察系统实行统一管理。改革以“整体规划、分步实施、分类指导”为原则，以“改革管理体制，改变监督方式，强化监督职能，突出监督重点，增强监督实效”为目标，至2009年初，纪检监察机构管理新体制已实现全面覆盖。成都大学纪委课题组于2009年下半年参与成都市纪委课题调研工作，深入到部分区(市、县)纪委、纪工委，召开多场专题座谈会，面向129位纪工委成员和60个联系单位成员发放调查问卷，了解基层对体制改革的反映，总结改革取得的成绩和经验，以发现改革中存在的问题，引发进一步探索完善新体制下的工作思路和运行机制的探讨。

一 改革发生的显著变化

(一)由“内设”变为“派出”

改革机构设置和管理模式。将原派出机构部分编制和人员收归纪委监察局统管，分片归口设置派出机构。派出机构成员行政关系、党组织关系、工资福利、年度考核、教育培训等由纪委、监察局直接领导和管理。派出纪工委书记由正局级领导担任，领导成员为副局级职级，按干部任免程序报市委组织部门批准。市级派出纪工委(监察分局)分别联系各部门各单位，对党风廉政建设和反腐败工作给予协调、指导、监督和检查。各单位纪检监察机构仍作为本单位内设处室进行管理，承担纪检监察日常工作。

(二)由“体内监督”变为“体外监督”

管理体制改革后，纪检监察机构垂直领导和统一管理，使监督者与被监督者从体制上彻底剥离，职能定位更加准确，职责界限更加清晰明确，在一定程度上理顺了管理关系。从干部管理体制看，派出机构与联系单位被监督对象不存在从属关系，克服了“下级监督上级”的尴尬;从利益关系看，派出机构与联系单位被监督对象不存在共同经济利益，实现了“体内监督”向“体外监督”的转变，有利于增强监督实效。

(三)工作重点和工作方式发生变化

新体制下，各部门各单位党组(党委)和行政领导班子对其所管辖范围内的党风廉政建设和反腐败工作负总责。派出纪工委、监察分局代表市纪委、监察局履行监督职责，在纪委、监察局的直接领导下行使监督权、检查权、调查权和建议权。派出纪工委以对“一把手”及领导班子成员的监督为工作重点;工作方式从“协助、配合、参与”转变到“协调、督促、指导”;工作形式从“单兵较量”改变为“小分队”、“别动队”作战。总体上看，改革方向正确，目标明确，制度和规则设计是科学的，改革理论上是成功的。

体制改革后，以派出纪工委为抓手，市纪委对所有部门单位的领导实行监督，由宏观领导改为具体指导，对接方式明确，工作内容具体，对联系单位的了解更深入，指导更具有针对性。过去单位的纪检领导可以说既是决策参与者，又是决策执行环节的组织者，在履行监督职责时难以“超脱”;而内设纪检机构由于主客观因素制约，容易出现疏于监管的“不作为”，监督效果难以保证。遇到案件查处工作往往又势单力薄、力不从心。改革在机构设置、人员编制上很好地整合了资源，理顺了领导体制，完善了工作机制，落实了工作场所、工作经费和人员待遇，有利于统一思想，增强战斗力。反腐倡廉建设工作得到了明显加强。

(四)监督主体职能得到强化

在面向纪工委所联系单位发放的60份问卷调查中，对“实施纪检监察机构体制改革以来，你所在单位的党风廉政建设”的自我评价显示，有71.2%的人认为有明显改观，监察工作得到加强。这说明改革目标已初步实现。派出机构对联系单位采取的工作方式主要有:开展巡查、列席重要会议、听取汇报、开展调研、接收信访举报，对拟提拔干部廉政情况提出意见等。其中，开展巡查是最主要的监督方式，也被认为是派出机构采取的最有效的措施。如彭州市纪委2008—2009年以来狠抓重大工程项目、重大产业化项目，改善投资软环境建设工作的监督检查，各派出机构到场开展监督检查累计达1000次以上，提出合理化建议300余条，及时发现和纠正有关单位存在的问题300余个。开展作风和效能督查近700次，与相关单位及时交换意见60余次，提出整改要求130余条，体外监督的高压态势和检查的常态机制基本形成。

(五)责任主体决策权力受到制约

实施改革后，联系单位感受到的外部监督及威慑作用加大，责任主体接受监督的自觉意识有所增强，促使其对规范行使权力的意识加强，重大决策时更加慎重。随着纪工委对联系单位工作情况的加深了解，联系单位也密切了和纪工委的沟通联系，预警防控更有力，监督效果更明显。

体制改革后，纪工委成为区(县)党政领导的有力臂膀，在统筹城乡发展、开展灾后重建、治理投资环境、规范服务型机关建设等中心工作上，加大督查与效能监察，使责任主体的行政过程置于有效监督之下，成为党委的得力助手。如武侯纪工委建立了与区委、区政府项目督办的协作联系和情况互通机制，将2009年度全区176项“试验区”项目、4个新增中央投资项目、63项民生工程、94个维稳工作等事项，逐一分解落实到8个派出纪工委。2009年1－9月，共发出效能督查通报4期、行政效能提示书3份、告诫书6份，督查督办通知12份，对3个单位实施了问责，对2个单位进行了通报，对2名干部给予了行政处分。

从抽样区县纪工委129名成员的问卷调查中我们看到，76.9%的纪工委成员认为自己全身心投入工作，工作量达到饱和;64.2%的同志认为自己基本掌握了所联系部门单位的情况;97.6%的同志认为“完全实现”或“部分实现”了“强化监督职能，突出监督重点，增强监督实效”的改革目标。

二 改革存在的主要问题

成都市纪检监察机构管理体制改革的成效是显著的。作为在新形势下深入推进党风廉政建设和反腐败工作的创新举措，在探索改革初期难免存在这样那样的问题。调研中，课题组也搜集和听取了来自区(市、县)纪委、纪工委和联系单位的反映建议。

(一)职能定位与三者关系不清晰问题

在座谈调研中，反映的一个共通性问题是如何理顺纪委(含机关科室)—纪工委—系单位三者关系，明确各自职责，更好地形成合力。从问卷调查的情况看，这一问题也比较突出。48.8%的人认为联系单位对派出机构工作配合与支持不够，38.8%的人认为职能定位不清晰。调研中反映，纪委内部工作机制与新成立纪工委的管理体制相互协调适应还不够，纪委、监察局(含内设处室)与派出纪工委二者之间缺乏相互协作的机制和保障，表现为纪工委与纪委、监察局(含内设处室)信息沟通不畅;职能划分不够清晰，有时布置工作存在着重叠交叉。同时，从纪工委与其联系单位二者关系上看，还需要进一步明确各自的职责权限和工作界面。

根据改革的制度设计，纪委、监察局与派出纪工委是领导与被领导关系;派出纪工委、监察分局与联系单位是监督与被监督关系;派出纪工委、监察分局与所联系单位的纪委或纪检监察机构是指导与被指导关系;纪委、监察局内设职能处室与派出纪工委是相互协作关系。如何协调好三者的关系，进一步明确职责，调整、整合资源，达到精简、高效的统一，充分发挥纪检监察的职能，是深化改革实践中要进一步解决的问题。

(二)纪工委队伍建设和待遇问题

从调研反馈的情况看，另一个反映比较突出的问题是纪工委在编制配备、成员结构和政治经济待遇上的问题，一半左右的人认为人员编制不足。排在第二位的问题是职责权利不明确，40.3%的人认为经费保障不够，24.8%的人认为干部交流时间太长。

在体制改革进程中，暴露出纪工委编制、人员配备、干部待遇上存在的问题。从纪工委成员的结构看，局级领导占大多数，年龄结构偏大，缺乏一般工作人员。过去的局领导转成专员，有的专员编制、职数还未得到解决，与过去相比较政治待遇相对降低，上升空间相对较小，在一定程度上影响了纪工委干部的工作热情。一些纪工委同志担心交流只限于内部循环，且周期较长，时间久了会被“边缘化”。有的区县纪工委同志反映经济待遇没有及时跟上，办公经费较少，车贴偏低，办公条件配置不足，没有良好的工作保障。

在纪检监察机构管理体制改革进程中，最大限度发挥纪工委干部的工作积极性、主动性和创造性，是改革取得成功的关键所在。怎样把纪工委打造成一支精英别动队，使其充分发挥工作积极性，充当改革的急先锋，是改革要面对和解决的重要课题。

(三)寻找恰当工作切入点问题

从改革实施进程看，纪工委主要通过听取工作汇报，参加相关会议、集体或个别谈话，召开相关会议，以及以定期巡查为主线做好督查、信访等工作，发挥其纪检监察的职能，取得了一定的成效。但调研中，有的纪工委成员反映工作的切入点不够明确，介入联系单位时有些尴尬，角色不好把握;有的区县纪工委所联系单位本身没有经济、人事上的实权，纪工委工作缺乏很好的监督工作载体，找不到工作着力点;有的纪工委成员认为对联系单位的了解不够深入，不懂具体业务，实施监督的实效性还需进一步加强。如对“三重一大”决策的监督，由于对“三重一大”事项、范围界定不够刚性，加上各单位的业务繁重和工作时效性较强，提前报送相关文件及通知纪工委成员参加“三重一大”会议在操作上难以保证，有时出现临时动议通知开会，但开会研究时间较短，纪工委的监督仅仅体现在程序上，对是否正确决策较难监督。在干部提拔任用“酝酿提名—考核—任命研究”三个环节中，纪工委往往是最后一个环节才介入，无法广泛听取意见，监督往往流于形式。

以上问题提出，派出纪工委如何改进和进一步创新监督的方式方法、增强监督的实效性?怎样从浮在表面，到真正的联系实际、联系群众?怎样赋予纪工委更多的职权，加大监督力度?这些都是改革不得不面对和思考的又一重要问题。

三 对策和建议

首先，要思考目前存在的问题是体制改革的方向性问题还是制度设计上的技术性问题，亦或是对改革新体制不适应产生的问题?新加坡、香港建立廉洁政府实践的做法给我们的启示是:建立位高权重、独立监督的反腐机构，是廉政的重要保证。成都市纪委派出纪工委、监察分局的成立正是借鉴了国际反腐经验、顺应国内政治体制改革、加大反腐倡廉建设的重大变革。我们认为，纪检监察体制改革是一场涉及各方面利益调整的政治体制改革的一部分。应高度评价和充分肯定成都市纪检监察体制改革实践，认识到目前存在的问题不是体制改革的方向性问题而是技术性问题，或者是对改革新体制不适应产生的问题。来自社会甚至来自纪工委成员自身对纪检监察体制改革存在的怀疑态度正说明了改革的艰巨性。要坚持改革的方向与思路，通过进一步深化改革来解决改革中遇到的问题。

(一)理顺三个关系

1、理顺派出机构与纪委、监察局的关系

纪委、监察局既是纪工委的领导机关，也是纪工委、监察分局的坚强后盾。派出纪工委要在纪委、监察局领导下认真负责、脚踏实地地开展好反腐倡廉工作。要理顺委局与派出机构的关系，更好地发挥纪工委的作用，可以考虑建立以下制度:

一是委局领导挂钩分管纪工委制度。建立纪委、监察局领导挂钩分管派出机构制度，派出机构工作接受委局挂钩分管领导的直接领导。纪工委工作中遇到需要由委局出面协调的问题，通过挂钩分管领导协调委局机关职能处室或外单位部局，有利于积极争取配合支持，使纪工委“能量”更大，切实发挥纪委反腐先锋队的作用。

二是定期汇报工作制度。各派出机构每月定期向委局挂钩领导汇报工作，年底各纪工委书记向纪委常委会述职，报告全年工作完成情况。凡涉及纪工委、监察分局重大事项，可以不定期向委局领导请示汇报，以加强沟通协调联系。

2、理顺派出机构与纪委监察局内设机构的关系

委局各职能处室与纪工委在业务上是相互协作的关系。纪工委与委局各处室必须进一步树立全市纪检监察工作“一盘棋”的观念，建立沟通联系、双向协作的工作机制，确保机构改革后的纪检监察机关层次不增，事不乱，人不闲，凝心聚力，和谐发展，构建协作式办公、立体式运行的新格局。

3、理顺派出机构与联系单位之间的关系

理顺派出机构与所联系单位之间的关系，我们建议从以下几个方面入手:

(1)强化监督意识，找准工作定位。派出机构的角色定位十分重要。要认真研究、调整好与联系单位的工作关系，紧密结合工作实际，努力探索新的工作方式方法。派出机构要针对联系单位反腐倡廉工作中存在的主要问题和薄弱环节，加强调查研究，提出改进工作的意见和建议，做到“敢监督、能监督、会监督”，确保反腐倡廉各项工作的贯彻落实。

(2)处理好监督和保护的关系。派出机构应注重方式方法，深入实际了解情况，让联系单位班子成员感受体会其保驾护航的良苦用心和殷切诚意。一方面，在实施监督的同时，注意多方提醒、全面预防，防止领导干部在不自觉或不知情的情况下犯错误;另一方面，遇到泄私愤、恶意诬陷诽谤的信访时要充分为基层干部开展工作着想，慎重调查，防止有人恶意利用纪检监察部门来诬陷干部，损害干部的名誉、影响干部的工作，履行保护干部的职责。

(3)加强联系单位领导廉政意识教育。派出纪工委应该加强对监督对象的教育。从党性高度讲，接受监督是权力拥有者的一项义务。领导干部既要自律，也要乐于接受他律，使党内作风真正民主，使党的肌体清正廉洁。因此，要加强联系单位党委领导对党风廉政建设负总责的教育，督促做到分工明确、责任到人;要加强联系单位领导班子成员主动接受监督的教育，强化被监督意识。

4、统筹各派出纪工委的力量。调研反映，纪工委本身也存在案件检查审理人员不足的问题。纪委、监察局应注重协调各纪工委之间的关系，在查办案件中协调整合各纪工委资源，达到横向联动，实现力量互补、资源共享，有效提高办案质量和效率。

(二)创新举措，充分发挥治本功能

在纪检监察体制改革进程中，创新制度是发挥纪工委监督、预防和惩治腐败作用的基本保障。

1、加强对重点部门、重要环节的监督。要进一步明确纪工委的工作重点和工作载体，以对人财物实施监督为重点，以定期巡查、专项检查、信访调查为主要抓手，加强对主要领导干部、重点工作、重要环节的监督。对“三重一大”的范围应由各单位细化界定标准，从决策监督向专项检查延伸。重点领域、关键环节是预防腐败的监督重点，纪工委成员对各联系单位至少选择一个重点项目进行全程监督。区县纪工委还要尽量避免出现因效能督查任务量过大过重，而使执法监察、廉政监察工作精力不足的情况出现。

2、注重落实制度的监督。一些领导干部出现腐败问题，往往不是因为制度的“缺失”，而是制度落实的“缺位”。派出纪工委在检查制度建设的同时，应对制度落实情况进行督查。

要监督民主集中制的落实。派出纪工委在联系单位党委、行政会上要敢于直言，提出意见和建议，会后要检查会议决定是否得到贯彻落实。要监督开好班子民主生活会，避免民主生活会流于形式。要学会“小题大做”，通过分析平时掌握的一些“小问题”，及时批评提醒，防止“小问题”积累成“大问题”。

要抓好党风廉政建设责任制的检查。派出纪工委应将责任制落实情况的检查当作履行监督职责的重要方式，对检查发现的问题要进行责任划分认定，提醒并督促相关领导落实责任。此外，还要通过加大执法监察、效能监察、纪律作风检查督查等手段，促进其他各项监督制度得到很好的落实。

3、建立与党风政风监督员联系的制度。派出纪工委应建立聘请党风政风监督员制度。在各联系单位人大代表、民主党派人士、基层干部中聘请一批政治素质好、党性强、敢讲真话的同志作为党风政风监督员。纪工委成员要加强与党风政风监督员联系，对领导干部的党风廉政情况、部门机关作风建设、重大事项决定以及纪检监察工作进行动态监督。这种做法可以延伸纪工委的监督范围和监督时间，及时发现苗头性、倾向性问题，避免严重问题的发生。

4、赋予和落实纪工委问责权。调研中，我们发现纪工委工作开展有时不够顺利，有些监督工作流于表面，联系单位配合不积极主动。我们认为除了强化派出纪工委的检查权、问询权、建议权、谈话权之外，还应赋予并强化纪工委对联系单位的考核权、问责权。通过改革工作机制，保障纪工委职能的充分发挥。

(三)纪工委队伍自身建设

派出机构实行统一管理后，纪工委的独立性、权威性有所增强，任务更加繁重。因此，要按照新形势和新任务的要求，不断加强队伍建设。

1、加强教育培训，提升业务能力。各纪工委、监察分局要建立学习制度，成为学习型组织。学习要注重实效，如学习招投标监督工作;处理信访和进行案件检查等。学习要与实践结合，如创造条件抽调纪工委干部参加纪委办案工作，进行传、帮、带，在实战中学习提高。不但参与外围取证工作，还要直接参与被调查人的谈话，熟练掌握谈话技巧。适时组织开展对典型案例的办案剖析，研讨取得关键线索证据和突破疑难案件的方法和途径，进一步提高纪工委案件检查工作能力水平。

2、加大干部交流力度，激励干部脱颖而出。多从政治上关心纪工委干部，建立合理的交流提拔机制，有助于调动纪工委同志工作热情，激励他们建功立业。干部交流使纪工委增添活力，有助于完善与优化干部结构。应根据工作所需，在广泛的范围里挑选优秀的人才，力争将纪工委打造为一支精明强干的反腐别动队。

3、建立健全考评机制和奖惩机制。建立健全对纪工委工作量化考评机制。考评可采用平时各类基础资料搜集整理的量化评定、半年各纪工委集中交流互相评定、年末纪委常委目标考核三结合的方式。即对纪工委日常宣教、信访及案件调查工作、监督工作、组织协调工作、学习建设工作等方面，根据实录资料等基础资料实行量化考评，引导、促进各纪工委更全面地履行各项职责;建立各纪工委每半年互评制度，以加强沟通交流，相互学习借鉴，鼓励正当竞争，并进行中期考评;年末由各纪工委书记在汇总各专员的工作述职基础上形成述职报告，科学征求联系单位对纪工委的评价反映，由纪委常委考核。应慎用让联系单位给纪工委打钩的考核评价手段，以免影响纪工委的监督力度。在考核基础上要建立健全奖惩机制，对年度目标任务完成好的给予综合奖励，对案件检查有功人员给予单项奖励。考核结果作为干部交流提拔使用的依据。

注:

本文参考了中央纪委领导在成都市纪检监察体制改革工作中的讲话、各纪工委年度工作总结及会议发言汇报等相关资料以及成都市纪委领导在《成都反腐倡廉建设》上的研讨论文等，调研中得到成都市纪委有关部门的大力支持。

Survey of Management System of Chengdu Discipline Inspection Agencies

You Xiaolan，Li Ying，Kou Xiaoyan
(Chengdu University，Chengdu 610106，China)

On basis of the in－depth research，this paper sums up the achievements the CPC Chengdu Municipal Committee has made in the reform of the discipline inspection and supervision system for three years while practicing the goal of“insistence on the scientific development and construction of a harmonious society”，and holds that all the achievements have shown the either the direction or the idea of reform is correct.Meanwhile，on the basis of analysis of problems，this paper believes that all the problems encountered in the reform can only be resolved through further reform and offers some targeted measures.

C931.2

A

1004－342(2011)06－32－05

2011－05－11

游晓兰(1961－)，女，成都大学政治学院副教授;李莹(1954－)，女，成都大学副校级调研员，副教授;寇晓燕(1975－)，女，成都大学政治学院讲师。